制度的关键因素农村民主监督制度的损耗与补益政治知识与政治道德的视角

制度的关键因素农村民主监督制度的损耗与补益政治知识与政治道德的视角

作为农村民主的四个要素之一的监督和管理，它是对村庄的个人和相关组织的监督和管理。村民自治倡导村民自我管理与自我服务,农村民主监督既是其重要内容,同时又是其价值实现的重要保障。法理上,农村民主监督有赖于系列民主监督制度的设计与运作,包括党务、村务、财务等方面。现实中,在农村民主监督设计方面,我国不同的基层农村都有相对完备的监督制度安排;然而,在具体运作上,相关民主监督制度运作却捉襟见肘,部分地方基层甚至成为“摆设”,难以真正有效发挥其监控与制约功能,也由此使农村民主监督成为四大民主中的“短腿”。如密尔所言:“人类事务中有一点是确定无疑的,那就是:凡是已经得到的有价值的东西只有继续用取得它的同样的精力才能加以保持。事务如任期自流就不可避免地会衰退”(P20)。从而,农村民主监督制度运作的困境,必须从维持生命力的政治知识、道德等相关元素中去寻求根源与出路。一、政治制度损耗:从政治主体到政治行为政治知识在一般意义上,体现为与政治相关的政治文化、政治制度、政治理念、政治实践以及政治哲学等方面的知识综合。政治知识具有规范性与实践性相统一的特点,规范性层面,政治知识指向政治的普适性价值和人类社会对美好公共生活的追求;而在实践性方面,政治知识又具体体现在共同体或民族国家的政治实践过程之中。在政治实践过程中,不同的政治主体因价值、习惯、情感、文化等方面差异,会形成各具特色的政治知识。性质上,政治知识属于一种人类实践知识积累,既是人类社会实践过程中的经验与抽象文明成果的结晶,同时又能对一定社会和国家的政治实践产生直接影响。政治道德是规范人们政治关系及政治行为的道德规范和准则,是政治规范的一种思想意识形态。依据不同主体,可以将政治道德区分为两个层面:一是为从政者规定的明与昏、忠与奸、功与过、仁爱与暴虐、清廉与贪婪、正义与非正义等政治道德准则和要求;二是为一般政治生活参与者规定的善与恶、是与非、荣与辱、权利与义务等政治道德准则和要求。按马克思主义观点,任何政治道德都具有明显的阶级性,一定社会状态下,政治道德往往是占统治地位阶级意愿的一种体现;同时,政治道德又具有发展性特质,即伴随社会形势的变化,特别是政治、经济、文化等方面制度的变化,必然会带来政治道德内涵的变化,以此适应和更好地促进社会良性发展。政治制度从狭义上,为法律所规定以及国家强制力保障的正式规则,是政治价值与政治目标实现的载体。政治制度与政治主体密切相关,一方面,政治制度是政治主体实施政治行为的方向与规范;另一方面,政治制度的有效运作,又取决于政治相关主体的执行力度与能动性发挥。在政治主体的影响要素方面,除有利益因素之外,还有来自政治主体自身所储备的政治知识与政治道德。其中,政治知识是基础,决定着政治主体实施政治行为的技能和效果;政治道德是保障,决定着政治主体实施政治行为的目标与方向。诚如密尔所言:“好的制度的运转和持续存在需要人民的一定知识和美德支撑,缺乏一定的知识和美德,好的制度也仅仅只能是在名义上存在,甚至连名义上的存在也维持不下去。”(P129)人类社会是一个不断演进的过程,在其中,社会政治、经济、文化等方面的形势也相应会不断发生变化。作为以社会形势为实施场域的政治制度,社会形势的变化也会带来政治制度的逐步不适应性,从而出现制度损耗现象。所谓制度损耗,简而言之,即指政治制度在长期运作过程中,因制度环境的变化所导致的制度运转功能失灵,从而使制度逐渐成为空壳的摆设。制度损耗是政治制度运作中的疴疾,对政治制度效能实现障碍极大。学理上,消解政治制度损耗的方式一般有两种,一是政治制度的自我完善或新政治制度的替代,即通过对政治制度相关内容的改革或寻求新的政治制度来获取制度的更大社会适应性;二是从政治制度的相关主体即人的层面来入手,人是政治制度运作中活性要素,制度损耗出现的其中之因就是社会形势变化进程中制度相关人的操作不到位所致。基于制度变革与制度替代的风险性,从制度人的层面来消解制度损耗理应成为常态。如上所言,影响制度人运作制度的因素来自利益、政治知识和政治道德,制度人带来制度损耗的原因往往是这三因素作用的结果。从政治知识与政治道德层面而言,其影响政治制度运作有以下几种可能:一是政治制度运作之初,制度相关人的政治知识与政治道德匮乏或是与政治制度不相“兼容”,会造成政治制度在具体运作过程中出现“异化”。经验层面,政治制度与制度相关人的政治知识和政治道德不相“兼容”最严重的时期往往是社会性质的大变化时期,一方面,新的政治制度在人为作用下取代了旧的政治制度;而另一方面,制度相关人的政治知识与政治道德的改变往往滞后于政治制度,出现以旧制度知识与道德来操作新的政治制度,自然会发生制度损耗现象。诚如西瑟所言:“确立道德习俗来支持一种特定的政体不是一个机械的过程,而是一个充满转化困难的过程。”(P128)二是在一项政治制度运作过程中,为适应社会形势的变化,政治制度的运作客观上需要制度相关人的政治知识与政治道德及时“更新”,然而因后者的不察觉与滞后,政治制度出现制度损耗现象。由此可知,制度相关人的政治知识与政治道德是导致政治制度运作困境和出现制度损耗的重要原因;“解铃须用系铃人”,通过对制度人的政治知识和政治道德的提升,来消解政治制度的损耗又是重要之径。二、传统政治知识与政治道德缺失造成的历史必然自我国农村基层实行村民自治以来,民主选举、民主决策、民主管理以及民主监督被确定为村民自治的主要内容。村民自治中四大民主的实现,有赖于系列相关制度的设计与安排。其中,民主监督以规范村民自治权力和促进权力运作高效为使命,具体的民主监督制度有村民代表会议制度、村务公开制度、农村监委会制度、民主理财制度等方面。法理上,村民自治是村民自我管理、自我服务的民主形式,农村民主监督制度主体主要以村民和村干部为主。民主监督制度是否可以真正保障村民自治权力规范运行和高效实施,很大程度上取决于广大村民和村干部对于民主监督制度的认知与执行。从政治知识与政治道德层面而言,农村民主监督制度的有效运作,必须是作为制度主体的村民和村干部有相对匹配的政治知识与道德。否则,制度设计再完美,制度相关主体无匹配的政治知识与道德,制度运作也只能是形式罢了。近些年来,伴随城市化进程的加速,土地征用、房屋拆迁以及农村集体资产转换等为农村基层腐败带来了契机与空间,村干部贪污受贿现象逐渐增多,腐败程度越发严重,也即意味着农村民主监督制度损耗现象十分严重。应该说,造成农村民主监督制度损耗的原因有多方面,其中,村民和村干部的政治知识与政治道德缺失与滞后是主要原因,具体缘由包括以下方面:第一,传统专制时代政治知识与政治道德的遗风。历史的车轮总是在不断地前行,然而其留下的历史痕迹却仍然存在。我国经历了几千年的封建专制统治时代,是以宗法制度(以家族为中心,按照血统远近区分亲疏)和专制主义(家天下、皇权至上)为中心的社会政治结构,形成了相对恒定的政治文化,包括皇权思想、德治思想、臣民观念、中庸思想、官本位思想、特权观念、人情观念、明主意识等等,并在中国社会已经扎根很深。诚如邓小平同志所言:“旧中国留给我们的,封建专制传统比较多,民主法制传统很少。”(P332)新中国民主政治体制的建立,并没有彻底抹去传统政治知识与政治道德,它仍然以不同形式存在于社会相关政治主体头脑之中,并在局部场合发挥着不同程度的影响作用。就我国农村而言,因受现代化洗礼的机会比城市更少,加上农民自身素质以及农村同质性强等原因,人们理念中的能忍自安、安于本分、清官意识等传统政治知识与政治道德相对更为浓厚,从而出现与农村村民自治制度并行不悖的现象,这是农村民主监督制度损耗的主要原因。美国著名历史学家巴林顿·摩尔曾经认为,在中国农村,“民生”而非“民主”是历代政治价值中枢,“中国农民很难发展出一种政治民主的平等理论,因为中国不存在自己的民主传统”(P409)。摩尔观点也许有些武断,但确实道出了我国专制时期政治文化传统对于农村现代化民主历程所带来的极大障碍。第二,新中国成立以来农村民主政治发展的大幅度变革。新中国成立后,国家对于农村的政治管理采取政权下沉的方式,即规定行政村和乡为一级地方行政机关,并逐步形成“一村一社”的村社合一体制,凸显行政权力支配乡村社会的特征。20世纪50年代末期,开始实行工农商学兵相结合的人民公社制度,它在经济上将农村财产“一平二调”,在政治上实行党政合一和政社合一,实现了行政权力对农村管理的全面渗透。改革开放以来,家庭联产承包责任制的推行使依赖于集体经济的权力结构受到挑战,国家政权对于农村的管理出现了向上回抽的态势。1983年,取消了人民公社制度,取而代之的是政社分开的乡政府;同时,在农村基层实行村民自我管理、自我服务的村民自治制度。性质上,政治制度属于政治知识范畴,政治制度的运作过程,也是政治主体的政治知识和政治道德的形成过程;同时,政治主体的政治知识与政治道德又具有相对稳定性,在变化速率方面往往滞后于政治制度的变化。以上所述的新中国成立以来我国农村民主政治大幅度变革,是造成农村相关政治主体诸多“不适应”和民主监督制度运作困境的重要原因。一方面,改革开放前我国在农村所实行的政社合一、全面渗透的管理模式,已深深扎根于广大村民头脑之中,他们习惯于一切听从政府安排与管理。另一方面,改革开放后,在对农村管理制度上将国家政权回抽到乡镇级,而在农村普遍实行村民自治制度。然而,伴随剧烈的农村民主政治制度变革,部分村干部以及村民的政治知识与政治道德仍然停留于改革开放前的状态,他们理所当然认为村委会与以往的行政村和生产队并无实质性区别,都是由政府直接管理与控制的形式;从而,在村民自治过程中,村干部依旧被农村“合法”认为成“国家权力干部”角色,村民也照常被公认是以往被管理和被服务的角色。村民自治是村民自我管理、自我服务的基层民主制度,农村相关政治主体的角色理念偏差以及对“民主”、“参与”的陌生和远离,与村民自治并行不悖,势必对村民自治制度的运作带来障碍性的后果;而作为其中之一的农村民主监督制度,也由此会在过程中磕磕碰碰。三、公共道德:提供自治制度的保障由上可知,现实状态中,农村民主监督中的制度损益,更主要是因村民、村干部等制度主体的政治知识与政治道德滞后、与村民自治及民主监督并行不悖所致。解决这一困境的出口在于重塑与农村基层民主相匹配的政治知识与政治道德,并通过政治知识化与政治道德化的路径,将其深入于村民与村干部等主体的理念与行为之中,达到补益农村民主监督制度进而提升其运作效能的目的。重塑与农村基层民主监督制度匹配的政治知识与政治道德,需要立足我国现代民主政治实际,与村民自治的内在要义与价值取向相结合。新中国成立以来,我国确立了人民当家做主的社会主义国家体制,民主政治的建设与深入一直是新中国政治发展的主旋律。以村民自治为主要形式的农村基层民主,正是这一历史发展征程中的智慧结晶与重要一环,它倡导村民自我管理、自我服务,并以落实民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四大民主为载体,从而保障村民民主权益和实现农村基层民主运作健康持续。从而,农村民主监督制度中的政治知识重塑,一是在规范性层面要体现新中国民主政治的要义,即以权力属于广大人民为前提实现人民当家做主,通过国家权力结构的纵横向安排体现出权为民所有、利为民所谋、情为民所系的宗旨;二是在具体实践层面,要以村民自治制度为平台,以村务公开和财务公开为基础,以广大村民为民主监督主体,借助农村监委会、民主理财会等形式,保障村民自治权力运作有序健康,真正体现村民自我管理与自我服务。政治道德是农村民主监督制度运作的保障,必须在解构传统时代臣民意识、服从意识、集体意识、家族意识等滞后性元素的基础上,重塑与新中国民主政治、农村村民自治制度以及民主监督制度相适应的道德价值体系。一是主体性价值,这是个体道德的真实体现。自由、平等是民主政治的最高福祉,反映在农村民主监督制度中,要求作为制度主体的广大村民必须具有正确的权利观念,“我的命运我做主”,要改变传统时期的臣民、听命服从的思想,树立自己是权力主人和自身命运主导者意识,积极和自觉投身于民主监督制度运作之中。二是公共性价值,这是公共道德的真实体现。社会人的特征,决定了公共价值与个体价值并非是对立概念,而是密切联系的辩证关系,即公共价值来自于个体价值,个体价值是公共价值实现的前提;同时个体价值溶于公共价值之中,公共价值又是个体价值实现的平台。诚如马克思所言:“只有在集体中,个人才能获得全面发展其才能的手段。”(P84)要求村民等制度主体在参与农村民主监督制度运作中,抛弃以公共换取个体的狭隘观念,要以维护广大村民集体利益为宗旨,不包庇、不徇私、不受人恐吓。三是责任性价值,这是实现个体与公共道德的道德。责任从字面上,为主体对自身行为的担当;责任担当的对象,既包括行为过程,又包括行为结果。个体与公共道德间的辩证关系,决定了责任性价值的取向,不仅要体现个体价值,同时又要体现公共价值。要求广大村民等制度主体在农村民主监督制度运作中,应该树立正确的责任理念,勇于承担自身行为过程和行为结果的责任,以此来维护个体价值的实现,同时保障公共价值的实现。政治知识与政治道德对于制度的作用,需要有相关的制度主体来承载。“除非民主的思想与行为的习惯变成了人民素质的一部分,否则,政治上的民主是不可靠的。”(P117)通过政治知识化和政治道德化的过程,将规范层面的政治知识与政治道德深入广大村民头脑与行为之中,是补益农村民主监督制度的必要路径。首先在推进思路上,应注重能力与人格的双重培育。就能力而言,它是人实施某种行为所具备的主观条件,没有相对厚实的能力,人的行为也只能是空中楼阁,难以实现预期目标。为此,培育人的能力是人行为有效的关键。能力的培育与知识密切相关,知识是能力的基础,但并不等于能力。一方面,知识是人行为能力培育的基础,没有充分的知识为后盾,也难有完备的能力可言;另一方面,能力又是人知识储备的终极目的,知识转化为能力并非一一对应,需要合理的条件与过程。推进农村民主监督制度中的政治知识化,是促进村民等相关主体监督行为的必备之径。政治知识化的过程,既是村民认知、了解、掌握政治知识的过程,更是提高村民对村民自治权力运作监控与制约能力水平的过程。就人格而言,它是人行为过程中所体现出来的一种稳定的心理状态。人格对人行为的方向与方式影响巨大,高尚的人格是人行为成功的前提,而低劣的人格往往是人行为失败的决定性因素。人格培育与道德密切相关,一方面,道德是人格的基础,没有适宜的道德为后盾,所谓的人格也只能是空谈;同样,道德也并不等同于人格。道德属于一种普世性的客观规范,而人格却是一种主观的自我要求。同样,道德转化为人格也并非易事,需要一定的条件与过程。推进农村民主监督制度中的政治道德化,不仅是村民学习了解相关政治道德知识的过程,更应该是将政治道德上升为村民政治人格的过程。只有政治道德上升为政治人格,才能使政治道德观念深入村民之心,才能成为支配村民行为的心理武器,如此,方可为农村民主监督制度保驾护航。其次在转化方式上,应注重教育与实践的双向推动。转化方式是政治知识化与政治道德化实现的途径,主要区分为教育与实践两种形式。就教育而言,它是通过一定的方式方法将理论化、系统化的社会科学知识传授给教育对象的过程。良好教育是人获得知识和能力的最重要手段与方式,包括学校教育、家庭教育和社会教育。村民自治作为一种民主形式,对具有漫长专制社会历程的中国农村而言,既陌生而又格格不入。为此,村民自治的有效推行,离不开对村民进行有效的知识教育。诚如杜威所言,“从理论上说,教育是在年轻一代中发展民主的态度,是促进整个人类社会民主生活方式的唯一可靠手段。”(P117)通过对村民进行良好教育,将理论化与系统化的政治知识与政治道德传授于其,并通过村民自身的头脑加工,将其上升为行动理念,从而有利于促进农村民主监督制度的运作。此外,实践是人们直接改造世界的行为。实践出真知,理论来自实践,理论又反过来指导实践。村民参与农村民主监督的实践,对于其政治知识与政治道德的培育有直接性意义,如詹姆斯·布赖斯所认为,现代民主制度都起源于基层的民主自治,“无论何处,自治的制度总能养成人民传播自由的精神及为公共目的合作的习惯。”(P130)托克维尔也认为:“真正的知识,主要来自经验。假如美国人不是逐渐地习惯于自己治理自己,他们学到的书本知识也不会为他们的成功提供太大的帮助”。(P213)在不断的民主监督制度参与实践中,相互学习与自我体会不仅使广大村民获得了实践知识,同时也大大促进了其