排序PPP项目物有所值和财承评价

山东财经大学金融学院王俊籽2017年7月PPP项目的物有所值评价和财政承受能力评估9/21/20231讲解内容PPP项目的物有所值评价和财政承受能力评估9/21/202321.何谓PPP？依据“财金【2014】76号文“4政府负责基础设施及公共服务价格和质量监督2社会资本承担设计、建设、运营、维护1基础设施及公共服务，长期合作关系3使用者付费、政府付费，获得合理投资回报什么是PPP?一、PPP的基本要点9/21/202332.推广PPP的动因分析不单纯作为一项融资工具和稳增长工具，而是撬起一场公共服务变革9/21/20234概括而言：PPP模式可以带来的好处（管理、成本、风险、监管）加快基础设施的提供（初始投资转化为付费）更规范的操作流程和更高的项目实施效率更低的建设和运营成本，克服预算体制缺陷，缓解财政压力更优化的风险分配（最优风险转移原则）管理绩效和付费结合，更能激励提升管理和绩效水平更佳的公共服务质量（一体化、规模经济、服务专业化、协议约束）更规范的公共服务规划和合同化监管，提高公共管理能力3.PPP模式的优势PPP新政的亮点：项目识别、物有所值和财政可承受力评估、运营绩效考核与激励、履约管理以及中期和期末后评估(全生命周期管理）9/21/202354.PPP项目交易结构（财金123号）项目形成后，公益性项目：产权归政府，社会资本运营；经营性项目：产权归社会资本，政府监管。9/21/202365.关于PPP项目的盈利方式（回报机制问题）PPP项目项目运营回报政府补贴补偿项目投资回报低成本融资来提高利润缺口补贴计算公式：VGF=(Pe×Ve－Pa×Va)×D式中：VGF为缺口补贴金额；Pe为项目满足合理收益的影子价格；Ve为项目相应的假设付费用量；Pa为项目实际执行的价格；Va为项目实际付费用量；D为项目公司实际运营绩效考核系数，D可能大于或小于1。VGF为正值时，启动可行性缺口补贴机制；VGF为负值时，启动超额收益分享机制。9/21/202376.

PPP项目基本运作模式BOT模式:建设-运营-移交TOT模式：移交-经营-移交DBFO/BTO等：设计-投资建设-运营一体化，指不具备经营性收费机制的PPP项目（如污水收集管网、水利工程、市政道路等）PPP项目没有最佳的运作模式，应该根据项目自身特点和参与者的管理、技术、资金实力等因素，选择合适的运作方式并对之进行优化调整。BOO模式:建设-拥有-运营9/21/202387.项目风险分配：基本框架9107.项目风险分配风险类别双方共担政府项目公司政府方股东社会资本股东政治风险特许权收回/违背√征用/公有化√政局稳定√立项/审批延误√宏观政策变化√行业规定变化√建设风险融资工具可及性√√设计不当√分包商违约√工程/设计质量√工地安全√劳资/设备的获取√地质条件√场地可及性/准备√工程/运营变更√√劳工争端/罢工√√土地使用√效率低/材料浪费√√建造成本超支√√完工风险√√公共设备服务提供√融资成本高√√技术不过关√考古文物保护√10117.项目风险分配（续）运营风险运营成本超支√√运营商违约√√服务质量不好√√维护成本和频率高√√运营效率低√√移交后设备状况√√设备维护状况√√法律风险合同文件冲突√第三方延误/违约√√设施所有权√√项目公司破产√√收益风险最低需求风险√材料费上涨√收费/税收变更√√市场需求变化√市场竞争√宏观经济风险通货膨胀√利率变化√√外汇风险√√其他风险招标风险√不可抗力√风险类别双方共担政府项目公司政府方股东社会资本股东118.PPP项目操作流程图财政部门或PPP中心主导项目实施机构主导项目实施机构及财政部门或PPP中心共同参与9/21/2023128.PPP项目流程节点初步实施方案物有所值初始定量和定性评价和中期评价，核心参数和要素一致，除非可以得到合理优化——PPP物有所值评价指引（修订版征求意见稿）经审核通过物有所值评价的项目，由同级财政部门组织，并出具评价报告。9/21/202313二、物有所值评价（ValueforMoney，VfM）主要内容：VFM评价基本内容总体工作程序定性评价定量评价评价报告9/21/202314（一）物有所值（VfM）基本内容1.物有所值的含义（财金[2015]167号）物有所值VFM是一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益。VFM是国际上普遍采用的一种评价传统上由政府提供的公共产品和服务是否可运用政府和社会资本合作模式的评估体系，旨在实现公共资源配置效率最大化。我国相关文件指出：1.物有所值（VfM）评价是判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方法。——指引文件2.物有所值（VfM）评价是判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目，以及评估已执行PPP项目物有所值实现程度的一种方法——征求意见稿传统政府采购模式VSPPP模式9/21/202315传统政府采购模式指政府及其所属机构直接负责项目设计、融资、建设和运营维护等工作并承担项目主要风险，未体现全生命周期管理理念的采购模式。即：政府自投、自建、自营的传统供给方式2.物有所值评价：PPP模式与传统政府采购模式比较物有所值考虑的是项目全生命周期内不同方案的成本和风险，它包括定性评估（可行性、合理性、可完成性）和定量评估两种评价方法。物有所值评价结果一般作为是否采用PPP和确定风险分担的依据。物有所值定量分析由各地根据实际情况开展。9/21/2023163.物有所值（VfM）评价方法－定性评价和定量评价定性评价和定量评价是物有所值评价的两种方法，现阶段强制开展定性评价，鼓励开展定量评价。

“财政部门（或PPP中心）会同行业主管部门对拟采用PPP模式实施的项目，应至少在项目识别或准备阶段开展一次物有所值定性评价，鼓励在项目全生命周期内开展物有所值定量评价。”9/21/202317（二）

物有所值（VFM）评价的总体程序准备评价资料（列清单6-8项）明确定性评价程序、指标及其权重、评分标准等明确是否开展定量评价、定量评价结论是否作为决策依据等确定定性分析指标（指引文件有6项基本指标）选定评审专家，召开专家组会议，专家打分并形成意见形成定性评价结论（分数和文字意见）测算PSC值测算PPP值比较PSC值与PPP值，形成定量评价结论评价报告编制评价信息披露评价信息管理评价服务监管确定折现率、合理利润等参数、测算参照项目建设和运维净成本、竞争性中立调整值及风险成本评价准备定性评价*定量评价信息管理9/21/202318（三）物有所值定性评价方法1.定性评价指标体系“指引文件”和“征求意见稿”强调：“财政部门（或PPP中心）、行业主管部门、实施机构、专家、咨询服务机构等应正确理解和掌握PPP概念、理念和定性评价指标的含义，以及现值、净现值、年值、年金、终值等资金时间价值概念和计算方法，遵循真实、客观、谨慎、公开的原则”（1）基本指标（80%，任一指标权重不超过,20%）：全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等（征求意见稿）（2）附加指标（20%，任一指标权重不超过10%）：项目规模、预期使用寿命、主要固定资产种类、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、行业示范性（区域带动）9/21/2023192.物有所值－定性评价流程定性评价采用专家评分法。【特别加分】国家级及省级贫困县的项目在加权平均分基础上加10分，作为定性评价最终得分。（征求意见稿）专家组一般不少于7名专家，来自同一独立法人机构的专家不得超过2人。承担物有所值定量评价的咨询机构不得作为定性评价专家来源（征求意见稿）。9/21/202320指

标权重评分基本指标①全生命周期整合程度②风险识别与分配③绩效导向与鼓励创新④潜在竞争程度⑤政府机构能力⑥可融资性基本指标小计80%——补充指标（不少于三项）补充指标小计20%——合计100%——专家签字：

年

月

日物有所值定性评价专家打分表9/21/2023211.物有所值定量评价的逻辑思路假定采用PPP模式与政府传统采购模式产出绩效相同的前提下，通过对PPP项目全生命周期内政府方支出净成本现值与公共部门比较值（PSC）进行对比，判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。（四）物有所值（VFM）定量评价方法即：传统模式下项目全生命周期的成本现值：PSC值PPP模式下项目全生命周期的成本现值：PPP值比较PSC值和PPP值两个成本大小：PSC值〉PPP值：物有所值PSC值〈PPP值：非物有所值PSC值=PPP值：均可9/21/2023222.

物有所值定量评价指标体系建设期和运营期利息、政府的资本性收益以及折旧和清算资金的处理、收支和合理利润率取值的最小和最大、TOT/ROT不考虑存量转让收入（后两条是征求意见稿）PSC值PPP值参照项目的建设和运营维护净成本、竞争性中立调整值、项目全部风险成本股权投资、运营补贴、政府自留风险承担、配套投入和政府承担的其他前期费用等；参数来源方面，实施方案、影子报价PPP值（实际报价PPP值）评价方法：VfM量值=PSC-PPP值VfM指数=（PSC-PPP值）÷PSC×100%9/21/2023233.计算PSC值PSC值参照项目建设和运营维护净成本竞争性中立调整值项目全部风险成本步骤公式243.公共部门比较值（PSC）计算图示25从上式可知，PPP值即指政府实施PPP项目全生命周期内财政支出责任的净现值。在项目不同阶段，PPP值的计算依据不同。

项目识别和准备阶段：以项目实施方案为依据测算出社会资本方可能提交的报价的PPP值称为影子报价PPP值（简称PPPs）；项目采购阶段：以社会资本最终提交的响应文件实际报价为依据折算的PPP值称为实际报价PPP值（简称PPPa）政府对PPP项目的股权投资运营补贴风险承担PPP值配套投入4.PPP值的计算（依据财金[2015]21号）PPP值是指政府采用PPP模式实施项目并达到产出说明要求所应承担的全生命周期净成本和自留风险承担成本之和的净现值265.物有所值-定量评价流程定量分析可在项目识别、准备、采购、执行和移交等阶段开展（征求意见稿原则精神）项目识别项目准备项目采购项目执行和移交具体流程参见下图9/21/202327物有所值定量评价的具体流程9/21/2023286.物有所值定量评价结果及评价结论（1）定量评价结果的应用：a.识别和准备阶段：作为判断PPP模式适用性的依据；b.采购阶段：作为采购决策依据；c.执行阶段和期满后：作为项目中期评价和后评价的组成部分（2）物有所值评价结论a.定性评价结果＞80分时，初始VFM评价结论为“通过”，可以不考虑定量评价结果；b.当80分＞定性评价结果＞60分时，定量评价VFM量值＞0时为“通过”；c.当定性评价结果＜60分的，初始VFM评价结论为“未通过”；d.定量评价物有所值量值≤0时为“未通过”；e.未通过初始物有所值评价的项目，可在调整实施方案后重新评价，仍未通过的不宜采用PPP模式。9/21/202329（五）物有所值评价报告项目基础信息定性评价定量评价评价结论及附件项目概况产出说明和绩效标准PPP运作方式风险分配框架（其中由政府和社会资本共担的风险的项数应不超过风险总项数的五分之一——征求意见稿）付费机制（3种）评价程序指标及权重评分标准评分结果专家组意见参照项目及其合理性说明PSC值和PPP值测算及调整的依据、过程和结果

根据定性和定量分析结果，明确项目是否通过物有所值评价。附件通常包括（初步）实施方案、项目产出说明、可行性研究报告、设计文件、存量公共资产的历史资料、PPP项目合同及补充合同、绩效监测报告和中期评估报告等报省级财政部门备案，并将报告电子版上传PPP综合信息平台公开，但涉及国家秘密和商业秘密的信息除外。9/21/202330（六）

物有所值－中期评价（征求意见稿）中期物有所值评价应在项目开始运营后3--5年内开展，考察物有所值实现程度，作为项目中期评估的组成部分。2016年1月1日之后发起的PPP项目均应开展中期物有所值评价。并要针对可能存在的风险提出预防措施。中期物有所值评价可以不包括定性评价。

报告使用：对照分析，对于中期物有所值量值比初始物有所值量值偏低幅度超过20%的，要责成项目实施机构及受托开展初始物有所值定量评价的咨询机构予以解释说明。

信息管理：各级财政部门（或PPP中心）应加强物有所值评价数据库的建设，做好定量和定性评价数据的收集、统计、分析和报送等工作。信息管理：各级财政部门（或PPP中心）应会同行业主管部门，加强对物有所值评价专家和咨询服务机构的监督管理，通过全国PPP综合信息平台进行信用记录、跟踪、报告和信息公布。三、财政承受能力论证主要内容：财政承受能力论证的涵义财政承受能力论证的工作流程财政承受能力评估要点能力评估与论证结论9/21/202332（一）财政承受能力评价的涵义1.如何理解财政承受能力评估？（财金[2015]21号）财政承受能力评估是指识别、测算政府和社会资本合作（Public-PrivatePartnership，以下简称PPP）项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。评估原则合理预测、公开透明、从严把关，统筹处理好当期与长远关系，严格控制PPP项目财政支出规模。9/21/2023332、财政承受能力评估的必要性有利于控制政府支出和债务规模，优化资金使用效率，避免PPP长期支出责任中的债务不可控风险有利于充分展示地方政府的履约能力，增加对社会资本参与PPP项目的吸引力；有利于限制地方政府利用PPP扩张投资的冲动，避免以投资促GDP的缺陷。充分了解项目所在地政府的履约能力，消除后顾之忧；有助于社会资本对项目财务可行性进行判断分析；提高各类社会资本尤其是民营资本和外资参与的积极性主动性。有助于金融机构了解项目的财务可行性；利于满足金融机构内部审批要求；增强了金融机构参与PPP项目融资的可能性和积极性。对政府而言对社会资本而言对银行信托等金融机构而言9/21/202334（二）

财政承受能力评估：工作流程流程节点：责任识别与测算每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。（三）财政承受能力评估：支出测算1股权投资支出运营补贴支出可行性缺口补贴配套投入支出政府承担的股权责任因项目付费方式不同而不同政府付费模式，由政府承担全部付费责任政府承诺承担的配套工程等投入责任由政府承担部分付费责任9/21/20233738（三）

财政承受能力评估：支出测算2风险承担支出责任是指由政府承担风险带来的财政或有支出责任。基本分为：可转移风险、可分担风险以及不可转移分担风险进行分类，采用比例法、情景分析法、概率法进行测算。381（三）风险承担支出：承担责任原则上，项目设计、建设、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担；项目征拆、法律、政策等风险由政府承担；项目行政审批、不可抗力等风险由政府和社会资本合理承担。项目实施过程中可视具体情况增减风险项目。9/21