农村居民社会保障体系建设与发展

PAGEPAGE1河北师范大学2００9-20１0学年第二学期“形势与政策”课参考教案之三农村居民社会保障体系建设与发展公共管理学院李秀梅整理引言２0０９年入秋至２０10年春季，包括云南、广西、贵州、重庆、四川在内的我国西南地区遭遇历史罕见、百年不遇的特大旱灾，广大农村出现农作物基本绝收、居民饮水严重短缺，给西南地区居民特别是农村居民的生产生活带来严重影响。据民政部门统计,截至2０１０年３月23日，广西、重庆、四川、贵州、云南5省份受灾人口6130。6万人,饮水困难人口180７。1万人，饮水困难大牲畜1172.4万头,农作物受灾面积50３.4万公顷，绝收面积１1１。５万公顷，直接经济损失达2３6.6亿元。以中央民政部牵头,提早安排部署抗旱救灾工作，密切关注旱情发展趋势，紧急启动应急预案,迅速下拨中央旱灾救灾补助资金,积极解决农村居民的生产生活困难,全力做好受灾群众基本生活保障,为应对百年不遇的特大旱灾奠定了基础，这既表现了我们党和国家历来高度重视农村群众的生产生活，也是我国农村居民社会保障体系不断建设与发展的一次直接体现。农村居民社会保障体系是我国社会保障体系的重要组成部分,是统筹城乡发展的重要举措，是构建社会主义和谐社会的内在要求,是有效解决“三农”问题的重要途径。本节课我们主要讲三方面的内容，一是我国农村居民社会保障体系的基本内涵;二是我国农村居民社会保障的制度变迁和发展现状；三是我国农村居民社会保障体系建设的前景展望。一、我国农村居民社会保障体系的基本内涵了解我国农村居民社会保障体系的建设与发展，首先应当从了解社会保障开始。社会保障一词最早出现在1９3５年美国颁布的《社会保障法》。我国是在1986年六届人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第七个五年计划》中指出：“我国将逐步地建立起具有中国特色社会主义的社会保障制度雏形。"首次使用“社会保障”一词。社会保障是指国家和社会通过立法对国民收入进行分配和再分配,对全社会成员特别是因年老、疾病、工伤、残障、失业和遇到自然灾害以及意外事故，生活受到威胁时对人们的基本生活权利给予保障的社会安全制度。它是保障城乡居民基本民生、维护社会公平正义、促进社会和谐、实现共享发展成果的重大制度保障，既是国家发展的重要目标指向,也是促进国家可持续发展、和谐发展的必要手段,被誉为社会的“安全网"和“稳定器"。一般来说，社会保障作为一项基本的人道主义事业，旨在保障每一个社会成员的基本生活权利，它保障的对象是包括农民在内的全体公民，不应该有市民和农民之分。但由于新中国是建立在半殖民地、半封建社会的基础上，建国之前就形成了城乡分割的二元经济社会结构,加之建国后我国实行优先发展重工业的工业发展战略以及计划经济体制下的一系列城乡分割政策,加深了城乡分割的局面，加重了我国二元经济结构和社会结构，这就导致了城乡不同的二元社会保障制度,也就是城镇社会保障制度和农村社会保障制度,二者共同构成我国社会保障的完整体系。农村居民社会保障是政府根据我国的国情,由民政部门组织实施，以一定的法律、法规为依据，由国家、集体和农民自己三部分进行筹资，通过对国民收入实行分配和再分配，对农民在疾病、年老和遇到突发事件以及因各种原因暂时或永久失去劳动能力而生活出现困难时给予帮助,以确保其基本生活的一种制度安排。它的目的是保障农民的基本生活，提高农民的生活水平，从而维护农村社会的稳定和农村经济的发展。农村居民社会保障一般包括社会保险、社会救助、社会福利和优抚安置等四个方面的内容。其中社会保险是农村社会保障的核心部分。实行权利与义务对等的原则，它主要包括养老保险、医疗保险、农业保险等；社会救助是农村社会保障中最低层次的部分,也是最广泛、最基本的保障，是社会保障的最后防线。目前一般包括最低生活保障制度、五保供养制度、救灾救济、扶贫等;社会福利是指目前对农村中的孤、寡、老、弱、病、残这些特殊对象提供的物质帮助和生活服务,使其能维持基本生活的一种制度。现在农村的福利设施主要指各县、乡、村兴办的敬老院、福利院等；优抚安置是指对现役军人以及在服役或战争中牺牲、病故的烈士家属和对本人伤残、退役后给予物质帮助的一种制度.目的是使优抚对象基本生活得到保障能够安居乐业。目前,我国中央政府管理农村居民社会保障事务的主要机构是ＨYPERLINＫ”htｔｐ：//baiｋｅ.baｉｄu．ｃom/vieｗ/2５37。hｔm＂\ｔ"_ｂlank"人力资源和社会保障部、民政部、卫生部和财政部。人力资源和社会保障部负责管理养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等项目；民政部负责管理社会救济、社会福利、优抚安置等项目;卫生部负责管理HYＰＥRLINK”htｔｐ://baｉke．ｂaiｄｕ。com/ｖｉew/９6４13。htｍ"＼t＂_bｌａnk＂农村合作医疗制度;财政部负责制定社会保障的财政政策和财务、会计制度,实施对社会保障资金收支的财政监督，为社会保障计划提供补助资金等。各省、市、县政府设有同样的HＹPＥＲLIＮＫ”http://baiｋe。baidｕ．coｍ/view／8268２．htm＂\t＂_blaｎｋ"行政管理机构，承担相应的社会保障职能.农村居民社会保障体系是以农民社会养老保险、失地农民社会保障、农民工社会保障、农村低保、农村社会救助(包括农村灾害救助)、五保户供养、农村社会福利事业和新型农村合作医疗等为基础的制度体系。目前,以农村居民最低生活保障制度、新型农村合作医疗制度、农村居民医疗救助制度、农村五保供养制度、自然灾害生活救助制度等为主要内容的农村居民社会保障体系初步形成,被征地农民、农民工社会保障工作取得了长足进展，新型农村养老保险开始试点，初步保障了农村群众基本生活。二、我国农村居民社会保障的制度变迁与发展现状30余年的改革开放,是从农村承包责任制开始的。农村承包责任制的推行，实质上直接影响着计划经济时代依托在集体经济基础之上的农村社会保障.例如，农村合作医疗制度因丧失了传统的集体经济保障而迅速在全国崩溃;农村五保供养制度也一度因从集体经济供养变为农户分散供养而出现过危机。在这样的情形下，如果面向农村居民的社会保障制度不随之改革并加以完善，农村居民的生活风险便会持续增长.因此,自20世纪８0年代中期开始,政府有关部门便开始在农村开展相应的社会保障改革试点。(一）上个世纪8０—90年代的农村社会保障改革1、农村五保供养制度。《1956年到１96７年全国农业发展纲要》明确提出：“农业合作社对于社内缺乏劳动力、生活没有依靠的鳏寡孤独的社员，应当统一筹划……在生活上给予适当照顾，做到保吃、保穿、保烧(燃料）、保教（儿童和少年)、保葬,使他们生养死葬都有指靠。"从此，人们便将吃、穿、烧、教、葬,这五项保障简称“五保",将享受“五保”的家庭称为“五保户",形成了独具中国特色的农村五保供养制度的雏形。２0世纪8０年代初，随着农村土地包干到户，五保供养方式从集体经济统一负担供养成本,到一家一户分别承担五保户的供养模式,再到通过乡村统筹的办法来实施五保制度,逐步形成了集中供养和分散供养相结合的五保供养模式。1994年1月，国务院公布施行《农村五保供养工作条例》，更加准确、科学地确定了五保对象，是指村民中符合下列条件的老年人、残疾人和未成年人:无法定扶养义务人,或者虽有法定扶养义务人,但是扶养义务人无扶养能力的;无劳动能力的；无生活来源的。规定五保供养的主要内容是“保吃、保穿、保住、保医、保葬(孤儿保教）”，供养标准为当地村民一般生活水平,所需经费和实物，从村提留或者乡统筹费中列支。1９９7年3月，民政部颁布《农村敬老院管理暂行办法》，规范了农村敬老院建设、管理和供养服务。这两项法规规章的出台，标志着我国农村五保供养工作开始走上规范化、法制化的管理轨道。不管怎样的供养模式，实质上仍然是农民在承担着供养五保户的责任，这种方式一直延续到2005年。2、农村救灾保险。新中国成立后，农村自然灾害救济一直由国家财政负担,灾民找政府，地方找中央,不仅救灾周期长，而且因救灾资金紧张而只能提供较低的灾害补偿，解决灾民遭遇灾害时的紧急救济，一般包括粮食、衣被和十分有限的房屋救助.鉴于传统救灾体制单纯依靠国家财政拨款,救灾水平极低，自１9８7年起，民政部在全国选择1０2个县开展救灾保险改革试点，试图引入保险机制、聚集社会资源来扩充救灾财力并提高救灾水平。当时的做法是，农民自愿参加救灾保险，缴纳一定额度的保险费,遭灾时可以申请补偿。救灾保险基金来源于参保农户缴纳的救灾保险费、政府的补贴与集体经济的补助,保障水平有了较大幅度提高。然而，由于这项改革在分割试点的条件下无法自我实现财务平衡等原因,最终以失败告终。３、农民养老保险.在计划经济时代，农民的养老问题都是依靠家庭解决的,养儿防老的历史传统一直在延续.随着农村集体保障制度和家庭保障功能的日趋减弱以及老龄化程度的不断加深,农村的养老问题日益突出,因此，在农村地区建立社会养老保险制度的需求也更加迫切。顺应农村的实际需要,党中央和国务院提出了逐步建立农村社会保障制度的要求。19９0年7月,国务院明确民政部主管农村社会养老保险制度建设工作。1991年１月,国务院决定民政部选择山东等省的部分地区开展建立县级农村社会养老保险制度的试点。在总结探索农村基层社会保障工作经验和深入调查研究的基础上，１99１年6月，民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案（试行)》（该《方案》于19９2年1月3日颁布施行)。该《方案》是我国历史上第一个针对农村居民的正式的社会保险法规,它颁行之后，我国农村不仅正式开始了建立现代社会养老保险制度的探索，而且建立农村社会保障体系的问题也被逐步提到议事日程。1９９2年，由民政部门主导，以县级为统筹单位,实行完全的个人账户，以农民缴费为主，以村集体经济组织补助为辅,有的县乡政府还给予农民参保补贴，开始建立农民退休养老制度。但由于缺乏政府投入，只按照商业保险模式实行“多投多保、少投少保、不投不保”，不仅水平极低,而且制度亦非社会保险，实质上成了农民的自我储蓄。而广大农民由于收入水平低，现实中的生产生活还面临着很多的困难，自然无力拿出钱来为多年后的老年生活买保险。何况，大多数农民缺乏保险意识，即使有钱也不一定愿意参加。农民与地方政府都普遍缺乏积极性，到1998年国家整顿保险业，农村养老保险总体上陷入了停滞不前的状态，只有个别经济发达的地区,在地方财政的支持下,还能够往前推进。4、农村合作医疗。传统的合作医疗制度是有中国特色的农村医疗保障制度，它建立于上世纪50年代后期，以农村集体经济为物质基础，以计划经济时代的人民公社与生产大队为组织依托,实质上是农村居民互助合作式的初级医疗保障机制。这项制度基本覆盖了全体农村居民,到了7０年代末覆盖面达到90％以上，使乡村卫生事业有了较大发展，被世界卫生组织誉为发展中国家的典范.但８0年代初实行家庭联产承包责任制后，生产队和公社不复存在,农村合作医疗一时失去了存在的基础，开始逐步解体.各级政府又未能适时地增加投入，一些农村基层卫生组织只得走向市场化、商业化，因而导致70%的乡镇卫生院陷入困境，50％左右的村卫生室变成了靠看病卖药赚钱的私人诊所。农民再次成为无医疗保障的人群。于是，一些地区自发开展了合作医疗改革试验.如东部发达地区将乡镇企业职工纳入城镇职工医疗保险范围,一些地区则建立县乡村联办的合作医疗,还有的地方尝试合作医疗与商业保险相结合。但总体而言，由于缺乏政府公共投入，统筹层次太低,以及乡村卫生体系发展滞后等原因，这些试验并不理想,不具有普遍意义。５、农村其他社会保障试验。除上述的几个方面外，在一些农村地区还自发出现过其他社会保障试验，如建立农村老年人集体福利设施、兴建农村幼儿园,以及为农村子女教育提供补贴,等等.农村扶贫虽然难以纳入农村社会保障体系,但确实取得了良好的减贫效果。总之，20世纪80—9０年代的农村社会保障制度改革，为建立新型的农村居民社会保障体系起到了一定的先行试验作用。(二)新世纪农村居民社会保障制度建设真正意义的农村居民社会保障制度建设，是进入本世纪以后才开始的.它主要体现在以下几个方面：1、农村居民最低生活保障制度基本建立农村居民最低生活保障制度,是面向农村低收入家庭特别是困难家庭的一种生活救助制度，它以国家财政为物质基础,以农村居民最低生活保障线为救助依据，是我国社会保障体系中的基础性保障制度安排。其目标是:通过在全国范围建立农村居民最低生活保障制度,将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围,稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题。在农村居民最低生活保障制度下,各地根据当地经济社会发展情况以及居民最低生活保障需要,确立最低生活保障线，凡低于当地最低生活保障线的农村居民家庭,均可以申请,经过受理、审核后，对符合条件的申请者给予救助。这项制度最早出现于2０世纪9０年代，开始仅是在一些经济较发达地区进行小规模的探索和试验.２002年党的十六大提出“有条件的地区探索建立农村低保制度”后，特别是党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村以后，农村居民最低生活保障制度迅速在全国各地推广开来。２007年中央１号文件（即《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》）又明确提出，要在全国范围建立农村居民最低生活保障制度,并强调，鼓励已建立制度的地区完善制度,支持未建立制度的地区建立制度，中央财政对财政困难地区给予适当补助，从而给这项制度在全国的普及提供了强大推动力。2０07年7月,国务院印发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，加快了这项制度的建设步伐。仅仅用了一年多的时间，这项制度就在全国广大农村建立起来了。由于中央政府和地方政府的高度重视，农村居民最低生活保障的标准不断提高。到2008年底,全国农村平均低保标准是人均9８８元/年，农村低保金按照低保对象家庭年人均纯收入与当地低保标准的差额进行发放，月人均补差是4９元。现在农村因病、因残、年老体弱、丧失劳动能力和生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的家庭,基本上得到了保障。截至20０９年9月底,全国农村享受最低生活保障的人数为45２1万人,占全国农村人口的5．１%。还有63.2万农村人口享受传统的农村社会救济，６８6。5万人次享受农村临时生活救助。20０9年，国家又督促各地根据当地经济社会发展水平、人均消费支出等因素,适时调整了农村居民最低生活保障标准，低保水平有了新的提高。据统计，200９年1-9月,中央和地方财政农村低保支出２37.6亿元。全国农村低保平均标准为每人每年1148元，其中：东部地区农村低保平均标准为每人每年１6９9元,低保对象月人均补助9９元;中部地区农村低保平均标准为每人每年９８６元，低保对象月人均补助５6元；西部地区农村低保平均标准为每人每年８31元，低保对象月人均补助５4元。农村居民最低生活保障制度的建立，从制度上解除了农村困难居民的生存危机问题。２、新型农村合作医疗制度全面建立新型农村合作医疗制度是我国医疗卫生制度改革的重要组成部分，也是农村社会保障体系重要组成部分。它是一项由政府组织、引导、支持,农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。进入21世纪后，我国农民的生活水平大大提高，但城乡居民收入、卫生资源配置及社会保障水平等方面的差距却在逐步拉大,农民看病难、看病贵，因病致贫、返贫的现象十分突出.这不仅严重威胁广大农民的身体健康，也制约了农村发展。因而,建立新型农村医疗保障制度,成为党和政府面临的一件大事、急事。从2001年起，我国开始探索新型农村合作医疗制度。2０0１年5月，国务院办公厅转发国务院体改办等五部委联合提出的《关于农村卫生改革与发展的指导意见》，该《意见》要求：“地方各级人民政府要加强对合作医疗的组织领导。按照自愿量力、因地制宜、民办公助的原则,继续完善与发展合作医疗制度。合作医疗筹资以个人投入为主，集体扶持，政府适当支持,坚持财务公开和民主管理。提倡以县（市)为单位实行大病统筹，帮助农民抵御个人和家庭难以承担的大病风险."200２年，中共中央、国务院发布《关于进一步加强农村卫生工作的决定》,提出“逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”和“到201０年,新型农村合作医疗制度要基本覆盖农村居民”的目标,要求“各级政府要逐年增加卫生投入，增长幅度不低于同期财政经常性支出的增长幅度"。2０03年1月，国务院办公厅转发了卫生部等部委制定的《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》。与传统的农村合作医疗相比,新型农村合作医疗打破了只由农民互助和集体扶持的惯例,而是代之以中央政府、地方政府直接分担农民疾病医疗的筹资之责，并辅之以大规模的基层公共卫生事业建设。自2003年起，中央政府逐年加大对合作医疗的扶持力度,覆盖面迅速扩大,保障水平也不断提高.目前已基本覆盖全国农村。到2０09年底,全国参加新型农村合作医疗的农村居民达到8。３3亿人，参加率达９４％,人均筹资１00元以上,农民次均住院补偿金额达到1200元,最高支付金额达到当地农民人均纯收入的6倍以上，实际住院补偿比从２5％提高到了41％，5０%的地区的新型农村合作医疗住院补偿比在２008年基础上提高了5个百分点。2010年全国卫生工作会议指出，今年我国将从确保参合人数、提高筹资标准、提高补偿比例等八个方面巩固完善新型农村合作医疗制度.第一，要确保参合人数稳定在高位，参合率保持在90%以上.第二，提高筹资标准。各级政府的补助水平达到每人每年12０元,并适当提高个人缴费水平。（２０09年,中央和地方各级财政共落实补助资金６2７亿元,4.９亿人次获得补偿,１５６0万人得到健康体检）；第三,提高补偿比例，力争使政策性住院费用报销比例达到６0％左右，较２００9年再提高５个百分点。第四,保持管理体制稳定,鼓励经办机构利用自身资源和管理及技术优势,面向其他人群提供保障服务。第五，加快《新型农村合作医疗条例》制定工作,为促进新农合持续发展提供法律保障。第六,要巩固门诊统筹工作,认真总结经验和模式。第七,加强经办机构的能力建设和信息化建设,规范管理、考核和监测,加强资金监管，确保基金安全。第八，探索总额预付和病种付费等支付方式改革，激励定点医疗机构改善服务,提高效率，保证质量.在建立农村居民医疗保障制度的同时，国家还加大了对农村公共卫生事业的投入.根据国务院《医药卫生体制改革近期重点实施方案（20０9—2０1１)》,中央将重点支持20０0所左右的县级医院（含中医院）建设,2００9年全面完成中央规划支持的２.9万所乡镇卫生院建设任务,再支持改扩建5０00所中心乡镇卫生院，支持边远地区村卫生室建设，三年内实现全国每个行政村都有卫生室。从2０09年起，用三年时间分别为乡镇卫生院和村卫生室培训医疗卫生人员3６万人次和13７万人次.在国家大力增加对农村医疗保障投入后,农民看病贵、看不起病的问题正在得到缓解。3、探索建立农民社会养老保险制度目前农村60岁以上老人数量已经超过１亿,农村人口进入了老龄化阶段。过去，农民主要依靠家庭养老，农村流行“养儿防老”、“多子多福”的观念。20世纪７０年代末以来，由于农村普遍实行了计划生育政策，家庭结构日益小型化，“多子"已经不可能了.而且，农村社会结构和农民就业结构发生了巨大变化，农村中的“孝”文化受到了不小的冲击,已经大不如前,这就使得以家庭为主的养老模式变得不再可靠.而且,在养老保障上存在的巨大城乡差距，直接损害了社会公平，阻碍了和谐社会的建设.在这种背景下，农民社会养老保险制度呼之欲出.2009年9月，国务院印发《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(国发［20０9］32号）,决定在全国10％的县(市、区、旗）进行农民养老保险试点,以后逐步扩大试点范围,在全国普遍实施.农民社会养老保险制度的建立，不仅是农村居民社会保障体系建设中的重大事件，也是我国社会保障体系建设中的标志性事件,它意味着我国农民从此也有了退休制度.温家宝总理这样评价新农保:“从今年开始试行的农民养老保险，试点地区年满6０岁的农民,每月可以拿到55块钱.这个钱并不多，但它跨越了一个时代."新农保有两个制度创新：一是筹资结构不同.新农保采用个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的三方筹资模式。（1)个人缴费:是参加新农保的农村居民应当按规定缴纳养老保险费。缴费标准目前设为每年100元、２０0元、3００元、40０元、500元5个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费,多缴多得。国家依据农村居民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次。(2）集体补助。有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助,补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定.鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。（3)政府补贴。政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予５0%的补助。地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元;对选择较高档次标准缴费的,可给予适当鼓励,具体标准和办法由省（区、市）人民政府确定。对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。二是支付结构不同。老农保只有个人账户,按照个人账户基金积累总额计发养老金；而新农保由基础养老金和个人账户养老金构成,支付终身.其中基础养老金是由国家财政全部保证支付的,标准为每人每月5５元。地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准,对于长期缴费的农村居民,可适当加发基础养老金，提高和加发部分的资金由地方政府支出.个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139（与现行城镇职工基本养老保险个人账户养老金计发系数相同)。参保人死亡，个人账户中的资金余额,除政府补贴外,可以依法继承;政府补贴余额用于继续支付其他参保人的养老金.新农保坚持的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。具体来说，一是从农村实际出发，低水平起步,筹资标准和待遇标准要与经济发展及各方面承受能力相适应；二是个人(家庭）、集体、政府合理分担责任，权利与义务相对应；三是政府主导和农民自愿相结合,引导农村居民普遍参保;四是中央确定基本原则和主要政策,地方制定具体办法，对参保居民实行属地管理。可以看出,这比老农保要科学合理得多，特别是有了政府补贴这一项，就使得制度建设与发展具有较强的可行性。《指导意见》规定,新农保制度实施时,已年满６0周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取55元的基础养老金。也就是6０岁以上的中国农民都将享受到国家这种普惠制养老金,而不论其以前是否缴费、就业历史和收入现状.如果地方政府有财力，可以提高标准，可以提高到６0元、６5元，70元也是可以的，超出的部分是地方政府从财政当中支出的。由于受益对象识别简单，易于管理和操作，很适合广大农村推行。根据计划,第一批试点将在全国１0％的地区进行，到2０20年时将覆盖到全体农村居民。但这一计划可能提前完成。因为各级政府对建立这一制度的积极性很高,农民参保积极性高涨，日益增长的国家财力也为其奠定了相应的物质基础。事实上，根据各地的试点情况，第一批参与试点的地区就大大超过了中央的计划，经过国务院批准的试点县区达32０个，占全国县（市）总数的11.6％。而在中央批准试点的县区之外,一些地方政府自主扩展了试点范围,如江苏、浙江两省全面推开了农民养老保险试点,北京、上海、天津、重庆四大直辖市亦进入全面试点阶段，处于中部地区的山西省也首批启动了40个县的试点,等等，因此，预计2０15年前这一制度将覆盖到全体农村劳动者身上。4、农村五保供养制度继续完善２０06年是农村五保供养制度的一个转折性年份。该年修订的《农村五保供养工作条例》，使这项制度实现了从农民互助共济向政府财政保障为主的重大转变。由于从这一年起全国取消农业税，五保供养被全部纳入国家财政预算,即政府替代农民成为供养农村五保户的责任承担者。近几年,各地加快建设农村五保集中供养服务设施，努力提高五保户的集中供养率。据统计,截至2０0９年９月，农村五保供养人数5５2.2万人.其中:集中供养159．2万人,集中供养率为28．9％,集中供养月人均支出水平为181元。2010年政府工作报告提出农村五保户年平均供养水平提高2１0元.各地还不断提高农村五保供养的待遇水平，大多早已经超过了原来保障的内容,不仅生活标准有了较大幅度的提高，而且在集中供养中还较普遍地配置了彩色电视机等现代家用电器，农村孤寡老人正在通过这一制度分享着国家经济发展的成果。5、失地农民社会保障扎实推进随着我国城市化和工业化进程的加快,农村集体土地被大量征用，失地农民作为农民中的特殊群体，数量迅速扩大。他们“务农无地、上班无岗、低保无份"，既丧失了作为生活保障来源的土地，又无法享受城镇居民的社会保障.在这样的条件下,有关部门开始探索失地农民社会保障办法.2009年,国务院有关部门结合中央应对国际金融危机政策措施和扩大内需一揽子计划的实施,按照“社会保障资金不落实不得批准征地”和“先保后征”的要求，进一步规范了被征地农民社会保障的对象范围、资金来源和待遇水平.截至2０09年9月底,全国２9个省出台了被征地农民社会保障实施办法，12０0多个县(市、区）开展了被征地农民社会保障工作，1３00多万被征地农民纳入了养老保障或基本生活保障体系。各地结合实际,都在努力做好被征地农民的社会保障工作。重庆市采取有效措施，解决了１982年以来已征地农转非人员的养老保险问题.厦门市将被征地农民纳入全市基本养老保险管理体系,月人均可领取养老金６5０元，较好解决了被征地人员的生活来源问题。江苏省积极筹集被征地农民基本生活保障资金，除从当地政府批准提高的安置补助费和用于被征地农民的土地补偿费中统一安排外，还从目前土地有偿使用收入中解决，这部分占各地全部保障资金的２2％—28%,全省共有约14０万被征地农民纳入基本生活保障体系。6、农民工参与社会保险取得新进展农民工是我国改革开放后出现的特殊群体,他们有着农村居民的户籍身份,从事的却是第二、第三产业。目前，我国农民工总数约为２．3亿人，其中在城市就业的约1.4亿人,与用人单位有劳动关系的约7000多万人。有关调查资料显示,农民工队伍正在快速地实现代际转换,80%以上的农民工是改革开放以后出生的，他们从未当过农民,同时又接受过一定的国民教育,事实上已经走上了工业化、城镇化的不归之路.然而，在现行城乡分割的户籍制度下，他们的社会保障成为我国社会保障体系建设中的一个重大而又异常复杂的问题。而且,农民工一直在分化之中，一部分已经被城市化，一部分只是农闲时出来务工,大多数农民工则处于流动状态。因此,对农民工的社会保障制度安排，绝对不是一个制度便可以解决问题的。近几年，国家高度重视农民工的社会保险,如将农民工纳入工伤保险、城镇基本医疗保险、基本养老保险范围，取得了相应的成效。截止到２0０9年底,参加工伤保险农民工５５80万人，比上年增加６３8万人,参加企业职工养老保险的人数为2464万人，参加失业保险的人数为1563万人,参加医疗保险的人数为42９2万人。但总体而言，农民工参加社会保险的比率还很低，绝大多数农民工缺乏相应的社会保险。值得一提的是，近几年各地农民工的“退保”现象较为普遍。农民工往往在不同城市就业，或往返于城乡导致间断性在城市就业.他们在不同地区和多个时段参保缴费，而基本养老保险关系不能顺畅转移接续，致使他们的缴费年限不能累计计算，降低了这些人参保的积极性。农民工在离开一个城市时不得不选择“退保",而且只能领取个人账户储存额,单位缴费的权益没有体现出来，这实际损害了农民工的养老保险权益。针对跨地区流动就业者尤其是农民工的“退保”现象，国务院办公厅印发了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》,于2010年1月1日起开始实施。《暂行办法》中规定,未达到领取待遇年龄时,不得提前终止基本养老保险关系并办理退保手续;在省内流动就业的,也要按照这一原则处理;参保人员流动就业,其基本养老保险可以转移接续。这就真正实现了“无论你在哪里干,养老保险接着算”，从制度上解决了参保人员因就业地的变换而丧失养老保险权益的问题，维护了农民工的切身利益.除了通用性的跨地区转移接续规定之外,《暂行办法》还对切实保障农民工的养老保险权益规定了专门的政策措施:第一,农民工中断就业或返乡期间中断缴费时,由参保地社保经办机构继续保留他们基本养老保险关系，保存其全部参保缴费记录及个人账户,开具参保缴费凭证，而不再办理退保手续。第二,对农民工返回城镇就业并继续参保缴费的,无论是回到原参保地还是到其他城镇就业,都要转移接续养老保险关系，并累计计算缴费年限,合并计算个人账户储存额；符合领取条件,累计缴费年限满15年或以上的，可以同城镇职工一样按月领取基本养老金。第三，对农民工不再返回城镇就业的,且没有满足领取条件，也可以把城镇参保的相关权益记录和资金转入新型农民社会养老保险中。《暂行办法》的制定实施，无疑是一件利民生、顺民意的实事。不过，在制度没有实现全国统筹之前，这一转移办法还不能真正解决农民工的养老保险权益问题,它只是一个过渡性办法，因此，我国养老保险制度的既定目标是建立全国统一的制度,尽快实现基本养老保险全国统筹。7、农村救灾能力不断提高我国是自然灾害多发的国家。根据国务院办公厅20０7年印发的《国家综合减灾“十一五"规划》，中国7０％以上的城市、５0％以上的人口分布在气象、地震、地质和海洋等自然灾害严重的地区.近15年来,中国平均每年因各类自然灾害造成约3亿人(次)受灾,倒塌房屋约300万间，紧急转移安置人口约800万，直接经济损失２000亿元以上。2０0８年的四川汶川大地震造成的直接经济损失高达8000多亿元.一直以来,由于商业保险的不发达,社会资源支撑的慈善公益事业发展滞后，在我国的灾害救助中政府扮演着主导者的角色.从灾害救助的内容来看，包括救济灾民的生活物资、临时居住处所、公共卫生防疫，以及其他急需物资。目前，中国财政通过抚恤和福利费中的救灾支出进行专项资金救助,也通过农业支出、科技支出、社会保障补助支出以及政策性补贴支出的一部分进行救助,另外在遇到紧急特殊的自然灾害时,还通过中央和地方专项储备基金进行补助。这些救助共同构成了中国财政的自然灾害救助体系。财政专项救灾支出在总量上呈现上升趋势,但很不稳定,因为自然灾害的发生及其损害后果在年度之间往往是不平衡的,尤其是特大自然灾害发生后，政府的救灾拨款便会随之扩大.例如,１９91年我国的救灾支出为２2.５1亿元,20０5年为6２．97亿元,2０08年则因春节期间南方的冰雪灾害和５月汶川特大地震而达到了７00多亿元。不过，相对于巨额的自然灾害损失而言,政府救灾所能解决的仅仅是灾区与灾民的“临时性”和“紧急性"救助，受灾单位和个人往往承担了主要损失,国家救灾对损失的弥补往往只是“杯水车薪”.而在发达国家商业保险的赔款往往要占到灾害损失的40%以上。因此,我国对农村自然灾害的救灾投入偏少，未能充分利用市场机制即商业保险的灾害补偿作用.在政府针对农村地区的自然灾害救助中，由于农村各项基础设施落后,财政用于自然灾害的救助支出主要用在灾民的生活救济上,而对预警和防治的投入较少，这就造成了在遭受同样自然灾害的条件下,农村受害情况往往比城市要严重得多,灾后重建工作也要难于城市。8、其他社会保障除了上述外，面向农村居民的社会保障制度安排与政策措施还有医疗救助、教育救助等.医疗救助是面向困难农民因无力承受疾病医疗费用而给予援助的一种专项救助政策，它是在医疗保障制度不健全和报销比例较低的条件下实行的一种补救性措施。我国农村的医疗救助从国家财政开支,其功能主要包括两项：一是为享受最低生活保障的农村困难家庭参加新型农村合作医疗缴费,以确保困难农民能够享受相应的合作医疗待遇;二是直接救助身陷严重疾病中除合作医疗报销外无力承担自负费用的部分困难农民.2０09年前9个月,农村医疗共救助３５００多万人次,补助3２0０多万农村困难群众参加了新农合.不过,这一制度的救助范围有限。随着我国医疗保障制度的日益健全和保障水平的提高，医疗救助的作用会相对下降，农村居民将主要依靠正式医疗保障制度来解决疾病医疗后顾之忧。党和国家一直高度重视农村教育事业发展。据统计,2０02年全国财政预算内对农村义务教育的拨款达到９90亿元，占当年义务教育经费投入的78.２%,从“农村教育农民办”到“农村教育政府办”的根本性变革初步实现。2003年,国务院召开了新中国成立以来第一次全国农村教育工作会议，作出进一步加强农村教育工作的决定,明确了农村教育在教育工作中重中之重的战略地位，决定新增教育经费主要用于农村，用更大的精力和更多的财力,重点加强农村义务教育.20０５年,国务院决定建立农村义务教育经费保障新机制,将农村义务教育全面纳入国家财政保障范围。２００7年,国家全面推行农村义务教育阶段学生“两免一补"政策：对农村义务教育阶段学生全部免除学杂费，全部免费提供教科书,对家庭经济困难寄宿学生补助生活费，使1。5亿名农村学生和７８0万名家庭经济困难寄宿学生受益，农民负担得到切实减轻。总之,经过近几年的努力,我国农村居民的社会保障体系建设进展较快,一个以最低生活保障、新型农村合作医疗、农民社会养老保险三大制度为支架，辅之以其他社会保障制度或政策措施的农村居民社会保障体系正在加速形成.三、我国农村居民社会保障体系建设的前景展望目前,我国正处于工业化、城镇化深入发展的重要时期，人民生活总体上达到小康水平,但我国仍有数量庞大的农业人口，他们生活较为贫困。党的十七大确立了到２０20年绝对贫困现象基本消除、人人享有基本生活保障的目标，提出了着力保障和改善民生、加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的要求。但农村社会保障工作基础仍然薄弱,最需要加强；农村社会保障事业发展仍然滞后,最需要扶持；农民群众生活困难问题仍然比较突出，最需要加快解决.在全面建设小康社会的进程中,在以工促农、以城带乡、统筹城乡发展的重要阶段,特别是在当前遭受国际金融危机冲击、部分农民工返乡、农村居民收入增长放缓的形势下,切实加强农村社会保障体系建设，不仅必要，而且紧迫。(一）我国农村居民社会保障体系建设已经有了较好基础一是国家已经将建立一个覆盖全民、惠及城乡居民的社会保障体系列为国家发展的重要目标,农村居民不可能被忽略，城镇、农村社会保障体系建设将会一道向前迈进；二是公平、正义与共享已经成为我国社会的主流价值，社会保障不再是城镇居民的专利，在城镇居民越来越多地享受社会保障制度的好处时，农村居民也不会例外；三是城乡统筹发展作为科学发展观的具体体现，已经成为我国经济社会持续发展的一项重要原则，城乡社会保障体系建设作为其中的重要内容,必然要被纳入其中并得到统筹发展；四是改革开放以来国民经济持续高速增长，为建立健全社会保障体系奠定了雄厚的物质基础，经济落后不再成为阻滞或者延缓为农村居民建立社会保障体系的理由,中央政府与地方政府均日益具备相应的财力来支持农村居民社会保障体系建设；五是农村居民对社会保障的迫切需要，决定了国家必须高度重视农村社会保障体系的建设,如农村人口在加速老龄化，农村计划生育使家庭保障功能持续弱化，加之土地保障功能也在持续减弱，如果没有相应的社会保障,农村居民将出现普遍性的生活风险与权益缺失；六是以往的城乡社会保障改革试验，均为建立城乡统筹、适合农村居民的社会保障体系提供了经验与教训。（二）我国农村居民社会保障体系建设的方向《中国社会保障改革与发展战略：理念、目标与行动方案》中指出,“中国社会保障制度发展的战略目标，是从弥补制度缺失、构建覆盖城乡居民的社会保障体系入手，积极稳妥、循序渐进地推进社会保障制度沿着公平、普惠、可持续的方向发展，在解除人民生活后顾之忧的同时，不断提高人民的生活质量并增进人民的幸福感，切实维护个人的自由、平等与尊严,在本世纪40年代末迈向中国特色社会主义福利社会”。然而，从城乡分割到城乡统筹,从制度残缺到体系完整，从差距巨大到公平普惠，还只能循序渐进。在农村居民社会保障体系建设中，需要遵循的原则包括：一是普惠的原则.即社会保障制度应当能够覆盖到所有农村居民，并尽可能地满足他们的社会保障需求，以通过这一制度安排实现共享国家发展成果。二是公平的原则。即消除社会保障制度中的歧视性，代之以公正地对待农村居民的社会保障需求，在实现农村居民内部公平的前提下，再追求全体国民社会保障权益的公平。三是城乡统筹的原则.即消除城乡分割现象，通过制度整合,将城乡居民纳入统一的社会保障体系,最终实现城乡居民社会保障权益的平等。四是循序渐进的原则。由于城乡差距巨大,长期分割而治所形成的路径依赖，以及地区发展不平衡、传统户籍制度、土地制度等因素的束缚,农村社会保障体系建设不可能一蹴而就,而是需要一个过程，将随着我国经济社会的快速发展而加快进行。在确立了总体目标与基本原则后，我国农村居民社会保障体系建设的方向包括:１、根据综合援助的要求，以最低生活保障为核心,建立城乡一体的综合型社会救助体系。从社会保障体系各子系统的功能来看，综合型的社会救助体系是我国社会保障体系的基础性工程，因为它面向的是低收入群体尤其是其中的困难家庭。一方面,低收入群体的生活困难不仅仅表现在生活资料匮乏上，仅仅依靠最低生活保障是无法真正全面解除农村困难居民的生活危机的，还需要有其他的救助制度安排加以配合，包括教育、医疗、住房等方面均需要有相应的救助制度。因此，在目前正在探索的医疗救助、教育救助与住房救助基础上,进一步加大投入，在城乡统筹的条件下完善制度，它将确保每一个农村居民不再因生活困难而陷入绝望的境地。2、根据城乡统筹的要求,将新型农村合作医疗与城镇居民基本医疗保险并轨,形成统一的城乡居民医疗保障制度,并最终向全民健康保险制度迈进。现行农村合作医疗实质上是建立在政府与农民个人分担责任基础之上的一种疾病医疗保险制度,它与城镇职工基本医疗保险制度相分割,这种状态不仅不能有效地整合资源，分散疾病医疗风险，而且阻碍着城乡居民的流动，直接影响着医疗保障制度的公平,是必须整合的制度安排。事实上，已经有一部分地区根据城乡统筹的原则,对城镇居民基本医疗保险与新型农村合作医疗进行了制度整合,如浙江杭州、四川成都等市均不再分为城镇居民与农村居民,而是实行统一的居民医疗保险,统一经办。这是新型农村合作医疗发展的方向，它将有利于消除城乡分割的格局，缩小城乡居民在疾病医疗保障方面的待遇差距。目前,不仅城镇居民医疗费用报销比例要比农村居民医疗费用报销比例要高得多，而且国家对城镇居民的医疗保险补贴也比农村居民高，制度的分割实质上体现为