高等教育的结构和管理体制

高等教育的结构和管理体制一、高等教育结构（一）、概述一般来说，结构是指组成系统的各个部分相互结合的方式和比例关系。它是由各要素的特殊本质共同决定的，并按照本身的发展规律逐步形成和发展。高等教育结构是指高等教育系统的内部各要素的构成状态广义的高等教育的结构，包括宏观结构、微观结构以及个体结构。宏观结构是指整个高等教育系统的构成，主要由层次（水平）结构、科类与专业结构、形式结构、地区（布局）结构以及宏观管理结构；微观结构指高等学校内部的教育结构，主要由专业结构、课程结构、师资结构、基础设施结构以及微观管理结构；作为受教育对象的个体，也由其内在结构，这就是我们所常说的德智体美诸方面的形成和发展，也称个体素质结构，包括思想、道德、知识、能力、体格等等。这里，主要向大家分析高等教育的宏观结构，因为微观结构在其他同学的报告里会有涉及。1、高等教育的层次结构层次结构是指高等教育中的各个层次间的组合比例关系，它是纵向结构，高等教育内部按水平可分三到四个层次。由于受高等教育的对外适应性和内部衔接性的制约，它们之间客观上存在着一定的比例。所谓对外适应性是指培养的各个层次和规格的人才要适应经济结构和社会发展的需要；所谓内部的衔接性，是指培养的各种水平的人才比例较恰当，以利于高教内部由较低一级向较高一级的教育及时提供人才。上述高等教育中由低到高的层次，一般呈金字塔形，即高一级所占的比例总是较小一些。当然各层之间的具体比例会因各国的情况而异。如果层次结构不当，就会使培养的人才脱节或重复，人才不配套，会出现高材低用，低材高用的现象，降低了人才使用的效率。目前我国高等教育习惯上分为专科、本科和研究生教育三个层次，其中，专科和本科，并无衔接关系，而研究生教育的硕士生与博士生，则是两个相互衔接的亚层次。此外，有些院校正在试行博士后教育，但未正式列为一个更高层次。2、高等教育的专业和科类结构高等教育的科类结构是指文科、理科、工科、农、林、医药、师范、财经、政法、体育、艺术等大科类以及次一级性质相近的学科群的构成和比例关系；高等教育的专业结构是指高等教育所设置的专业的种类、个数。高等教育科类和专业的合理化，直接关系国民经济和上层建筑各部门高级专门人才的结构，从而对经济、科技和社会发展有着重大影响。因此评价高等教育科类与专业结构是否合理，其标准主要是看高等教育所培养出来的各科类、专业的人才是否与经济结构、科技结构、科技进步和社会发展的需要相适应。3、高等教育的形式结构正如高等教育的层次结构与科类、专业结构一样，高等教育的形式结构也是随着经济与社会的发展，科学技术的进步而日趋复杂的。多样化、多规格是世界高等教育发展的共同趋势，体现在形式结构上就是多形式办学。根据高等教育的需求和供给情况看，在形式结构上应该是有长学制，也有短学制；有全日制，也有半日制或业余制；有普通高等教育，也有职业技术教育、广播电视教育和函授教育等；有计划分配制，也有不包分配制以及勤工俭学、半工半读、自学考试等多种形式的高等教育。要从我国国家大、人口多、经济文化发展不平衡的国情出发，区别对待，有步骤地发展各种形式的高等教育。4、高等教育的地区结构高等教育的地区结构是指学校的地区分布，即它们的数量、类型在不同地区分布的比例。我国大学有重点和非重点之分，加上高等学校的类别多种多样，因此它们面向的任务是不同的。从大的方面分，主要有三类：一类是面向本省、市、自治区，一类面向大协作区，一类面向全国。三类学校如何在全国范围内合理布局，有机配合，这也是关系到整个高教系统发挥最优作用的重要一环。（二）、我国高等教育结构的现状及存在的问题1、层次结构（1）、与高等教育大众化发展不相适应的层次比例按照马丁•特罗的高等教育大众化理论，到2002年底，我国高等学校在校学生数激增到1600万人，占18—22岁（大学适龄人口）的比例历史性地达到了15％，实现了由精英高等教育到大众高等教育的历史性转变。相比已经走过大众化发展道路的有代表性意义的国家，我国普通高校专科在校生的比例一直偏低，只占本科在校总数的一半左右，而且在专科生中，师范生，工科生合计占专科在校生的一半以上，造成我国高等教育层次重心一直偏高的局面，形成两头小中间大的的不合理的层次结构模式。（2）、与我国经济发展所需人才结构不相适应的层次结构。从我国的实际情况来看，高等教育层次结构不合理主要表现在没有培养出我国经济发展所需的人才结构。随着我国市场经济的发展，我国经济发展既需要研究型人才，还迫切需要应用型的高素质技术工人。由于高等教育层次结构不合理、专科教育和职业教育层次的薄弱，造成了我国人才结构的病态发展。一方面，让研究生或本科生去干一些本该由专业技术人员干的工作，造成专科生过剩的假象；另一方面，专科学校培养的学生既不具备从事理论研究和技术创新的能力，又缺乏实际操作的本领，这是专科生在就业市场不受欢迎的主要原因。由此又导致目前许多省区的低层次教育的生源出现了问题，尤其是高职的报到率很低。办学方也缺乏积极性，一心追求盲目升格，办学效益很差，不能满足社会的需要。（3）、界限不清的层次内部关系。我国高等学校在办学层次、办学方向、办学模式等方面缺乏明确的目标定位，致使高等教育影响了质量，缺乏特色，没有形成鲜明分层的高等教育体系。我国专科教育多少年来都是“压缩性”的本科教育，而职业教育又基本上混同于专科教育，这样就使专科教育和职业教育这一块本应属大众化生力军的低层次教育目前在高等教育体系中没有形成自己的地位和生成体制，招收学生仍按普通高校的体制，捡普通高校的尾巴，教学内容和课程体系也多半是普通高校本科的翻版或压缩型，缺乏特色和生命力，极大地影响了高等教育的质量和作用。2、学科结构近几年我国高等教育学科专业建设及调整,在逐步贴近社会需求,本、专科层次结构及布局的变化开始趋向合理,各学科专业变化及比例增长较明显地反映了劳动力市场、高校扩招和教育对象观念的变化。但是,就目前高等教育学科专业建设所面临的经济社会发展背景和高等教育改革发展的要求来看,高等教育学科专业建设中仍然存在一些问题,主要有以下几个方面:1.部分高校专业设置未能从社会需求出发,在一定程度上带有随意性、粗放性和盲目性。2.高校热衷于于申报新专业,申报后的管理不到位。3.专业设置与学校办学定位不吻合。4.重学科建设,轻专业建设。5.一些专业名称改变,但内涵没变。3、形式结构、各种形式的高等教育相互割裂，自成一体，缺乏统一。突出表现为：①普通高等教育与成人高等教育各自封闭，学校、专业重复设置，造成教育投入不足与投入浪费并存、优质教育资源结构性短缺与结构性浪费并存；②高等职业技术教育与普通高等教育互不沟通，缺乏横向联系与合作；③公办高等教育与民办高等教育缺乏一定的交流与合作，没有形成互相借鉴、优势互补的良好状态。、各种形式的高等教育之间发展不平衡。在我国高等教育形式体系中，普通高等教育是我国高等教育的主体部分。成人高等教育由于在体制、层次结构和教育资源及教育质量方面的先天不足，办学严重依赖于普通高等教育系统，目前仍处于普通高等教育的补充地位。受人们教育观念的影响，高等职业技术教育的投资相比，各级政府对高等职业技术教育的投入也不足，不成比例。对民办高等教育来说，由于过去法制不健全，政策不到位，再加上民办高等教育本身起步晚，规模偏小，层次低，师资不足，质量保障与颁发学历文凭方面没有优势，大部分民办高等学校是在夹缝之中生存。各种形式的高等教育之间发展不平衡的状况不但与当前社会经济发展的要求及高等教育大众化趋势不相适应，也严重影响了我国高等教育进一步发展。、各种形式的高等教育缺乏各自应有的特色。民办高等教育向公办高等教育看齐，使成人高等学校重脱产教育轻业余教育，重学历教育轻职业教育，忽视了真正意义上的成人教育和继续教育的特色；而高等职业技术教育，长期忽视学生实践技能的培养，脱离实际需要，办成了“本科压缩式”，培养的应用型人才适用性差，不受社会欢迎；在民办高等教育发展上，一些民办高等学校不顾实际的办学能力和市场需要，盲目发展毫无特色和竞争优势的本科教育，走传统公办高校的老路，不但使教育质量无法保障，而且严重威胁到其生存或进一步发展。4、地区结构我国高等教育区域布局存在着严重的地区及城乡差异。2000年,全国共有普通高校1043所,其中东部567所,中部274所,西部202所;部委属116所重点高校中,81所在东部,15所在中部,西部仅有20所。54.6%的普通高校和56.36%的本专科生分布在东部经济发达地区,而占国土面积2/3的广大西部地区只拥有19.7%的普通高校;这些很少的高校也主要分布在陕西、四川、重庆三省市的中心城市。这一布局严重制约了西部地区的经济发展和社会进步,使东西部之间的差距进一步拉大。另一方面,我国高等教育布局基本上是以城市为中心,高校办在中心城市以上大中城市里,实行中央(部委)、省(区)、地级市三级布局办学的体制。发达国家经验表明,高等教育大众化要有大城市的重点大学群体与地方社区的各种初级学院网点相配套才能做到;而目前我国高校的分布,整体上不和谐。高等教育城乡呈两极化,农村地方经济发展的人才需求得不到满足,所谓“重点推进农村教育发展与改革”，全面提高我国农村人口的文化素质,仍停留在理论层面。二、高等教育的管理体制（一）、涵义管理，就是通过组织与协调他人的共同活动收到个人单独活动所不能收到的效果，并配置有限的资源，以实现预定目标的实践活动。而体制是组织领域里被广泛使用的概念，其意是指国家企业和事业单位机构设置和管理权限划分的制度体系。因此，高等教育管理体制就是指与高等教育管理活动相关的组织制度体系，它主要包括高等教育管理组织机构的设置，组织机构间的隶属关系，以及相互间职责、权限的划分等等。从本质上讲，它实际上体现了一个国家在高等教育管理活动中的中央和地方政府、政府和高校以及高校各管理层次、管理单元间的职责、权力和利益的关系。前两者通常被称为高等教育的宏观管理体制，而后者则称为高等教育的微观管理体制，又称高等学校的管理体制。高等教育管理体制属于上层建筑的范畴，它与一定的社会制度密切相关，它既是一定的历史时期生产力水平的反映，又与一定的生产关系的发展相联系，是我国整个国家管理体制的一个重要方面，它随着高等教育的出现而产生，随着高等教育事业的发展而发展变化。（二）、高等教育管理体制的类型高等教育管理体制隶属于国家行政体制。一般说来是与世界各国的国家管理体制一致的。是各国的政治、历史、社会、文化传统等多种因素共同作用的结果。世界大多数国家目前高等教育管理体制结构主要有三种类型：中央集权制、地方分权制、和混合制（中央和地方均权制）。就美、德、法、英、日和苏联来说，苏联和法国属于中央集权制，美国和德国属于地方分权制，日本和英国则介于两者之间。1、中央集权制（代表国家：法）法国是实行中央集权制的典型代表。法国高等教育的管理和决定权力在中央政府及其教育主管部门。中央政府直接管理和调节高等教育活动，高等教育资源配置由政府按计划分配。在法国的高等教育体制中，中央政府的国民教育部拥有很大的权力，几乎涉及高等教育系统运行的所有方面。法国虽然设有大学区，但大学区不是一级教育行政单位，而是中央政府国民教育部的派出机构。大学区部长由教育部长提名，总统任命，代表教育部长直接管理大学。大学的教育经费绝大多数来自国家，高等教育是国民经济发展规划中的一个组成部分。法国的高等教育实行中央集权制，这主要是由其政治体制决定的。法国在历史上就是欧洲的一个典型的高度中央集权制的封建国家。1789年大革命后，法国资产阶级采取了中央集权式的管理，拿破仑当政后还进一步完善了中央集权制。二次大战后，特别是在1958年戴高乐再度上台建立第五共和国以后，进一步强化了总统的权力，更加强和稳定了中央政府的权力地位。1968年“五月风暴”后，戴高乐迫于学生运动的压力，批准了《富尔法案》，确立了高等教育的自主自治原则。但法国的大学自主自治是在国家强有力的领导和监督之下的。2、地方分权制（代表国家：美）美国是实行地方分权制的典型代表。美国的宪法中没有规定联邦干预教育的权力，在法律上把高等教育管理权划给了州政府。联邦政府虽设有教育部，但属一般性指导、咨询服务机构，无决策和直接管理高等学校的权力。联邦教育部的主要任务是管理联邦的教育投资，推动教育研究，收集并分发教育情报资料。但它同时依靠两个强有力的手段，一是影响国会的教育立法，二是通过确定教育投资的重点和范围，把联邦政府政策渗透到高等教育领域，以达到对高等教育实施有效的间接控制。这样既不违反本国的政治传统又能适应现实的社会变化。除联邦教育部外，其他政府机构也负责为高等学校提供资助或服务。各州政府则对本州的高等教育实施广泛的行政管理。多数州政府通过州高等委员会行使两项重要权力：一是在州立院校成立以前，批准建校的必要规章；二是为新建院校发放许可证。私立院校的建立，必须得到州政府发放的执照，州政府要明确规定其首届董事会成员名单和尔后董事会成员的选举方式。州立院校的教育经费主要来源于州政府的拨款，私立院校的教育经费主要来源于私人集团。无论是私立院校还是公立院校，都拥有比较大的办学自主权，在决策、人事、财务、教学、科研等各方面都由高等学校自主决定；法律上还明确规定，联邦政府各部门或其职员，不能行使对教育资料印刷的指导、监督或控制权。尽管州政府可以通过立法和拨款对大学的人事、财政等方面实施方向上和宏观上的影响，但也无权直接插手大学内部的具体事务。3、中央和地方均权制（代表国家：英）英国历来有大学自治的传统。英国中央政府设有科学教育部，其主要职权为制定国家教育政策，不直接管理高等学校。英国高等教育体制的最大特点是设有一个“大学拨款委员会”起着协调国家和大学之间关系的作用。大学拨款委员会是非官方机构，只根据大学的财政需要提出意见，并将会议通过由政府提供的经费分拨给各院校。二次大战后，其职能扩大到包括“根据情况需要，帮助制定和执行各大学的发展规划，以确保大学能完全适应国家需要”。1989年后改为“大学基金委员会”，成员来自高等院校和工商界，由政府和该委员会主席协商后任命。很显然，英国政府借助这个组织，既达到了控制高等教育的目的，同时又避免了政府与大学的直接冲突，并且在形式上维护了大学自治的传统。英国的高等教育体制正是由于这个缓冲组织的作用而呈现集权与分权相结合的特征。英国学者阿什比曾说：“大学是历史和环境的共同产物。”一个国家的高等教育管理体制与其政治、经济、历史和文化传统有着紧密的关系，并且在很大程度上也是与整个国家的行政管理体制相一致的。中央集权体制、地方分权制和混合制很难说哪一种更好，因为任何一种体制都有各自的利弊。集权制虽有利于统一规划，有利于集中资源，统一调配，提高效率；但不利于发挥地方政府、社会力量和高校自身的积极性，不利于因地制宜、扬长避短和及时调整政策失误。分权制虽有利于发挥地方、高校的主动性、独立性，有利于因地制宜，开展竞争，满足不同需要；但由于权力分散，政令不一，难于统一标准，统筹兼顾，而且资源分散，不利于集中优势，重点发展。混合制也不可能完全做到集中两者优势排除两者弊端。（三）、我的高等教育管理体制与改革如同世界多数国家一样，我国政府对我国高等教育发展起了非常重要的领导和推动作用。中央集权的行政领导制度对我国高等教育管理模式的成形起了决定性的作用。从时间上划分：1950——1958年为中央集中管理时期；1958——1963年为权力下放的地方管理时期，高等等由省、直辖市、自治区直接管理；1963——1966年为统一领导分级管理时期，1966——1978年为分散的混乱管理时期，1978年到1995年又确立了集中领导，分级管理时期。从发展与改革的轨迹不难看出，我国的每次改革，都是囿于学校的隶属关系在中央集权与地方分权之间所做的“下放”与“回收”的游戏。限于历史条件和认识水平，高等教育管理体制改革始终不能打破计划经济模式的束缚“。条块分割”、面向社会自主办学问题一直不能引起人们的关注。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》的颁布，到1993年《中国教育改革和发展纲要》的印发，再到1995年7月，国务院转发了国家教委《关于深化高等教育管理体制改革的若干意见》，指出，在未来若干年内，我国高等教育领导改革的重要任务是建立和完善“中央与省、自治区、直辖市人民政府两级管理，分工负责，以省、自治区、直辖市人民政府统筹为主”的体制，即“两级管理，以省级统筹为主”的体制。我国现行的高等教育实行的是统一领导，分级管理的管理体制，即对高高等等学校实行中央统一领导，中央和省、市、自治区两级管理。在管理体制上，我国的普通高校基本分为三大类，它们主要分别由国家教委、国务院有关部委、地方政府教育部门主管。而且，国家教委对国务院其它部委所属高校、省市自治区教育行政部门、对教委直属高校均分别有一定的调控管理权或调控权。（如图）我国现行高等教育管理体制这种管理体制结构的好处是，有利于调动中央和地方各级办学的积极性，保证国家有关政策措施的贯彻实行，