《苏州市古村落保护办法》

《苏州市古村落保护办法》立法后评估报告苏州市规划局摘要作为“古城—古镇—古村”三级历史文化保护体系中重要的一环，苏州市政府于2005年6月8日颁布实施了《苏州市古村落保护办法》（以下简称《办法》），对我市现存古村落进行保护。办法实施7年后的今天，我市已开始新一轮的城乡一体化建设，建设和保护的矛盾更加尖锐。2012年，依据于2012年3月1日颁布实施的《苏州市规章立法后评估办法》，按照苏州市政府的统一部署，市规划局和市文广新局开展了《办法》的立法后评估工作，作为我市首批立法后评估活动之一，《办法》的立法后评估对苏州市规章立法后评估工作的全面开展具有示范意义。2012年5月，市规划局、市文广新局专门联合成立了《办法》立法后评估领导小组，领导小组下设办公室，具体负责《办法》立法后评估工作。为了有效保证后评估结论的客观性、公正性和专业性，市规划局将此次评估工作的有关事宜委托给江苏良翰律师事务所，事务所组成课题组全程参与后评估座谈、调研及报告撰写等工作。2012年5—10月间，领导小组为此次评估活动做了充分的准备工作，制定了评估方案，准备了评估资金。2012年10月，领导小组和受托机构正式开展立法后评估工作，综合运用了立法比较分析、文件检索、问卷调查、实地考察、专题调研、个案分析、成本效益分析等方法，对《办法》文本的合法性、合理性、协调性、立法技术性、可操作性和实施绩效进行了全面评估。经综合评估我们得出以下评估结论：1.合法性评估：《办法》在立法主体、立法程序和立法内容等方面而言是一部合法有效的地方政府规章。由于规章制定后《历史文化名城名镇名村保护条例》等新的行政法规相继出台，《办法》中的部分内容与后制定的上位法之间存在一定冲突。2.合理性评估：《办法》是一部具备立法合理性的地方政府规章。3.协调性评估：《办法》是一部协调性程度较高的地方政府规章，与同位阶的规章、配套的规范性文件以及国家政策之间的契合度较高，并不存在相互冲突的情况。4.可操作性评估：《办法》总体具有较强的可操作性。5.技术性评估：《办法》是一部用语规范、逻辑严密的地方政府规章。6.绩效性评估：《办法》的实施总体上起到了《办法》第一条所规定的“加强对古村落的保护，维护古村落传统风貌，继承优秀历史文化遗产”的实际效果。总体而言，《办法》施行后取得了以下成就：1.启动了古村落保护机制，落实保护规划。2.设立保护机构，执行保护工作。3.引入了保护资金，改善了古村落居住环境，使保护惠及民生。取得成就的同时也还存在下列问题：1.随着经济社会的发展，上位法的出台，《办法》的规定已不能满足古村落保护的需要。2.古村落保护虽然起步较早，但由于面广量大，经费投入不足，部分古村落和古建筑保护现状较差。3.资金和土地流转两大瓶颈问题始终困扰古村落保护的开展。在充分调研、广泛听取各方意见的基础上，评估小组结合《办法》实施过程中所存在的问题，提出以下完善建议：第一，继续坚持保护为主的理念，加大政府在保护中的作用。第二，明确法律关系，加强古村落的整体保护。第三，将《办法》上升为地方性法规，确立古村落保护未来的思路和保护制度。一、引言苏州作为吴文化的发祥地，建城距今已有2500多年的历史，拥有众多珍贵的历史文化遗产、独特的地方传统风貌和深厚的历史文化底蕴。苏州市政府一贯重视对历史文化名城、名镇、名村的保护工作，从上世纪50年代对园林、名胜的保护，到80年代初全面保护古城风貌，和90年代起开始对甪直、东山和西山（后改名为金庭）等地古镇的保护，以及21世纪初对古村落的保护，至今已形成较为完善的“古城—古镇—古村”三级历史文化保护体系。作为历史文化保护体系中重要的一环，苏州市政府于2005年6月8日颁布《苏州市古村落保护办法》（以下简称《办法》），对我市现存古村落进行保护。办法实施7年后的今天，我市已开始新一轮的城乡一体化建设，建设和保护的矛盾更加尖锐，加之国务院出台了《历史文化名城名镇名村保护条例》，要求进一步加大古村落保护工作的力度。在此阶段适时地对《办法》开展立法后评估工作，通过评估了解《办法》实施后古村落的保护情况，及时调整古村落保护的管理重心与管理制度，研究出台更有利于古村落保护的措施，无疑是有着重要意义。同时，对《办法》进行立法后评估是依据于2012年3月1日颁布实施的《苏州市规章立法后评估办法》（以下简称《评估办法》），按照苏州市政府的统一部署而开展的。作为《评估办法》实施后的首批评估活动之一，《办法》的立法后评估对苏州市规章立法后评估工作的全面开展具有示范意义。就本次市规划局开展的立法后评估活动而言，主要在于实现以下四个方面的目的：1、以合法性、合理性、协调性、可操作性、立法技术性以及绩效性为标准，评估《办法》的总体质量和实施效果；2、通过评估了解《办法》相关制度设计是否科学、合理，是否适应当前我市社会经济发展的新形势、新要求，是否与其他法律规范存在矛盾冲突，为《办法》的修改完善奠定基础；3、对《办法》实施情况进行调查分析，研究总结实施中存在的问题，有针对性地提出推动《办法》有效实施的建议；4、通过评估总结《办法》制定和实施过程中的经验与不足，对是否将《办法》上升为地方性法规进行论证。二、评估工作概况（一）评估准备阶段1．评估工作体制安排本次评估工作由苏州市规划局(以下简称“市规划局”)主导。为了统筹协调评估工作，根据《评估办法》的要求，今年五月，市规划局、苏州市文广新局专门联合成立了《办法》立法后评估领导小组，由市规划局局长凌鸣任组长，市规划局副局长施旭、苏州市文广新局副局长尹占群为副组长，苏州市文广新局法规处处长（副调研员）赵德兴、市规划局法规处处长周庆、市规划局办公室主任蒋冠华、市规划局村镇处处长张杏林、市规划局吴中分局局长祁刚、市规划局相城分局副局长赵晓兵、苏州市文管办副主任潘国英任组员。领导小组下设办公室，办公室设在市规划局法规处，由周庆兼任主任，有潘国英、金辉昱、周晓静、庄勤华４位同志为工作人员，具体负责《办法》立法后评估工作。评估工作体制安排符合《评估办法》第五条“规章确定的行政主管部门是规章立法后评估的实施机关”的规定。为了有效保证后评估结论的客观性、公正性和专业性，市规划局根据《评估办法》第六条的规定，即“评估实施机关可以根据需要，将规章立法后评估的有关事项委托高等院校、科研机构、行业协会（商会）、社会中介机构等单位进行”，将此次评估工作的有关事宜委托江苏良翰律师事务所（以下简称“良翰律师事务所”）进行。良翰律师事务所专门成立了立法后评估课题组，由事务所主任刘宏伟律师担任课题组组长，明清风水学专家何伟博士、行政法学硕士王永和律师担任副组长，方赞律师、陈现安律师和张璨律师等为课题组成员，全程参与后评估调研及报告撰写工作。2．评估工作具体准备市规划局及接受委托的良翰律师事务所课题组于2012年5—10月主要开展了以下准备工作：（1）制定《<苏州市古村落保护办法>立法后评估方案》，对评估目的、评估内容、评估方法、评估步骤和时间安排、经费使用和组织保障等做了统一的安排。（2）市规划局进行了立法后评估的前期调研，并在门户网站发布评估公告，并征求公众意见；（3）市规划局与良翰律师事务所拟定评估工作的具体计划；（4）良翰律师事务所课题组内部研讨《办法》相关规定，并形成有关调查问卷设计的初步方案。（二）评估实施阶段1．运用的评估方法说明本次评估活动综合运用了立法比较分析、文件检索、问卷调查、实地考察、专题调研、个案分析、成本效益分析等方法，对《办法》文本的合法性、合理性、协调性、立法技术性、可操作性和实施绩效进行了全面评估。2．评估实施阶段的具体工作市规划局及接受委托的良翰律师事务所课题组在评估实施阶段主要开展了以下四个方面的工作。（1）立法比较分析。将《办法》与国家、省、市、区和相关保护部门出台的法律、法规、规章、规范性文件等进行比较，深入分析《办法》内容的合法性、合理性、协调性和立法技术性等。（2）召开系列座谈会。市规划局多方协调，促成并妥善安排评估小组与苏州市发改委、财政局、住建局、旅游局、文广新局等12个市政府工作部门，吴中区政府、市规划局吴中分局、东山镇政府、金庭镇政府等区县一级保护管理机关负责人，以及苏州太湖洞庭古村旅游开发有限公司等古村落保护执行主体进行多次座谈，充分了解《办法》的出台背景和施行状况、古村落保护当下出现的问题和面临的挑战等，为评估结论的形成奠定了坚实的基础。（3）实地调研。评估过程中，评估小组对目前市政府公布的17个古村落中的大部分进行了实地走访。与古村落村民、村委会负责人、旅游开发公司经营者等利益相关主体进行了深入的交流。全面了解古村落保护中各相关利益主体诉求，掌握古村落保护的第一手资料。（4）问卷调查。本次评估总共发放问卷600份，实际回收问卷579份。其中居民、游客问卷共发放300份，回收287份；问卷的调查对象包括4个年龄段（居民卷：25岁以下的占19.05%，25-40岁的占66.67%，41-60岁的占4.76%，60岁以上的占9.52%）和至少六类人群（居民卷：公务员占14.29%，企事业单位人员占47.62%，个体工商户占4.76%，自由职业者占14.29%，退休人员占4.76%，学生占14.28%）。政府部门卷共发放220份，回收214份。调查部门涉及（规划部门5.69%，文物部门5.69%，建设部门10.57%，县级市、区、镇人民政府0.16%,村委会0.81%,其他行政部门77.08%）。商旅卷发放80份，回收78份。其调查对象包括餐饮（43.33%）、旅居（20.00%）、商品零售（20.00%）和综合或其他经营（16.67%）四类商业主体。（5）内部研究。评估期间，良翰律师事务所进行了多次内部讨论，分析问卷调查相关内容，对《办法》六性进行全面评估。并把研究成果整理为可视化表格和图示。（三）评估报告形成阶段在评估报告初稿形成之后，市规划局召开内部讨论会，并与良翰律师事务所课题组进行充分沟通，形成了评估报告的征求意见稿，通过走访及论证会等形式面向有关部门及专家征求意见。征求意见的范围包括：《办法》立法后评估领导小组各成员单位；市人大法工委、市法制办、市文广新局、苏州大学王健法学院等单位的多名专家学者。在充分听取上述有关部门和专家意见的基础上，市规划局会同良翰律师事务所课题组对评估报告进行比较深入的修改和完善，最终形成了正式的立法后评估报告。图一：立法后评估具体工作流程图三、评估结果按照《评估办法》第二十条规定,在经过为期3个多月的评估工作之后，现将《办法》的评估结果呈现为以下6个方面：（一）合法性评估依据《中华人民共和国立法法》、《规章制定程序条例》和《苏州市人民政府规章制定规定》，通过考察《办法》的立法背景与立法进程，《办法》在立法主体、立法程序和立法内容等方面是一部合法有效的地方政府规章。第一，《办法》的立法主体适格。根据《立法法》的规定，较大的市的人民政府可以根据法律、法规，制定地方政府规章。根据《国函<1993>52号》文，苏州市于1993年被国务院批准为“较大的市”，因此苏州市政府享有地方政府规章立法权。第二，《办法》的立法程序规范。“立法程序法定原则”始终贯穿于《办法》制定的整个过程，从立项、起草、审查到最后的决定与公布，相关部门始终遵照《规章制定程序条例》和《苏州市人民政府规章制定规定》的要求，严格按照法定程序执行。《办法》草案广泛吸纳利益相关群体以及各相关部门和社会各界的意见，充分体现了人民意志，历经七稿，最终经由苏州市政府第44次常务会议讨论通过。第三，《办法》的规范内容合法，在立法时，《办法》在“保护原则”、“管理部门”、“保护规划”和“保护资金”等方面规定是依照《中华人民共和国城市规划法》（现已因出台《中华人民共和国城乡规划法》被废止）、《中华人民共和国文物保护法》等上位法制定的。但是，由于规章制定后《中华人民共和国文物保护法》、《江苏省城乡规划条例》和《历史文化名城名镇名村保护条例》等新的法律、法规相继出台，《办法》中的部分内容与后制定的上位法的表述存在一定差异，主要有：1、保护对象的概念。《办法》采用“古村落”的概念，而在《历史文化名城名镇名村保护条例》采用“中国历史文化名村”的概念。2、古村落界定标准。《历史文化名城名镇名村保护条例》对历史文化民村的界定比较宽泛，而《办法》对古村落的界定则更为严格。3、保护规划制定时限方面，《办法》规定的是自名单公布后两年，而《历史文化名城名镇名村保护条例》规定的是公布后一年。表一：《办法》立法后评估所比照、借鉴规范性文件列表合法性评估（评估《办法》的规定与上位法是否相抵触）序号文件名称立法机构实施日期1《中华人民共和国文物保护法》全国人大常委会1982年11月19日通过，2007年12月29日第二次修正2《中华人民共和国城乡规划法》全国人大常委会2008年1月1号3《历史文化名城名镇名村保护条例》国务院2008年7月1日4《江苏省历史文化名城名镇保护条例》江苏省人大常委会2002年3月1日5《江苏省城乡规划条例》江苏省人大常委会2010年7月1日6《苏州市城乡规划条例》苏州市人大常委会2011年1月1日7《苏州园林保护和管理条例》苏州市人大常委会1997年4月1日施行，2004年9月1日修正8《苏州市古树名木保护管理条例》苏州市人大常委会2002年3月12日9《苏州市古建筑保护条例》苏州市人大常委会2003年1月1日10《苏州市实施<中华人民共和国文物保护法>办法》苏州市人大常委会2005年10月1日协调性评估（评估《办法》与苏州市政府规章、配套的规范性文件以及国家政策是否存在冲突，要求建立的配套制度是否完备、互相衔接。）11《苏州市历史文化名城名镇保护办法》苏州市政府2003年6月1日12《苏州市宅基地管理暂行办法》苏州市政府2003年4月30日13《关于加强苏州市古村落保护和利用的实施意见》苏州市政府2012年6月7日14《苏州市区古建筑抢修贷款贴息和奖励办法》苏州市财政局、文物局2004年8月16日15《苏州市吴中区古村落保护贷款贴息和经费补助办法》吴中区政府2006年3月24日立法技术性评估（评估《办法》的立法用语是否规范，逻辑结构是否严密，表述是否准确）16《中华人民共和国立法法》全国人大2000年7月1日17《规章制定程序条例》国务院2002年1月1日18《苏州市人民政府规章制定规定》苏州市政府2003年9月1日19陆巷、明月湾、东村、杨湾、三山岛、翁巷、堂里、后埠、东西蔡、涵村、植里、甪里等12个古村落保护规划市规划局2008年5月可借鉴规范比较分析（考察《办法》与我国其他地区有关古村落法规、规章、规范性文件的异同）20《黄山市古村落保护利用暂行办法》黄山市政府2009年12月21日21《安徽省皖南古民居保护条例》安徽省人大常委会1998年1月1日施行，2004年7月1日修正22《关于加强历史文化村落保护利用的若干意见》中共浙江省委办公厅;省人民政府办公厅2012年04月11日（二）合理性评估从《办法》的条文上进行分析，《办法》是一部具备立法合理性的地方政府规章，这主要体现在以下四个方面：第一，科学的立法理念。古村落作为历史文化名城的重要部分，加强对其保护是尊重历史、崇尚文明的体现。《办法》摒弃了草案前四稿保护和管理并重的理念，最终确立了保护优先、适度开发的科学理念，为其他合理制度的建立奠定了基础。如《办法》第五条规定，古村落的保护，应当坚持统筹规划、有效保护、合理利用、科学管理的原则。第二，先进的制度设计。《办法》的很多制度设计，都具有超前意识。如《办法》第十二条规定，各级人民政府要安排一定的资金，古村落旅游开发的收入要安排一定比例资金，土地拍卖要安排一定比例资金，专项用于古村落保护。这条规定在资金投入方面改变了传统的模式，设计了多元资金参与古村落保护的制度，为社会资金参与保护创造了有利条件。从这次评估中掌握的陆巷等古村落的保护情况来看，民间资本参与，在古村落保护实践中起了巨大的作用，这也是《办法》具有前瞻性的体现。第三，对等的权利义务体系。《办法》秉持公平、公正理念，对古村落居民和古建筑所有人的权利义务作了全面的规定，既规定古村落居民可以参与古村落开发获得收益、搬迁转让古建筑可以享有优惠政策，也规定古村落居民要保护古村落的风貌、不得破坏古建筑。《办法》第二十一条、二十二分别赋予了古村落居民的相应权利，同时第十四条、十五条也规定了古村落居民要履行一定的保护义务。第四，详实的技术规范要求。《办法》确定的保护对象是非常具体细致的，因此在制定具体的技术规范时，在保护内容、古建筑装饰装修要求、古建筑内禁止行为等多方面做到了尽可能的详尽。（三）协调性评估《办法》是一部协调性程度较高的地方政府规章，它与同位阶的规章、配套的规范性文件以及国家政策之间的契合度较高，基本形成了以《办法》为中心，其他规范相配套的和谐统一体，并不存在相互冲突的情况。具体表现为：第一，《办法》与同位法有高度的协调性。苏州市在历史文化保护方面有一系列的制度保障，在《办法》出台前后，苏州市政府先后制定了《苏州市历史文化名城名镇保护办法》、《苏州市宅基地管理暂行办法》等规章、规范性文件，《办法》第五条、第十一条、第十八条、第二十四条中的规定与这些地方规章、规范性文件中的规定相应的条文相呼应，形成一个保护体系。第二，配套制度与《办法》紧密相衔接。2012年6月，苏州市政府下发《市政府印发关于加强苏州市古村落保护和利用实施意见的通知》（以下简称“实施意见”），要求建立“市、县级市（区）、镇”三级领导机构，这与《办法》第三条规定的三级管理部门是一致的。古村落最为丰富和集中的吴中区，制定了一系列的配套规范，《吴中区古村落保护和利用工作的实施意见》、《吴中区古村落宅基地建房管理意见》、《吴中区古村落内古建筑维修、置换工作细则》，分别对古村落内宅基地审批建设、古建筑维修保护等方面予以了细化。（四）可操作性评估《办法》总体来讲规定比较细致，具有较强的可操作性。在具体规定上，评估小组通过调研发现《办法》实施后，古村落保护规划制定、传统街巷风貌整治和居民翻建房屋都能够按照《办法》规定来进行，在实践操作中政府部门和居民均未感到不便。但由于没有规定具体的操作制度，涉及到资金投入和古建筑流转两个瓶颈问题的，《办法》在实践中很难操作。（五）技术性评估通过分析《办法》条文的用语、比对《办法》条文之间的关系，总体上可以认为《办法》是一部用语规范、逻辑严密的地方政府规章。首先，《办法》用语严谨。《办法》从起草到最后定稿，起草部门、苏州市政府法制部门严格遵守上位法、协调同位法、借鉴其他地方立法，并广泛征集社会意见，保证了《办法》的用语符合汉语规范要求。其次，《办法》内容周全、逻辑严密。《办法》虽只有二十六个条文，但一部地方政府规章需要具备的部分基本都有，包括“基本原则”、“管理职责”、“保护制度”等。不过，《办法》在一些细节方面仍存在一些可以进一步改进的地方：一是部分表述模糊，落实困难。如第十二条第一款的“各级人民政府”的笼统表述，不利于财政资金的实际落实，应该明确规定每一级人民政府具体的职责。二是《办法》部分条文法言法语气息不足，给人有文件表述方式的感觉。如第二十四条的表述，就太过白话。又如第十八条第三项中的“店堂招牌、字号”可以并称为“商号”。三是罚则不够具体详细，难以有效遏制破坏古村落的行为。《办法》第二十五条笼统规定了行政处罚，但执法主体和执法依据均未明确。四是《办法》关于施行时间的规定不符合规定。根据《办法》制定前施行的《规章制定程序条例》三十二条、《苏州市人民政府规章制定规定》三十二条的要求，规章应当自公布之日起30日后施行，但公布后不立即施行将有碍规章施行的，可以自公布之日起施行。《办法》规定的是有关古村落保护的事项，不立即施行并不会影响《办法》的施行，所以《办法》应规定在公布之日起30日后施行比较合适。（六）绩效性评估评估小组通过分析调查问卷数据和《办法》实施后7年多来吴中区经济发展数据，对《办法》的实施绩效作如下评估：1、从保护角度来看，《办法》的实施总体上起到了《办法》第一条所规定的“加强对古村落的保护，维护古村落传统风貌，继承优秀历史文化遗产”的实际效果。但在部分保护内容方面，还有很多需要提高的地方：首先，在谈到古村落保护的总体感观时，古村落居民、游客中85.73%的人认为目前古村落的保护状况好或者较好。政府部门中这一比例为86.99%，两者基本一致。在谈到古村落公共安全设施、措施的落实情况如何和古村落的周边自然生态环境保护状况如何时，分别有85.72%和80.95%的居民和游客认为很好或较好。可以认为，总体来讲，古村落得到了有效保护，为大多数古村落居民所认可。其次，从《办法》第十一条规定的具体保护内容上，通过实地调研我们发现，大多数古村落基本保持了具有水乡特色的整体空间环境和风貌；传统的街巷格局和形态、河道水系(井)、地貌遗迹、古树名木等都得到了有效的保存。规划、文物等部门也对古村落内具有文物价值的古文化遗址、古建筑（构筑）物等进行过调查梳理，登记造册。但我们也看到，部分村落仅列出了保护建筑，但并未对保护建筑进行抢救性修复，部分古村落，如翁巷、杨湾等出现了保护建筑损坏的现象，部分村落的环境破坏和建设性破坏也并未彻底根治。最后，在非物质文化遗产的保护上，85.71%的居民受访者认为，保护不够完善或不好，这表明多数居民、游客认为古村落的非物质文化遗产没有得到很好的保护。古村落保护不仅是对建筑的保护，更是对古村落传统生活状态的一种保护，所以，应通过媒体宣传、交流研讨和活动展示等多种形式，加强对古村落非物质文化遗产的保护。2、从对吴中区经济社会发展数据（所有数据均来源于吴中区统计局编写的《吴中区经济运行及旅游文化产业发展数据》和历年的吴中区政府工作报告）的分析来看（参见图二、图三），评估小组认为，《办法》的实施推动了吴中区的经济社会的发展转型。2005年过后，第三产业在吴中区的地区产值中的比重逐年增加。吴中区的旅游人数和旅游总收入每年都有两位数的增长。正如每年的吴中区政府工作报告所提到的，古村落保护利用对整个吴中区的旅游文化产业发展起到了巨大的推动作用。图二：吴中区旅游业增长表图三：旅游业占吴中区地方经济生产总值比较四、评估结论《办法》出台时正值我市经济社会大发展的关键时期，社会主义新农村建设也刚刚起步。《办法》的颁布，对在新农村建设中如何对古村落进行保护，无疑有着重要的意义。《办法》已经施行7年多来，其在古村落保护方面所起到的作用有目共睹。但随着保护实践的开展，《办法》自身及其实施过程中的问题也不断凸显。（一）《办法》施行后取得的成就1．启动了古村落保护机制，落实保护规划办法实施以来，各级政府部门和古村落居民等利益相关主体在执行《办法》规定方面做了大量的工作，具体表现在：公布保护古村落名单，制定保护规划《办法》出台后，2005年苏州市政府公布了陆巷、明月湾、东村、甪里等首批14个按《办法》认定的古村落，后又认定李市村、龙泉村等3个市级历史文化名村。（表二）《办法》通过后，我市共投入专项编制经费200余万元，在城市总体规划和镇村布局规划编制时明确了这些古村落和特色村庄的地位，要求对这些古村落和特色村庄进行严格的保护。委托在古村落保护规划编制方面具有丰富编制经验的单位开展了多轮规划编制工作，为每个古村落制定了详尽的保护规划。正在修编的新一轮《苏州市城市总体规划》中，更是将保护要求细化到了每一个历史文化名镇和古村落。表二：苏州市已公布古村落名单序号名称地点公布理由1陆巷东山镇整个村庄已列为市级文物保护单位，村内有近30处明清建筑2杨湾东山镇明清建筑较多，其中3处已列为省级文物保护单位3三山岛东山镇岛上发现了旧石器时代古人类文化遗址和古哺乳类动物化石，尚存不少明清建筑4明月湾金庭镇有10余处价值较高的明清建筑5东村金庭镇有20余处明清建筑，其中2处已列为省级文物保护单位6堂里金庭镇有多处价值较高的明清建筑7甪里金庭镇有多处价值较高的明清建筑，其中1处已列为市级文物保护单位8东、西蔡金庭镇有多处价值较高的明清建筑，其中3处已列为市级文物保护单位9徐湾太湖旅游度假区叶山岛依山傍水，尚存港湾，并有多处价值较高的清代建筑10植里金庭镇尚存一段古道，较有特色，已列为市级文物保护单位11后埠金庭镇尚存一段古街，保存较好，双井亭别具特色，已列为市级文物保护单位12恬庄张家港市凤凰镇存一长400多米的古石板街，另有1处清初状元故居和1处祠堂建筑价值较高13金村张家港市塘桥镇有多处清末民初建筑，传统风貌保存较好14南厍吴江区松陵镇尚存古河道及古驳岸，风貌较好苏州市命名市级历史文化名村15李市村常熟市古里镇16龙泉嘴村吴江区盛泽镇17溪港村吴江区平望镇（2）设立保护机构，执行保护工作《办法》通过后，古村落保护机构在我市全面建立。苏州市成立了苏州市古村落保护和利用小组，建立了市文广新局牵头，规划、住建等多个部门联合的保护模式。在古村落集中的吴中区成立了吴中区古村落保护和利用指挥部，由区长任总指挥，分管区长任副总指挥，成员由财政、规划、住建、文化、国土等有关部门和各乡镇组成。指挥部设在规划分局。同时成立了古村落保护专家咨询委员会，邀请了省市区古村落保护专家，为古村落保护提供理论和技术支持。其他保护地区及各乡镇街道也都成立了类似的保护机构。逐渐形成了古村落保护开发过程中，政府部门负责项目的规划论证和研究确定，保护机构负责项目的经费投入和组织实施，专家委员会专门负责工程的技术把关和业务指导的协调古村落保护机制。2．保护工作有序开展，抢救保护了一批古村落在《办法》颁布前，古村落建设处于无序状态。部分古建筑由于年久失修，已然倒塌。部分居民在自身翻建房屋时，并不考虑或无能力按照文物保护的要求进行，未能保持原有的样貌，甚至改造成欧式建筑，破坏了整个古村的环境格局。《办法》颁布以来，通过市规划局、文广新局等各级、多个政府部门这些年来的共同努力，对陆巷、明月湾等试点村落，进行了大面积的修复改造，探索了明月湾和陆巷两种保护模式。对其他古村落也进行了保护性修复，古村落保护从无到有，在我市农村经济社会发展的同时，保存了古村落的原有风貌。调研发现，古村落居民普遍了解，《办法》通过后古建筑的翻造需要通过文物、规划等部门的审批，也意识到古村落的保护对地方经济的发展和历史文化的传承都具有重要的意义。部分居民愿意主动地配合政府要求，来参与古村落的保护。这里以古村落保护中比较典型的陆巷为例，来分析《办法》通过后，古村落保护工作的开展情况。陆巷古村是目前江南建筑群体中质量最高、数量最多、保存最完好的古村落，因村内文宁、康庄、旗杆、古西、蒋家、韩家等六条巷而得名。陆巷内密布着明代宰相王鏊故居等30多处明清建筑，古紫石街上高耸着探花、会元、解元三座明代牌楼。2005年《办法》实施后，陆巷古村便被列为首批保护的对象。保护采取规划先行模式，市规划局委托苏州园林设计院制定了《苏州东山陆巷古村落保护与整治规划》，2006年经苏州市政府批准并实施；2008年又请上海同济大学编制了《陆巷古村建设总体规划》，还请苏州计成文物建筑研究设计院设计了东山陆巷街面保护整治方案；2009年，由苏州市规划设计研究院编制的《陆巷历史文化名村保护规划》已通过省厅组织的专家论证，目前报省住建厅待批。规划将陆巷的保护划分为三个层次：1、核心区域：一街六巷及嵩下区域的数十处宅院。要求不得改变原有状况、面貌和环境，如需修缮的，应修旧如故并严格按照手续进行。对于区域内影响现有风貌的建筑物（构筑物）全部拆除。2、建设控制区：要求区域内各类修建性活动根据保护要求进行。3、风貌协调区：该区域内一切建设活动均需经规划部门审批后方可进行，增加乔木等观赏植物，与古村落环境相协调。同时规划还对古村落内的土地使用（改工厂用地规划为旅游服务用地）、建筑高度控制、空间景观、道路交通、绿地系统等作出了具体的规划要求。并对保护更新的时间作出安排。使得古村保护工作可以重点突出，点面结合，有条不紊地向前推进。为保证保护规划落实到位，2006年成立了东山镇陆巷古村保护领导小组和东山陆巷古村保护管理小组两个专职保护小组，2007年，又成立了东山陆巷古村建设和管理委员会，管委会每年都会组织工作人员检查文保单位、历史建筑，检查其本身保护情况，对存在的数量、范围或修缮等变化情况及时登记在册；同时，吴中区还成立了苏州太湖洞庭古村旅游开发有限公司，专门实施对陆巷等古村落、古建筑的统一保护，并组建了古村落保护专家小组，定期研究指导古村落保护工作。7年来，完成了陆巷古村南、北入口综合整治，街巷立面和旅游配套设施建设以及三线入地、雨污管网、污水处理系统，调动民间力量，抢救维修了会老堂、仁本堂、宝俭堂等6处古建筑，使其整体风貌有了翻天覆地的变化，与明月湾一起被评为了国家级历史文化名村。这些变化与《办法》规定得到严格执行有着密不可分的关系。3．引入了保护资金，改善了古村落居住环境，使保护惠及民生古村落保护要落到实处，最终还需要资金的支持。《办法》实施后，通过各级政府的努力，目前，苏州市形成了以政府投入为主、社会化筹集为辅的多元化保护资金筹措模式。政府采取“投、引、融”等多种办法筹集保护修缮资金。“投”，即保护工程的前期投入以政府为主，从地方财政中列支建设专款；“引”，即通过对各古镇区的土地置换形式吸收民间资本参与古镇开发；“融”，即以现有景点为抵押，向银行融资，推动了古村落保护利用工作。具体表现为：（1）政府不断进行投入。《办法》通过后，我市为推动古村落和古建筑保护工作，市财政连续两年每年下拨500万元专项补助经费。吴中区结合当地实际，也每年安排300万元专项经费，用于古村落古建筑的保护修复，近年来吴中区累计投入资金1.5亿元用于陆巷、明月湾、三山岛、东村、堂里等古村落修缮保护。其中，金庭镇已投入2200万元，完成了明月湾村口障碍性建筑的拆迁、绿化和环境整治工作，对村内34幢现代房屋实施立面改造；东山镇筹资2000多万元，修复了陆巷的惠和堂、明代牌楼等文物古建筑。张家港市也安排了2000多万元，对恬庄进行了抢修、整治。（2）鼓励社会资本参与。为鼓励社会资本参与，吴中区制定了《苏州市吴中区古村落保护贷款贴息和经费补助办法》、《苏州市吴中区古建筑抢修贷款贴息和奖励办法》，对从事吴中区古村落、古建筑保护的单位和个人施行贷款贴息和补助奖励，调动了社会力量参与古村落、古建筑保护的积极性。近年来，先后吸引社会资本投入达3000万元。保护资金不仅修缮了古村落内的建筑，同时也对古村落的公共设施等进行了统一的建设，提高了古村落居民的生活水平。（二）《办法》施行中出现的问题虽然说《办法》通过后，为我市古村落保护作出了巨大的贡献，但通过实地调研和与相关单位人员座谈之后，我们也发现《办法》在实施过程中也存在着不少问题：1．随着经济社会的发展，上位法的出台，《办法》规定已不能满足保护的需要。在调研座谈时就有同志建议扩大《办法》第2条的保护范围，增设对历史遗迹、传统故居、具有特色地貌地势特征等保护的内容。评估小组也注意到，随着城乡一体化建设的加快，传统意义的古村落群正在消失。如果失去了古城、古镇、古村落三位一体的格局，古村落变成了零散的几个保护点的话，其历史文化价值也会大打折扣。所以从保护范围来看，《办法》当时考虑的范围已显得过于狭窄。《办法》的这种缺陷在很多地方都有体现，如第十五条规定的古建筑责任人可以从事的销售活动等，都是考虑了当时条件下，古村落村民可以从事的一些活动，显然已不符合现在文化旅游产业发展的趋势。2．古村落保护虽然起步较早，但是因为点多面广、经费投入不足，部分古村落和古建筑保护现状较差。由于古村落散布于农村，基础条件差，交通不便，其价值不像古城、古镇那样容易被人了解，特别是近年来，为改善民生，建设与保护的矛盾日益突出，一些地方重开发、轻保护，不注重保护真实的历史遗存，造成许多历史建筑被破坏，传统格局和历史风貌遭到破坏。调研发现，部分古村落一直处于控制保护状态，没有进行抢救性修复，古村落内的古建筑由于长期得不到必要的维修保养，破损严重，有的已发生局部坍塌。同时评估小组也注意到《办法》的部分规定也没有在所有古村落得到严格的执行。（表三）表三：《办法》部分未严格执行条文列表条文序号条文规定具体执行情况第十条古村落内新建建筑的高度、形式、体量、色彩等必须与古村落的历史风貌相协调，建设、规划行政主管部门在审批前，应当征求当地文物行政主管部门的意见。仍有部分村落中近年来新建建筑未履行审批手续第十二条各级人民政府应当在每年的财政预算中安排一定的资金专门用于古村落的保护，并随着财政收入的增长而增加。苏州市政府在《办法》通过后头两年投入了500万的经费，但之后就没有再专门安排资金用于古村落的保护第十二条镇人民政府应当在土地拍卖所得中，安排一定比例用于古村落的保护。对古村落较多的镇，市人民政府可以安排专项土地拍卖指标用于古村落保护。由于未有具体规定，该条一直停留在文字层面，没有真正施行。尽管金庭镇等政府财政基本是来源于土地拍卖款，其中用于古村落保护的资金自然也是来源于该款项，但均未做到专项使用。第十九条古村落不得新建架空线路，已有架空线路应当自古村落公布之日起五年内由相关部门逐步地埋、内设。除几个保护的比较好的古村落外，其他古村落均未完全做到线路地埋和内设。第二十四条古建筑不得作为柴草、煤气罐等易燃、易爆物品的堆放储备场所。在实地调查中发现，部分房屋中堆放了大量柴草。3．资金和土地流转两大瓶颈问题始终困扰古村落保护的开展。在后评估过程中，我们发现，座谈和实地调查中所有人几乎都会谈到制约古村落保护的两个瓶颈：保护资金如何到位和古村落土地房屋如何流转。（1）资金的问题一直是困扰古村落保护的首要问题。巧妇难为无米之炊，虽然这些年来政府为古村落保护投入了大量的资金，但与古村落保护实际需要的资金来讲还是相距甚远。据吴中区规划测算，该区11处太湖古村落保护开发总投资需要25亿元，但吴中区古村落集中的东山镇的2011年的财政收入为2.1亿，金庭镇2011年的可用综合财力1.61亿元，根本无力支付高昂的保护经费，古村落保护政府投入严重不足，保护工作举步维艰。《办法》对保护资金的投入有很多考虑，但实际实施效果却不尽如人意。如第十二条规定，人民政府要安排“一定”的资金、“一定比例”的旅游收入、“一定比例”的拍卖所得来保护古村落，那这个一定资金和一定比例是多少？都是不明确的，都是根据当地政府自身的关注度来投入的，这在操作上过于自由裁量。再如《办法》规定镇人民政府应当在土地拍卖所得中，安排一定比例用于古村落的保护。在《办法》颁布时，能够考虑到以土地拍卖款来进行古村落保护，已属超前的想法。但随着房地产业的迅猛发展，相关的配套制度却始终未能出台，这一规定始终没有得到执行，古村落保护资金缺乏的瓶颈始终没有突破。（2）在古村落保护缺乏资金的同时，社会化保护的政策瓶颈却尚未突破。目前，社会上有一批具有一定经济实力且热爱传统文化的有识之士，有意于购买古村落内的古建筑进行保护开发。但是由于产权关系复杂、农村宅基地不能转让过户等原因，古宅不能进入市场进行合理流转，无法有效吸引社会资金进入到古村落保护中来。虽然今年在实施意见中提出了解决古村落建筑流转建立古建筑产权置换制度。可由于该意见仅是一个政府文件，其落实中包括收购资金从何而来，如何对愿意出让的居民进行安置等问题在执行中都会有很大的难度。五、完善建议古村落是苏州深厚历史和灿烂文化的重要载体，也是苏州最重要的文化遗产之一。加强文化遗产的保护，是历史赋予的崇高责任，保护开发古村落对于地域文化的传承和现代文明的持续建设有着重要意义。苏州要在总结成功经验的基础上，继续在理念、政策、法规、机制、运作和监督管理等方面不断创新、完善，切实加大推进力度，让古村落保护利用之路走得更扎实更长远。为此，评估小组建议未来《办法》应主要从以下三个方面加以完善。第一，继续坚持保护为主的理念，加大政府在保护中的作用随着城乡统筹发展、城市化进程的不断推进，历史传统村落的保护日渐紧迫与重要。古村落保护，投入大，但要从保护中获得实际收益却并非易事。从目前情况看，大部分古村落不具备开发文化旅游产业的条件，为了延续文化的传承，政府在保护中肯定要起主导性作用。调查统计显示，大部分居民（85.71%）都认为，加大政府投入，保持古村落原貌是加强古村落保护的首选。93.34%的被调查商家也认为，仍然侧重古村落的保护对其经营是有利的。所以，下一阶段的古村落保护仍应坚持“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的理念，加大政府在保护中所起的作用，主要可以从以下三个方面入手：1、从市级层面设立古村落保护的专项基金，建立市、县级市（区）、镇三级政府专项投入机制，用于古村落的抢救性保护、古村落基础设施建设和周边环境整治。这部分资金应列入市级财政预算或是明确每年拍卖土地款的多少比例投入该笔基金，并根据经济增长情况，逐年加大保护和维修资金的投入。该笔资金是古村落保护的基础资金，要做到专款专用，不得用于旅游文化产业开发等用途。2、可以参照文化产业发展模式，建立引导资金，吸引多方资金投入古村落保护中去。可以在市级层面成立古村落旅游开发公司与吴中区现有旅游开发公司合作，按照实施意见规定对古村落进行保护开发，整合资源和力量，调动多方面的积极性。市有关部门要加大对古村落保护的扶持，针对社会资本参与古村落保护和利用制定专门的税收优惠、奖励措施，并在道路、水电、地下管网等公共服务方面给予必要的支持。3、古村落保护应当继续实行规划先行的原则，科学规划、严格保护，保护和延续其传统格局和历史风貌，维护历史文化遗产的真实性和完整性。政府也要加强管理力度，坚决制止新的与风貌不协调的建筑行为，对破坏古建筑（构筑）物的，坚决予以制止并处罚。第二，明确法律关系，加强古村落的整体保护在古村落保护制度的设计方面，我们应借鉴各国立法经验，从产权法律关系入手，从根本上解决问题。这里重点要明确两组法律关系：一是，按照法律、法规规定，根据本行政区域的实际情况，对宅基地、古建筑物、构筑物、以及古建筑物外部结构等产权法律关系加以明确。解决实施意见中提出的储备后的古宅能否交易、“两证”办理和以及控保建筑的使用权转让等问题。立法还应明确民资进入保护后，古建筑物、构筑物的使用权限和使用期限，使用权能否进行交易等法律问题，为民资进入保护市场解决后顾之忧。二是，明确政府、古村落居民和外来保护者在古村落保护和开发中的权力分配关系，明确古村落村民参与到规划与开发中享有的权力，以及旅游发展带来的收益如何在开发者、政府和居民间分配。只有这样才能够激发利益各方的保护热情，避免因一方利益得不到保护而导致整个古村落保护机制的落空。同时，我们建议确立综合全面的保护战略。坚持把古村落物质和非物质遗产的保护利用有机结合。从更为广泛综合的社会经济角度，对古村落的保护延续与未来发展进行科学定位，把古村落的生态、形态、情态等有形和无形的文化遗产作为整体进行综合性一体化的控制保护，使古村落保护从建筑和布局上，到民俗、民风和民生的结合上，成为一个个“活态”保护的古村落。在名城——名镇——名村保护的基础上形成，建筑——人文——生态浑然一体的保护体系。第三，将《办法》上升为地方性法规，确立古村落保护未来的思路和保护制度调查问卷的统计数据表明，75.49%的受访者认为通过将《办法》从地方政府规章上升为地方性法规，是加强古村落保护的一个重要手段。经过调研分析和专家论证，评估小组总结出将《办法》上升为地方性法规的三大理由：1、首先，古村落保护是一项地方性特色很强的工作，目前又正值我市城乡一体化建设发展的关键时期。急需通过地方立法，结合我市的地方实际，确立古村落保护未来的思路，保护和利用古村落资源，保护政府、古村落居民和民营资本参与古村落保护者等利益相关主体的合法权益。2、其次，解决古村落保护所面临的现实问题（如保护范围等），特别是引入社会资金进行保护的问题，急需保护模式的创新。为保护解决古建筑，浙江省提出多户联建，开展污水治理；黄山市出台了《皖南古民居认领保护办法》，创新了古民居认领制度。我们在古村落保护中需要借鉴这些制度的创新，同样需要通过地方性立法，才能结合地方实际进行规定。3、最后，在保护手段上，古村落的保护要采用刚柔并济的措施，既要明确处罚手段对破坏古村落保护的行为予以制止，也要对古村落保护先进单位和个人进行奖励。奖惩制度须通过地方性立法加以规定。综上，评估小组认为，在《办法》基础上出台《苏州市古村落保护条例》，解决《办法》由于效力问题而无法规定和解决的一些问题，发挥地方立法优势，将古村落保护利用更好地纳入法制化的轨道，纳入经济社会发展、文化繁荣、旅游开发和城市建设的总体规划都有着重要的意义。应在总结陆巷、明月湾等古村落保护经验的基础上，提出古村落保护的新思路、新方法，规定于地方性法规中，统领未来的古村落保护工作。未来的《苏州市古村落保护条例》最终要解决以下几个问题：（1）按照科学发展观和构建和谐社会的要求，确立保护古村落与发展古镇经济相协调的原则，寻找保护与发展之间的最佳契合点；（2）借苏州市成立苏州国家历史文化名城保护区之机，落实实施意见中提出的三级保护机构的构想在地方性法规中，明确古村落的管理机构和运作方式，理顺古村落管理体制；（3）明确古建筑的产权归属和宅基地流转制度；（4）明确各级古村落的申报和评审流程；（5）全面加强历史遗迹、传统故居保护工作，特别是加强对非物质文化的保护，从活态保护观念入手，推进古村落的整体保护；（6）通过立法，细化行政处罚的规定和奖励措施。加大对破坏古村落整体风貌行为的处罚力度，杜绝新的对古建筑和古村落环境新的破坏。

苏州市古村落保护办法第一条为了加强对古村落的保护，维护古村落传统风貌，继承优秀历史文化遗产，根据有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本办法。第二条本办法所称古村落，是指具备下列条件的农村村民居住和从事各种生产的聚居点：（一）村落形成于1911年以前，传统风貌与格局具有特色，传统街巷及两侧古建筑保存较为完整；（二）文物古迹比较丰富，有10处以上1911年以前形成的民居、祠堂、寺庙、义庄、会馆、牌坊、桥梁、驳岸、古井、古文化遗址、古墓葬及近现代重要史迹、优秀建筑；（三）具有传统风貌的河道水系、地貌遗迹，古树名木等；（四）具有地方特色的民族民间传统文化。具备前款条件的村落，由市文物、规划、建设行政主管部门组织专家评审后，报市人民政府审定并公布为苏州市控制保护古村落。第三条市和县级市、区人民政府负责本行政区域内的古村落保护，应当将古村落保护纳入本地区国民经济和社会发展规划。古村落所在地镇人民政府（街道办事处，下同）负责本辖区内的古村落的日常管理和具体保护项目的实施。古村落较多的镇人民政府应当设立古村落保护管理机构。第四条市和县级市、区文物行政主管部门负责对古村落的文物保护工作实施管理、监督和指导。市和县级市、区规划行政主管部门负责对古村落的规划保护工作实施管理、监督和指导。市和县级市、区建设行政主管部门负责对古村落的建设保护工作实施管理、监督和指导。发展改革、财政、旅游、园林绿化、水务、国土、环保、公安、城管、工商、房管等部门，按照各自职责，做好古村落保护工作。第五条古村落的保护，应当坚持统筹规划、有效保护、合理利用、科学管理的原则。第六条古村落所在地人民政府和文物、教育、新闻出版、广播电视等部门应当做好古村落保护的宣传教育工作。第七条古村落所在地镇人民政府应当配合县级市、区相关行政主管部门做好古村落内文物古迹、古树名木、河道水系、地貌遗迹等古村落资源的普查工作。普查结果应当登记造册，按照有关法律法规规定公布，并设立保护标志。第八条古村落所在地县级市、区人民政府应当在古村落公布后两年内组织编制完成保护规划，经市文物、规划、建设、环保行政主管部门共同审核后，报市人民政府批准，纳入城镇总体规划。古村落所在地人民政府在实施古村落保护性修复工程前，应当编制修建性详细规划，并进行公示，征求公众意见。第九条古村落保护规划应当明确古村落的规模和发展方向，合理布局