专题四 服务型政府建设

专题四制度与技术

服务型政府建设实证分析

——以行政服务中心为例主要内容：理论基础：基本概念实证考察：行政服务中心的现状实证分析：行政服务中心的困惑制度变迁：行政服务中心发展的路径分析技术变迁：行政服务中心发展的机遇与挑战职能转变：行政服务中心的完善空间与发展趋向

第一节理论基础：基本概念一、服务型政府的概念

概念的提出地方政府

20世纪90年代中期顺德市等沿海发达地区政府首先提出服务行政的理念；2001年“入世”后和2003年提出树立、落实科学发展观后成都、浙江、江苏等地掀起服务型政府建设热潮。国务院

2004年2月21日温家宝总理在中央党校讲话中首次使用这一概念；2005年3月5日温总理在《政府工作报告》中正式提出努力建设服务型政府。十七大报告：

加快行政管理体制改革，建设服务型政府

行政管理体制改革是深化改革的重要环节。要加紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。

一、服务型政府的概念

所谓服务型政府，就是在公民本位、社会本位的理念指导下，在民主法治的框架下，按照公民意志，以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府模式。通俗地说，就是以人民为本位，向人民问政、为人民服务、对人民负责、让人民满意的政府。

主要特征

民主

有限

法治

绩效

责任

公共服务的两种类型●经济性公共服务：政府为促进经济发展而提供的公共服务。主要有：提供煤、水、电、气等公用事业产品，道路、交通等公共基础设施，对国有企业的投资，重大技改项目的补贴，基础研究与开发等。●社会性公共服务：政府为促进社会公正与和谐而为全社会提供的平等的公共服务。主要有：教育、公共医疗卫生、社会保障、就业、文化体育等公共服务。服务型政府的五项国际指标

●人类发展指数(HDI)达到0.75以上

●公共教育支出占GDP5%以上

●公共医疗卫生支出占GDP3%以上●社会保障支出占GDP7%以上

●基础研究与开发占GDP2%以上

讨论之一：

现行中国政府模式属于哪一种“型”？专制型模式（与农业社会相适应）：君主本位；人治、经验管理管理型模式（与工业社会相适应）：政府本位；法治、科学管理服务型模式（与信息社会相适应）：公民、社会本位；结果管理、合作治理讨论之二：服务型政府、法治型政府、责任型政府、效能型政府……的关系？二、服务型政府建设转变政府职能，建设良好的市场经济环境提高行政效率，行政审批提速依法行政，推进地方法治政府建设建立行政问责制度，开展绩效评估大力推进就业、社会保障、公共卫生等民生工程

三、行政服务中心行政服务中心又称“一站式”（one-stop）服务，最早来自商务活动中，指企业一次性为客户提供完整的服务。英国撒切尔夫人执政时期，把企业的“超市”管理模式引入政府管理，在行政机关实行一站式服务，并产生了政府部门“集中”办公或“一站式”办公的概念。三、行政服务中心

第一，萌芽阶段1995年10月18日，深圳成立了“外商投资服务中心”，率先在全国对外商投资项目实行联合审批，将有关的18个政府部门集中起来，实行“一站式审批”、“一条龙服务”，成为国内最早的专业性联合审批服务中心。三、行政服务中心

第二，探索阶段1999年初，金华市政府设立市政府集中办事大厅，将全市46个具有行政审批权的局委的审批办证窗口集中于大厅，极大地提供高了行政效率。上虞在金华的基础上形成了一套比较完整的管理制度；德清县又在上虞德基础上引进先进的网络化实时管理机制。这一模式在浙江各地广泛应用和不断完善，实现了无纸化管理和对收费进行全程控制的目标。2000年底，浙江每个地市县都建立了类似的中心。三、行政服务中心

第三，发展阶段

2000年9月绍兴成立了浙江省第一个地市级综合性服务中心。很快，一些地方省级政府也设立了中心。陕西省于1999年9月17日在全国率先建立了“陕西省政务大厅”；基层政府也不甘落后，纷纷建立中心。辽宁省台安县黄沙坨镇与2002年6月创立了全国乡镇第一家便民服务中心。第二节实证考察：

行政服务中心的现状一、行政服务中心概况二、运行状况三、成效检视一、行政服务中心概况（一）昆明市政务管理局（二）柳州市政务服务中心（三）苏州市行政服务中心（四）成都市武侯区行政审批局（一）昆明市政务管理局（二）柳州市政务服务中心（三）苏州市行政服务中心

（四）成都市武侯区行政审批局

二、运行状况（一）职权职责（二）管理机制（三）运行机制（四）运行特点（五）技术支撑三、成效检视（一）服务意识普遍增强（二）审批效能大幅提高（三）权力运行更加透明（四）公众满意度明显提升第三节实证分析：

行政服务中心的困惑一、典型问题二、影响因素探析三、实践中的困惑一、典型问题（一）配套改革相对滞后（二）中介组织发育滞后（三）前置授权和后续监管缺失二、影响因素探析（一）行政体制因素（二）利益冲突因素（三）法律保障因素三、实践中的困惑（一）窗口与原职能部门的功能对接（二）串联与并联耶或主体资格的认定（三）职能转变与审批部门一体化的关联（一）窗口与原职能部门的功能对接目前各地已建立起来的“行政服务中心”，对于行政审批、许可职能的行使有三种方式。一种是进驻方式一种是原职能部门的全权委托机制一种就是成都市武侯区所创新的“武侯模式”（三）职能转变与审批部门一体化的关联第一，关于行政服务中心的属性与地位问题第二，关于“一站式”服务机构的服务职能与边界问题第四节制度变迁：

行政服务中心发展的路径分析一、动力：行政服务中心的起步与发展二、黏性：行政服务中心发展的困境三、制度变迁阻力分析：新制度经济学的理论视角四、破解制度“锁定”：完善行政服务中心的思考一、动力：行政服务中心的起步与发展（一）制度变迁与路径依赖（二）追求效率与利益博弈（三）制度安排的需求—供给分析（四）混合型变迁（一）制度变迁与路径依赖

制度变迁是指制度的替代、转换与交易过程，它的本质是一种效率更高的制度对现有制度的替代过程。诺思认为，制度变迁是人们在一个制度不均衡时追求潜在获利机会的自发交替过程；林毅夫认为制度变迁是人们在制度不均衡时追求潜在获利机会的自发变迁（诱致性变迁）与国家在追求租金最大化和产出最大化目标下，通过政策法令实施强制性变迁的过程。（一）制度变迁与路径依赖

“路径依赖”是制度变迁理论中的一个重要的概念。路径依赖是指一个具有正反馈机制的体系，一旦在外部偶然事件的影响下采纳某种方式或方法，便会沿着一定的路径发展演进，而很难为其他潜在的甚至更优的体系所取代。（二）追求效率与利益博弈

利益冲突与制度变迁是包含——被包含、手段——目的、原因——结果的关系。1、利益冲突贯穿在制度变迁过程之中，制度变迁包含了利益冲突。2、利益冲突是实现制度变迁的手段，制度变迁是各利益主体间展开利益冲突的。3、利益冲突是引起制度变迁的原因，制度变迁是利益冲突的结果作为利益主体间利益博弈的结果。（三）制度安排的需求—供给分析1、制度变迁的需求分析（1）制度环境的变迁（2）市场经济条件下社会团体和消费者利益集团的制度需求（3）技术支撑技术变化决定制度结构及其变化（三）制度安排的需求—供给分析2、制度变迁的供给分析（1）宪法秩序是制度供给的重要影响因素（2）新制度给上层决策者带来净利益（3）制度设计与实施的成本能够为决策团体所接受（四）混合型变迁

（四）混合型变迁

第一，经济发展的“供给型”动力。第二，经济利益的“诱致型”动力。第三、创新的“中间扩散”动力。二、黏性：行政服务中心发展的困境（一）“官本位”思想的影响（二）合法属性的商榷（三）体制机制的疑虑（四）参与渠道的阻隔（五）理论指导和技术支持的缺失（二）合法属性的商榷这种不足主要表现为：没有明确规定什么级别以上政府可以设立行政审批部门联合办公机构，把所有行政审批权集中统一行使；立法中没有对联合办公机构设立的程度，内部管理，监督等机构的设置、权限做出明确规定；没有明确公共行政服务中心政务公开的内容和方式；立法中没有明确派出单位和联合办公机构的职权划分，以减少两种权力的冲突，等等。（三）体制机制的疑虑第一，审批事项进驻不到位，职能部门授权不到位，审批项目体外循环。第二，人员管理、工作制度不健全。第三，中心管理权限不到位。三、制度变迁阻力分析：

新制度经济学的理论视角（一）非正式制度与正式制度不协调（二）需求缺失导致诱致性不足（三）现有制度安排与既得利益集团的制约（四）社会科学知识的制约四、破解制度“锁定”：

完善行政服务中心的思考（一）正式制度与非正式制度的协调（二）强制性变迁与诱致性变迁的结合（三）制度安排的变革（一）正式制度与非正式制度的协调1、加强正式制度供给：中心的地位与运行机制需要行政法制来保障。（1）在纵向和横向上构建行政中心的组织法体系（2）在程序法建设方面，要以公正、公开效能为原则，建设行政公开制度和中心内部工作程序。（3）从内部监督和外部监督两个方面构建中心监督法体系。（一）正式制度与非正式制度的协调2、非正式制度与正式制度相协调：行政文化革新（1）从全能行政文化向有限行政文化的转变（2）从人治行政文化向法治行政文化的转变（3）从管制行政文化向服务行政文化的转变（4）从官本位行政文化向民本位行政文化的转变（二）强制性变迁与诱致性变迁的结合1、程序和规则制度2、民意调查3、重大审批事项社会公示制度和社会听证制度（三）制度安排的变革1、政府职能转变是行政服务中心改革的关键2、行政服务中心在管理体制上需结合机构改革进行3、行政服务中心改革应与行政审批制度改革相结合4、行政服务中心改革应与推行人事制度改革相结合5、规范财政制度，建立公共财政第五节技术变迁：

行政服务中心发展的机遇与挑战一、技术变迁与制度变迁二、技术推动制度：行政服务中心的构建与发展三、流程再造：行政服务中心运行的核心技术支撑四、服务理念：行政服务中心的技术价值取向一、技术变迁与制度变迁（一）技术变迁的内涵（二）技术变迁与制度变迁的关系（一）技术变迁的内涵技术变迁是指技术水平随着时代的变化而