谈高校依法治校与防范学生管理法律风险

谈高校依法治校与防范学生管理法律风险摘要：在新形势下的高校学生管理工作中，应加强法律风险防范，有效减少高校与学生之间的法律纠纷。这就要求我们要在理清高校与学生之间法律关系的基础上，对存在的法律风险进行分析，并拿出防范的对策，将学生管理纳入法治化轨道。关键词：高校；学生管理；法律风险；对策近年来，高校作为被告被学生诉至法院的案例层出不穷，而且大有泛滥之势，站在被告席上的高校不仅有邵阳学院等地方高校，而且有华南理工大学、中南财经政法大学等重点大学，更有北京大学这样的全国一流学府。在此类学生诉学校的诉讼中，学生胜诉的比例很高，反映了高校在学生管理中存在诸多法律风险问题。为加强高校法律事务管理，教育部曾举办了“现代学校内部规章制度与法律纠纷处理研讨会”，旨在实现学校管理规章制度的规范化与法治化，进而在法治的原则下解决学校与学生之间发生的各种矛盾，使学校管理走上科学、规范的法治化轨道。在此背景下，如何加强学生管理，保障学生合法权益，加强高校法律风险防范是摆在我们面前的一个重要问题。本文结合工作实践中一些经验，就此做一分析。一、在高校学生管理中加强法律风险防范的必要性我国正在逐步迈向法治社会。随着我国社会主义法律体系的不断完善，公民法律意识的提高，高校教育活动势必将面临越来越多的司法审查，所有这些都要求我们必须加强法律风险防范。（一） 加强法律风险防范是依法治校的必然要求。依法治校，建设和谐校园，是高等教育事业改革和发展的必然趋势。依法治校要求我们要通过法律的手段来协调、处理好高校内外的各种关系及利益，规范高校的各种管理。加强法律风险防范，可以提高高校的法律意识，减少法律纠纷，加快依法治校的进程。（二） 加强法律风险防范可以提升高校管理水平。近年来，虽然高校的管理水平得到了一定提高，但是由于管理事务繁杂、管理意识的缺乏、规章制度建设滞后、管理程序不完善，导致随意性和无序性的管理仍然大量存在。加强法律风险防范，可以加快规章制度建设的进程，保证规章制度和管理事务的合法性，提升高校管理水平。（三） 加强法律风险防范可以有效保护学生权益。在教育管理中，学生处于被管理的弱势地位，其合法权益很容易受到侵害。加强法律风险防范，必然要建立健全学生与学校争议解决机制和机构，规范学生申诉程序，保证每一个学生申诉案件都能及时、依法得到处理，使对学生的处罚做到“实体正义”和“程序正义”的同步实现，保护学生合法权益不受侵害。二、 高校与学生之间的法律关系高校与学生之间管理与被管理的关系，一方面表现为教育管理，另一方面表现为日常管理。虽然表面上同是管理与被管理，但二者的法律性质截然不同。（一） 行政法律关系。高校虽然被法律授予了办学自主权，但并未明确高校究竟是行政主体、民事主体还是特殊公法主体，学界对此也有着不同的观点。《最高人民法院公报》在对“田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证书一案”的判决中写道：“在我国目前情况下，某些事业单位、社会团体虽然不具有行政机关的资格，但是法律赋予它行使一定的行政管理职权，这些单位、团体与管理相对人之间不存在平等的民事关系，而是特殊的行政管理关系。他们之间因管理行为而发生的争议，不是民事诉讼，而是行政诉讼。”可见，法院是以授权行政主体的理论来解决这一问题的，即认为高校属于我国行政主体中的法律、法规授权组织，因此高校才可作为行政诉讼的被告。不难看出，在司法实践中，法院已经确认高校具有行政主体地位，因此高校在行使教育管理权时与被管理者之间构成了行政法律关系。（二） 民事法律关系。《高等教育法》第三十条规定，“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”学生作为有民事行为能力的自然人，具有民事主体资格，他们与高校发生的如收取学费、提供教学、包括住宿和饮食在内的后勤服务以及对学生的人身、财产所给予的安全保障则明显地构成了民事法律关系。法律关系属于民法的调整范畴，一旦发生纠纷可以通过民事诉讼来解决。三、 高校学生管理中存在的法律风险分析（一）高校作为行政主体实施教育管理中的法律风险分析。高校作为行政主体，依据《教育法》和《高等教育法》的授权，有招收学生或其他受教育者，对学业合格的受教育者颁发学业证书，对违纪的受教育者进行处分等权力。高校做出或不做出上述某一项权限内的行为，都会直接影响学生的受教育权，这也成为高校被诉的主要缘由。高校之所以因此被诉，主要有以下几方面原因。实体规则的缺失或违法。我国的《教育法》和《高等教育法》比较详细地规定了学生的权利种类，但是保障学生具体权利的法律缺位。对学生权利有影响的规则，大多是教育行政部门或各高校制定的。许多高校对学生的管理规定创设了法律、法规中没有规定的新处罚或新义务。如果学校制定的规章制度违反了法律、法规，则依此对学生进行的管理和处分也必然是违法的。不遵循合理的程序。“程序正义”和“实体正义”是密不可分的，不遵循合理程序做出的各种处罚是没有法律效力的。目前，各种法律法规仅对学生权利保护进行原则性的规定，缺乏操作性，一旦学生权利受到侵害，就往往投诉无门，申辩权和知情权得不到保障。高校重实体、轻程序，忽视对运作程序的配套规定，使管理显得过于主观化、随意性。难觅有效的权利救济途径。学生权利受到侵害时，可能的救济途径一般是申诉、行政复议和行政诉讼，但实际上由于制度设计和贯彻的问题，申诉和行政复议很难发挥应有的作用，因此，多数救济只能向法院提起行政诉讼。由于在受案范围上还存在着争议，大量案件还不能得到司法救济。以近几年发生较多的围绕高校处分的诉讼案为例，绝大多数学生的起诉都被法院以“不属于受理范围”为由予以驳回。（二）高校作为民事主体实施日常管理中的法律风险分析。高校作为民事主体在日常学生管理中，双方构成地位平等的服务合同关系，高校作为教育服务和物业管理的提供方，有义务保护学生权利并提供合格的服务，学生有义务缴纳有关费用并遵守高校的日常管理规定。目前学生维权的一个热点就是高校侵犯学生生命健康权和隐私权，如因为对学生宿舍进行检查、对违纪学生进行公示等事件，被学生诉至法院。这反映了高校在管理中的错位，把行政管理意识带入了民事管理，忽视了学生的人格权、人身自由权、财产所有权，从而导致学生的维权活动的发生。另外，部分高校不具备办学的软硬件条件而设立新专业，导致学生得不到良好的教育；盲目扩招带来学生住宿、用餐、教室等高度紧张，使学生享受不到合格的教学设施，这都可能成为将来的诉讼热点。四、加强高校学生管理法律风险防范的对策高校在教育管理中，应明确自身的权力范围，做出的处罚决定要依据合法的规则、遵循合理的程序，并且慎用权力；在日常管理中，要清楚自身与学生平等的地位，不要与教育管理中的身份相混淆，全面适当履行服务合同。结合以上分析，现就加强高校学生管理法律风险防范，提出如下几点对策。（一）加强规章制度建设。高校规章制度是高校为了组织和管理各项行政工作，按照一定程序制定的，在全校范围内具有普遍约束力的规范性文件的总称。随着高校规章制度逐步被纳入司法审查的范围，制定合法合理的校规也就成了各高校的重要工作。建章立制应严而有度，多用倡导性条款、少用禁止性条款、慎用惩罚性条款，在规章制度中明确相应的程序与处罚主体，并规定具体的救济措施。同时要建立健全专家咨询论证、公众参与、合法性评估等制度，完善规章制度等规范性文件的制定程序，建立健全跟踪反馈和责任追究制度。高校在制定规章时应当遵循以下原则。合法性原则。在法治社会，任何权力都必须在宪法和法律规定的范围内行使，超越宪法和法律限度的权力即为非法。高校的规章制度自然不能例外，如果与法律法规相抵触，那么该规章将不产生法律效力。因此，高校应加强规章制度审查，及时修改或废止与法律法规相抵触的规章。合理性原则。高等学校是根据《教育法》和《高等教育法》设立的，其行为应当严格遵守教育法律法规，学校无权逾越法律法规的规定对在校学生制定更严格的学业标准和更严苛的处理方式。在制定规章制度时要坚持科学性原则，坚持“以人为本”即“以学生为本”的原则，确保规章制度的合理性。正当程序原则。高校在做出影响学生权益的行政行为时，必须遵循正当法律程序，包括事先告知，并说明行为的根据、理由，听取学生的陈述、申辩，事后为学生提供相应的救济途径等。法律本位原则。道德和法律是两个不同的行为规范，高校在制定规章制度时不应随意把归属道德规范的行为纳入法律的范围，更不应该规定惩罚措施。对于不文明和违背道德的行为，应通过一种文明风尚的倡导，来潜移默化地完成纠正。民主公开原则。在规章起草阶段，应当允许学生以适当的方式发表意见。起草完毕后，应该通过媒介予以公布，以征求意见，进行适当的修改。在表决通过阶段，应当将起草的规章文件提交给校长办公会议或校务会议审议，并允许学生等利害关系人旁听。在校规正式执行阶段，应当在校内予以公布。（二） 建立学生权利保护机制。权利与救济是密切相关的。救济的存在以权利为前提，没有权利就无所谓救济；权利的存在也是以救济为前提，因为一种无法许诺法律救济的权利根本就称不上真正的法律权利。高校要依法完善学生学籍管理、学生申诉和学生权益保护，建立健全学生与学校争议解决机制和机构，规范学生申诉程序，保证每一个学生申诉案件都能及时、依法得到处理。高校必须设立校内仲裁委员会，邀请学术专家、法律专家作为固定的仲裁员，以随机产生的教师代表、学生代表作为临时仲裁员，共同审查、处理一些学校的行政管理行为、学生与学校的纠纷，这可以有效地将一些纠纷化解在校内，避免双方对簿公堂。（三） 加强普法宣传和思想教育。一方面，部分高校管理者法治观念淡漠，惯于用政策和道德观念来治理学校，致使在高校里以言代法、以权压法、以德替法的现象比较严重。另一方面，大学生主体意识不强、维权观念不足，是大学生权利保护实现不充分的另一原因。高校管理者与大学生法律意识薄弱的局面亟需改变。高校应加强普法宣传，对象不仅包括学生，更重要的是高校管理者。高校应编制年度普法规划，系统学习宪法、法律、法规和部门规章，每年定期举办法制讲座。普法可以让管理者知道自己的职权范围和权力界限，知道什么该管什么不该管；让学生清楚自身享有的权利，知道什么时候该维权，什么时候应服从管理，既不能不维权也不能盲目维权。（四） 提高服务质量，尊重学生的权利。高校在不同场合下的角色不同，必须正确地给自身定位，防止处处以管理者自居，突破权力界限，以行政关系替代合同关系，从而侵扰学生合法权益。一方面，高校应不断提高教学水平，提供合格的师资条件，建设高质量的图书馆、实验室等教学设施，组织学生参加教育活动，使学生得到良好的教育，履行教育服务合同规定的义务。另一方面，提供符合安全标准的校舍、场地、其他教育教学设施和生活设施，保障学生的生命健康权不受侵害，尊重学生作为公民的各项权利，保护其合法财产所有权，不侵犯学生的隐私，保护其人格权不受侵犯。如不得违反国家和学校有关收费范围、收费项目、收费标准，自立收费项目或超标准收费，非法或不合理向学生摊派有关费用；不得体罚辱骂违纪学生、随意公布学生个人信息等；不侵犯学生的休息权、姓名权、名誉权、荣誉权等相关权利。（五） 聘用法律顾问。法律顾问可以为高校发展提供法律咨询，并处理相关法务。很多高校都设有法学专业，法学教师都是通晓法律的专家，其中有一部分是律师事务所的兼职律师，精通法律事务，这为高校法律顾问的设立提供了现实的可能性。（六） 强化证据意识。高校做出任何处罚或处分必须依据证据，及时收集和固定证据，可以为管理举措提供有力的佐证，也可以有效应对学生的申诉和法院的诉讼。尤其是在履行行政主体职权时，如果在被诉至法院后再收集证据，就会被法院认为证据无效，判定在做出行政处罚时没有依据，而导致高校败诉。（七） 建立突发事件应急预案。高校是一个人员高度密集的场所，教学、会议、演出、就餐等活动均可能存在安全隐患。高校应认真贯彻落实有关校园安全的法律及规定，建立学校管理过程中的危机预警机制，及时发现、排查和解决苗头性、倾向性问题；建立应对各类突发事件的应急预案，增强预防和妥善处理事故的能力；健全学生安全和伤害事故的应急处理机