空中扶持的国际公约

空中扶持的国际公约

一、中国国际公约的制定随着航空业的发展和各种力量的斗争变得更加激烈，出现了一个新问题：航空劫持。据历史的纪载,在世界民用航空事业的发展史上,第一起空中劫持事件是于1930年发生在秘鲁。事隔十七年以后,即1947年发生了第二起劫机事件,一架保加利亚的飞机在国外被劫持。以后常有发生,但每年不过几起。六十年代以后,劫机事件层出不穷,此起彼伏。比如,1968年发生了三十起。1969年发生了八十六起,平均每四天一起,得逞率达82.5%。据统计,从1960年至1977年的二十年间,全世界发生劫机事件五百五十多起。由于空中劫持严重地影响了国际航空运输事业和旅客的完全,在联合国及国际民航组织和世界各国的共同努力下,先后制定了三个有关空中劫持的国际公约。第一个是1963年在东京签订的《关于在航空器内的犯罪和其他某些行为的公约》,简称为《东京公约》。第二个是1970年在海牙举行的外交会议上通过的《关于制止劫持航空器的公约》,简称为《海牙公约》。第三个是1971年在蒙特利尔举行的外交会议上通过的《关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约》,简称为《蒙特利尔公约》。目前,三个公约有缔约国一百多个。中国政府历来反对国际上的暗杀、绑架、扣押人质和空中劫持等恐怖活动,认为这些活动危害国际和平与社会稳定,使无辜的人们受害,使公共和个人的财产蒙受损失。基于这一原则立场,中国先后参加了上述三公约。但提出了一些保留,即对条约的解释如有分歧得提交仲裁或国际法院,中国不受其约束。现将上述三个公约的内容要点作一简要评述:(一)航空器的安全《东京公约》是第一次试图对有关航空器内发生的罪行问题加以解决的公约。公约明文规定适用于:1.违反刑法的罪行;2.危害航空器或其所载人员或财产的安全,或危害航空器内良好秩序和纪律的行为。航空器的登记国有权对上述罪行和行为进行处理。换句话说,航空器和航空器上的安全,飞机登记国有管辖权。《东京公约》的主要缺点是没有解决罪犯的引渡问题公约明文规定,公约中的任何条款不应当被解释为规定引渡的义务。换言之,可以引渡,但引渡并不是缔约国的义务。至于政治性的罪行,则完全排除在公约之外。(二)非法h．水平1970年的《海牙公约》是专门为制止空中劫持而制定的。公约第一条规定:在飞行中的航空器内的任何人,如果用武力或用武力威胁……非法劫持或控制航空器,就构成了空中劫持罪。这就是公约对非法劫持航空器所下的定义。按照公约规定,各缔约国承担义务,对这种空中劫持的罪行给予严厉的惩罚。《海牙公约》虽然把引渡的范围扩大了,但也没有硬性规定必须引渡,而只是规定把空中劫持看作是包括在缔约各国间现有引渡条约中可引渡的罪行,并且在今后缔结的引渡条约中应包括这一罪行。在缔约国没有引渡条约的情况下,可以自行决定以公约作为引渡的法律根据。至于政治犯是否可以引渡,该公约仍然欠明确。《海牙公约》第七条对于追诉作了规定:罪犯所在地的国家如果不引渡罪犯,就应毫无例外地把案件提交给主管当局,予以追诉,而主管当局应按该国严重性质的罪行作出判决。(三)对剥夺南朝鲜“五五”的适用《海牙公约》在处管空中劫持问题上比东京公约前进了一步,但《海牙公约》规定的对象只限于空中劫持。而从1968年至1971年期间事态的发展表明,对国际民用航空完全的威胁不限于“空中”即不限于“在飞行中”,而且甚至不限于直接对飞机本身。例如,对停在地面上的飞机以及对有关飞机的地面设施的攻击,从而使航行安全遭到破坏,等等。为了适应这种清况,1971年9月23日在蒙特利尔举行的外交会议上通过了《蒙特利尔公约》。这公约大体上与《海牙公约》相类似,但扩大了空中劫持的范围,如在地面上破坏飞机,在飞机上放置装置或物质(如炸弹),传递虚假情报,等等,都被认为是破坏航空安全的行为,要受到惩罚。《蒙持利尔公约》的一个显著特点是其罪行范围不仅包括在“飞行中”,而且包括在“使用中”的航空器内所犯的罪行。而所谓“使用中”是指从地面人员或机组对某一特定飞行的航空器开始进行飞行前的准备起,直到降落后二十四小时止。至于引渡问题,《蒙特利尔公约》和《海牙公约》的规定基本上相似。引渡仍然应受被请求国的法律所规定的其他条件的限制。由此可以看出,无论是《东京公约》、《海牙公约》或是《蒙特利尔公约》都没有解决政治罪犯引渡的问题,而把它留给有关国家的法律来解决。上述三个公约既是独立又是相互联系的,这反映了国际社会为了促进民用航空事业的发展,保障航空运输安全和制止空中劫持而作出了不懈的努力。三个公约建立的一整套法律制度是目前一百多个缔约国解决空中劫持问题的主要法律依据,对制止空中劫持事件起了一定的积极作用。在中国,1982年夏,一架由西安飞往上海的客机被歹徒劫持,但在机组人员英勇搏斗和乘客的配合下,歹徒被擒,飞机安全在上海降落。1983年“五·五”空中劫持虽然得逞,但是劫持犯卓长仁等一进入南朝鲜就失去了自由,被拘禁起来了。1983年7月18日和同年8月1日,汉城地方刑事法院先后进行了两次公开审判。在首次审判中,南朝鲜当局检察官以以下罪名指控卓长仁等六名被告:其一,违反航空安全法,以武力强迫中国民航机改变方向飞到汉城北面的春川空军基地;其二,非法拥有和使用火器;其三,未获签证非法进入南朝鲜和非法飞越南朝鲜“领空”。在第二次审判中,辩护人以罪犯劫机的动机和目的为理由,企图逃避惩罚。南朝鲜当局检察官认为,防止劫机是国际社会的愿望,根据国际条约的精神、必须超越动机和目地予以严厉惩处。1983年8月18日,汉城刑事地方法院宣判,分别判处卓长仁等六名劫机犯四到六年的有期徒刑。1984年5月22日南朝鲜大法院裁决,驳回了六名劫机犯的上诉。南朝鲜当局对六名“五·五”劫机犯进行了审判,并作出了处理,从而没有使他们消遥法外,这是履行上述有关空中劫持三公约的正确做法。但南朝鲜当局没有严格履行公约规定的义务。比如,《海牙公约》第7条规定:罪犯所在的国家如不引渡罪犯,就应毫不例外地把案件提交给主管当局,予以追诉,而主管当局应按该国严重性质的罪行作出判决。根据南朝鲜当局的《飞机航行安全法》规定,在劫机事件中,如出现死伤者,就可能最高判以死刑或者无期徒刑。由此可见,无论很据《海牙公约》还是根据南朝鲜当局的国内法,对卓长仁等六名劫机犯,本应予以严厉的惩罚,但汉城地方刑事法院只对六名罪犯分别判处四到六年的有期徒刑南朝鲜当局没有严格按公约办事,我们对此不能不表示强烈不满。二、《解决恐怖主义和骗领权的宣言》由于《东京公约》、《海牙公约》和《蒙特利尔公约》对违约国如何制裁没有作出具体的规定,加之空中劫持这种罪行多数是带有政治性的,而对于带有政治性的空中劫持是否可以引渡,各国认识尚不一致。1978年7月17日参加波恩最高级会议的英、美、法、德(西德)、意、日和加拿大等国的国家元首和政府首脑一致签署了《关于空中劫持的波恩宣言》。(以下简称《宣言》)《宣言》宣称:鉴于恐怖主义和扣押人质的行为,各国元首和政府宣布:他们的政府将加强合作,以便同国际恐怖主义进行斗争。为此目的,凡是一个国家拒绝对劫机犯起诉或引渡并且(或者)拒绝归还被劫持的航空器时,各国元首和政府将共同作出决议,责成他们的政府立即采取行动,停止进入该国的全部飞行。同时他们的政府将开始中止所有来自该国的入境飞行或由该国航空公司进行的来自任何国家的入境飞行。发表《宣言》的国家元首和政府首脑还号召其他国家的政府参加本宣言。《宣言》发表以后,在国际社会中引起了强烈的反响。许多国家的政府公开发表声明加入该宣言,各国航空公司和驾驶员对《宣言》的果断措施表示赞赏。现将《宣言》涉及的几个问题作如下的探讨:(一)波恩《宣言》是条约的国际公约,不是一般的条约《宣言》首先是政治性的,但同时又是法律性的,因为《宣言》不单纯是号召性的,它还课以违约国遵守宣言的义务和课以成员国对违约国制裁的义务。1969年《维也纳条约法公约》第2条规定:“称‘条约’者,谓国家间所缔结而以国际法为准之国际书面协定,不论其载于一项单独文书或两项以上相互有关之文书内,亦不论其特定名称如何”。可见采用《宣言》这一名称,并不影响其法律性质。换言之,上述波恩《宣言》就是条约。在国际实践上,宣言就是条约的例子也不罕见,如1943年中美英三国签署的《开罗宣言》,1856年的《巴黎宣言》和1909年的《伦敦宣言》,都是国际条约。因而无论是根据条约法或国际实践,波恩《宣言》的法律性质是不容置疑的。根据《宣言》的规定,《宣言》的成员国要采取制裁的国家有以下三种:1.拒绝对劫机起诉或引渡并且拒绝归还被劫持的航空器的国家;2.拒绝对劫机犯起诉或引渡的国家;3.拒绝归还被动持的航空器的国家。因而《宣言》所指的违约国有其特点,即指上述三种类型的国家,而不是通常所指的缔约国。而《宣言》所称的第三国是指与违约国进行航空运输的非成员国。《宣言》规定对违约国采取制裁措施也有三种类型:1.“停止到该国的全部飞行”,是指停止从任何成员国到违约国的飞行。2.“中止所有来自该国的入境飞行”,是指禁止违约国的飞机进入任何成员国的领空。3.“中止所有由该国航空公司进行的来自任何国家的入境飞行”,是指禁止违约国航空公司的飞机进入任何成员国领空,不管这些飞机来自何方,与通常的条约或公约不同,根据《宣言》的规定,航空器的国籍是无关紧要的。换言之,成员国的航空器,违约国的航空器与第三国的航空器都与《宣言》的履行有关。(二)课以义务的合法性成员国如果违反《宣言》的规定,其他成员国对其采取制裁的措施,报据国际法是无可非议的。然而《宣言》规定成员国对违约国的不作为进行制裁;责成第三国与成员配合,对违约国进行制裁,是否合乎国际法,在各国政府和国际法学界是有争议的。众所周知,条约对缔约国发生效力,而不能约束第三国,不是缔约一方的第三国,通常不能由该条约取得任何和权利和承担任何义务。这是按照一条古老的规则——“约定对第三者无损益”的原则而形成的国际惯例,《条约法公约》承认了这一条惯例,第34条作出如下规定:“条约非经第三国同意,不为该国创设义务或权利。”但是《宣言》不但对违约国规定了具体的制裁措施,同时也对第三国课以义务。因而有人对《宣言》的这项规定的合法性提出异议。诚然,从严格的意义来说,《宣言》不应该对第三国课以义务,这是一个很重要的前提。因而对《宣言》课以第三国义务持有异议不能说是没有根据的。但是根据国际惯例或国际实践,从国际社会的整体利益出发,对那些与各国关系十分密切,对整个人类利益有重大关系的国际条约或公约,对第三国课以义务也不是没有先例的。例如,1946年纽伦堡军事法庭裁决,认为1928年的巴黎非战公约创设了一般国际法规则,缔约国与非缔约国均应遵守。1931年《日内瓦毒品公约》,现为1961年3月30日在纽约签汀的《麻醉品单一公约》所代替。该公约规定:麻醉药品国际监督机构得规定非缔约国所需合法麻醉药品的数量;而且规定非缔约国所购买或制成之麻醉品数量,超过国际监督机构所规定之数量,其与缔约国负有同样禁止麻醉品输出之义务。根据上述国际惯例,如果把空中劫持看作是与各国的关系十分密切,与整个人类的利益有重大关系,那么《宣言》要求对违约国的不作为进行制裁,对第三国课以义务是有先例的,因而也是合乎国际法的,有关空中劫持的三个公约《东京公约》、《海牙公约》和《蒙特利尔公约》,责成缔约国互相配合,通力合作,防止空中劫持和对劫持者进行制裁,从而不致于使其消遥法外的积极意义是不能否认的。然而上述三个公约有其局限性,诸如对违约国采取什么措施,对带有政治性的劫持者是否可以引渡均没有作出具体规定,因而参加上述三