赴美考察防洪管理心得

赴美考察防洪管理心得根据我省防洪管理工作的实际需要，省水利厅组织了以防办副主任徐少军为团长的防洪管理与培训团，于2013年11月27日至12月17日赴美，进行了水利防汛信息化，防汛应急管理及预警信息发布，防洪治河、防洪调度与洪水风险控制，河道崩岸研究与治理，水文测验、检测技术等方面的培训。培训团由全省防汛抗旱、堤防建设与管理、水文与水资源主管部门的专业技术和管理人员等一行24人组成。 期间，培训团先后拜访了加州水务局南部分局主管markstuart，马里兰大学终身教授geralde.galloway；参加了由加州大学圣贝纳迪诺分校、哥伦比亚大学组织的两期课程培训，实地参观了南加州的防洪工程、供水工程，了解了美国在防洪应急管理、水利信息化、河道治理、水文监测方面的成功经验与做法。在美期间，学习培训活动丰富多彩，大家都主动学习、积极交流、深入思考，收获颇丰。一、了解美国防汛抢险与河道崩岸整治现状 1、美国防汛抢险现状 美国地广人稀，辽阔的国土孕育了密西西比河、克罗拉多河、布拉索斯河等大的河流水系，江河洪水较为频繁。美国海岸线长，沿海地区受飓风、台风及地震的影响，风暴潮、海啸灾害也比较严重。因此，洪水灾害也是最受美国联邦政府关注的自然灾害。 美国防洪抢险工作没有统一的机构负责，是按照法律的授权，进行分级分部门管理。美国联邦政府参与防洪救灾的部门主要包括陆军工程师团、国家气象局、国家地质调查局、国家垦务局和联邦紧急事务管理署。陆军工程师团是承担防洪任务的核心部门。 陆军工程师团的主要职责是负责全国防洪工程的规划、设计、建设、管理及防洪标准、规范的制定。气象局的主要任务是负责气象的监测和水情、气象的预警预报，发布洪水预报等。地质调查局承担的主要任务是负责水文测站的管理和水情监测，发布水文情报信息等。垦务局承担的主要任务是与陆军工程师团、联邦紧急事务管理署及州、地方政府全力配合，做好垦务局所属有防洪任务水库的有关防洪工作。美国联邦紧急事务管理署（fema）承担的主要任务:一是灾害发生前的各种减灾措施；二是灾害发生后，抢险救灾的组织和救助。 美国的防洪抢险工作以地方政府为主，堤防、水库及其它水利工程的抢险工作由地方政府组织工程技术人员及工程保护范围的居民和志愿人员来进行。陆军工程师团在抢险加固工作中主要是为当地政府提供技术指导。对于重要的堤防、河段防汛抢险，陆军工程师团与地方政府共同协商处理险情。由双方人员共同组成防洪专家组，分区、分段负责巡回检查，每年一般检查2次以上，如发现险情则及时协调处理，所需经费和物资由地方政府承担；在工作配合上双方按照职责密切合作，相互尊重，分工明确，各负其责；在技术问题上共同讨论研究，如有意见分歧，则以陆军工程师团的意见为准。 当发生洪涝灾害时，美国采取的抢险救灾程序一般是：首先由地方政府负责组织各方力量进行自救，采取各种减灾和救援措施。如地方力量不足，可向州政府求援。州长根据情况可实施应急对策，必要时可动用州警察、国民警卫队或其他力量。如州政府力不从心，州长可请求总统宣布“重大灾害”或“紧急状态”，从而获得联邦援助。州长的请求必须符合法律法规的有关规定，说明灾害的范围和程度、财产的损失情况，以及要求联邦政府提供援助的类别和数量等。联邦紧急事务管理署对州长的请求进行快速评估后，尽快呈报总统，并提出建议，总统迅速作出决策。联邦紧急事务署总部根据总统指令立刻在当地成立“救灾中心”，当地政府派专人参加，共同负责救灾工作。同时，联邦紧急事务署协调联邦政府机构根据各自不同的职责向灾区派遣人员、调运物资、安排资金等。 此外，从1968年开始美国实施了洪水保险，一方面抵销洪泛区地价低廉的诱惑，另一方面减轻政府在救灾方面的财政负担，最终达到减灾和增强抗灾能力的目的。美国洪水保险的主要特点：一是国家设立专管机构，具有强制性；二作为加强洪泛区管理的重要手段；三是洪水保险有法可依；四是对象与额度有严格限定；五是依据规范可靠；六是收费与理赔分离；七是理赔效率很高。2、美国河道整治现状 1899年，美国制定的《河川港湾法（riversandharborsact）》，使修建航道、提高河流航运能力成为河道整治的主要目的。此后基于密西西比河洪灾的再次发生,1928年美国颁布了防洪法（floodcontrolact）,提出了河流整治工程、密西西比河及其支流防洪堤的建设，并规定拿出专项资金用于防洪堤的巩固和改善。后于1936年和1944年对防洪法进行了两次修正，进一步加强了洪水的控制力度，并引发此后大规模的大坝建设，这一时期的河道整治倾向于防洪工程，即采取工程措施来减少洪水灾害的发生。1977年美国成立了epa并颁布了联邦水污染控制法的修正案后，推动美国水污染控制进入一个新的阶段，确立了与自然相协调的可持续的河流管理理念，并进入了大规模反对大坝建设的阶段,但此时相关环境及水资源政策仍过于强调水的化学性质，在很大程度上忽视了河流水资源的生态功能，其结果是水体达到联邦政府要求的水质标准，而河流功能却未得到有效恢复。基于上述教训，20世纪80年代美国联邦政府、资源质量监测研究委员会提出，水资源的质量必须与其用途相联系,不仅要考虑化学指标，更要考虑生态指标、栖息地质量和生物多样性及完整性等。20世纪90年代后美国开始了更为广泛的河流生态恢复活动，将城市河流作为公众舒适性的一部分,并在开展河流管理过程中强调公众参与。 在河道堤防管理方面，陆军工程师团是防洪工程建设和管理的主管部门，垦务局负责以灌溉、供水为主的水利工程的建设与管理。美国联邦政府修建水利防洪工程的建设程序是：首先由地方、州政府或受洪水威胁及发生洪水灾害的地区（或社团）提出请求；然后由陆军工程师团负责考察评估和可行性论证，并负责确定工程建设方案，提交总统和国会。由国会批准后，纳入国家财政预算，予以实施。 二、对美国防洪抢险及河道整治管理模式与相关做法的认识与思考1、重视防洪预警等非工程措施建设是美国防洪抢险的关键。 五、六十年代以前，美国的防洪工作主要是采取工程措施，修建大量的防洪工程，提高堤防的防御标准。多次的防洪实践让美国人明白，非工程措施更重要，它能保证在发生灾害性洪水时减轻灾害损失，保护人的生命安全。为此，美国采取了加强洪泛区管理，制作洪水风险图，为民众和开发商指明了危险区和安全区；应用地理信息系统和遥感技术评估洪泛区社会经济状况及损失；联邦采取强制保险方式，多次修改《联邦洪水保险法案》，制定合理的保费和有利于投保人的各项优惠政策，极大地唤起了公众参与意识，实施了洪水保险，大大减轻了美国联邦政府的救灾负担。在新技术应用方面，美国充分利用计算机、internet网和卫星、雷达、自动测报系统等先进技术，收集、传输、发布准确及时的气象、水情信息（这些信息都是公开的，公众都可以在网上查到），为防汛抢险救灾争取了时间。所有这些极大地增强了全社会的防洪减灾意识，从而减少公众损失。 2、在防洪抢险中，遵循依法行政、管理规范的原则，达到责权统一、务实高效。 美国《防洪法》对防洪抢险救灾各有关部门的职能、职责、运作程序都有明确的规定。而且操作性很强、很细，一切按法律规定办，减少人为干预，实现了规范管理。运作非常有序。美国在防洪方面的法律已经形成了一个完整的体系，从工程的规划、设计、管理、投资到灾害的防御、抢险救灾的组织、灾后的恢复和重建都是由法律规定下来的。属于地方、社团的有地方性的法规，属于州一级的有州一级的法律，属于联邦的有联邦的法律。一切照章办事，真正体现了依法防洪。 由于防洪分工明确，各部门在防洪工作中做到了有法可依，有章可循。各部门、各行业没有部门和行业的自身利益，只有国家和社会利益，因此在开展工作时，首先考虑该工作是否得到法律的授权，其次才是项目的工程、社会和生态效益等。此外，不论哪个部门牵头负责灾害防治，在信息管理上是共享的；尽管防洪涉及部门多，但各部门职责明确，同时又相互配合、协调一致，很少有“扯皮”现象。靠法律规范工作关系，做到资源共享，减少了随意性和人为因素，提高了工作效率，增加了工作透明度。3、十分重视教育培训，增强全民参与防洪抢险意识。 美国十分重视防汛技能、知识的培训和教育，通常采取不同方式、不同层次、不同类型的培训，做到培训教育全覆盖，以增强全民的洪患意识，增强民众的自我保护能力和参与防灾救灾的自觉性。通过免费开放旧金山湾区等水利洪水模型，向公众介绍防洪及生态环境保护等知识，使民众懂得防洪工作是一项社会公益性事业。一些模型、实验室对民众开放，尤其是对儿童、学生起到了潜移默化的宣传教育的作用。联邦紧急事务管理署通过制作各种有关防灾减灾的专题片，利用广播、电视及internet网向公众播放，普及防灾减灾知识，使人们了解、掌握有关知识，增强了公众的参与意识和紧急事务应变能力，使得防洪救灾工作有序进行，避免了盲目性和不确定性。 4、防汛基础工作舍得投入，工作扎实，资料详实。 基础工作是一切工作的前提和基础。美国的每个部门，其防洪基础资料翔实规范，扎实有据。他们的讲解图文并茂、内容规范，计算机演示、幻灯片等广泛应用，许多资料在internet网上可以免费查找，如社会经济状况、地形、洪水风险图、雨情、水情、预报信息、防洪工程运用情况等，而这些信息从历史资料的收集、整理和实时信息的整编、发布，到模型软件的编制无不体现基础工作的扎实。据了解，自1968年以来，美国绘制洪水风险图的费用累计就超过100亿美元。 5、在崩岸的治理上充分体现工程与自然的和谐。美国的崩岸治理研究经历了的发展过程虽然不长，但工程与自然和谐的设计和治理理念在治理崩岸的过程中体现得越来越趋于完美。无论是护脚的防护还是护坡的治理，都采用了“仿生”结构，既有利于水生生物的生衍繁殖，也有利于护坡坡面及时长出植物，涵养水源，保持水土不流失。这样既稳定了护坡，又维护了生态，确保了崩岸整治的效果。而我们在崩岸整治中大多采用石料加混凝土的结构处理，不利于水生生物的生长，同时坡面缺少植物防护，通过长时间的运行，水毁严重，又得重新整治，导致了大量的人力、财力及物力的浪费，整治效果又不好。作为设计和管理部门，尤其是管理部门，今后要多多借鉴这种做法，达到事半功倍的效果。 6、通过定期回访，达到建管并重，充分发挥工程效益。工程设计之初，对工程质量、效益的跟踪回访具有详细的规划设计，并明确了检测部门。工程完成后，定期跟踪检测，对检测结果进行分析，得出分析结果，适当公布。这种检测，既了解了工程的全面情况，保障工程充分发挥效益，又为类似工程建设与管理提供了技术指标参考；加之这种检测有时跨渡时间较长，少则3、5年，多则上**年，这种沉下心去做研究、允许失败和成功的理念值得我们工程项目管理部门和有关科研院所深思。 美国在防洪救灾技术和手段上比我国先进，但是在防洪救灾组织、协调上并不能与我国相比。因为美国各级抗洪抢险救灾组织是个松散体，联邦政府难以形成统一的指挥体系，不能在短时间内集中大量的人力、物力进行抢险救灾。同时，美国涉水资源的开发权隶属州、地方政府，因而在涉水资源的开发问题上联邦政府受制于州政府，缺乏统一管理，联邦政府难以协调，往往造成资源的不合理利用和分配不平衡。 其次，美国在洪水来临时，国家洪水应急部门要求洪水水位线以下的公民主动撤离，放弃防守，给洪水让道。而我国在洪水来临时，则是所有防汛相关部门按照预案的要求严格值守，让水按照我们认为正确的方式从河道中驯服地流向下游