历史文化遗产的产权研究苏州历史文化遗产保护中的产权问题

历史文化遗产的产权研究苏州历史文化遗产保护中的产权问题

奴隶。1政府角色的转换自2007年10月1日起施行的《物权法》关系到我国城市规划建设的各个方面,深刻影响城市规划的思维方式和工作方式,历史文化遗产的保护方式也将面临重大的改变。历史文化遗产的保护作为一项公共利益,由政府负责编制各层次的保护规划并负责实施。以往政府可根据保护规划,依法对历史文化保护区内的房屋和土地进行征收,对居民实施拆迁安置。但新颁布的《物权法》规定的“物权法定原则”要求上述政府行为必须得到法律的明确授权,并且严格按照法律规定的程序,建立政府与个人之间双向的制约机制。“物权法定”即指设立哪些种类的物权,只能由法律规定,当事人之间不能创立;在设定物权时,不仅应明确产权所有者对财产能做什么,能获得哪些利益,还应包括他们不能做什么,必须尽哪些责任和义务,使产权所有者的责、权、利保持均衡对称的关系。因此,历史文化遗产的保护演变为政府和产权所有者的双向制约行为,并有法律严格规定其责、权、利关系,政府部门不能作为公共利益的唯一代表,而是作为仲裁组织和监督组织。正如新制度经济学将交易成本引入对制度的规范分析后,政府就不再是一种制度冗余,放弃政府的非经济假设,将政府(或操作政府的人)看作是一个“理性而自利”的组织,不是市场的对立物,而是市场的一部分。对于历史文化内涵深厚的苏州市,名城保护工作中政府的角色转换已经提上了议事日程。苏州历史文化遗产的保护与更新工作已在强制性的保护法规和规划的约束下,开始通过市场来调节,政府主要发挥调控作用,承担部分基础设施等公益事业的投入。苏州市政府设立的古城保护基金,重点用于古建筑维修、历史街区的保护等重点项目的投入引导,对真正完成保护任务的给予奖励,并通过完善法规体系,细化保护规划,维护保护工作中各个产权所有者的利益。2产权不明晰,利益关系模糊苏州是一座有2,500多年悠久历史的文化名城,为国务院首批公布的24个历史文化名城之一,其古城区内共有各级文保143处和控制保护建筑248处。苏州的文物古建筑面广量大,保护任务重、压力大,并且其历史文化遗产存在产权不清晰的现实状况,从而加大了历史文化遗产保护管理的难度,尤其是居民众多的历史街区,更难以进行保护、修复。产权是与财产有关的,具有排他性的权利。特定的产权所有者是唯一的和垄断的,有边界的,只有排他的、界定清晰的产权才具有可交易性。在经济运行过程中,若当事人的利益通过明确产权得到肯定和保护,则主体行为的内在动力就有了保证,产权的激励功能就通过利益机制得以实现。反之,若产权不明晰,利益关系模糊,必然导致当事人失去动力,失去生产经营的积极性,从而导致经济运行效率低下。目前苏州绝大部分国保和省保保护管理情况良好,但部分市保和大部分控保现状堪忧。古城区的文物古建筑,作为国有单位管理使用的占21%,作为集体、民营单位管理使用的占18%,作为居民居住的占49%。作为开放场所的各级文保单位和控保建筑的完好率较高,而作为居住使用的各级文保单位基本完好以上的不到50%,其保护情况不容乐观。经过建国后的土地改革和城市房改,居住使用的各级文保单位内产权量的增大、人口增加超过其空间环境容量,形成粗放型生活方式,导致随意性极强的改造行为。作为居民居住使用的大量控保建筑,由于其中大部分均为外来务工人员租住使用,即便有苏州本地市民也均以年老者和低收入家庭居多,居住密度较大,乱搭乱建情况严重,对古建筑造成了损坏。这部分人群收入不高,要自行修缮既无能力也缺乏积极性,导致该类古建筑的完好率较低。在现行产权制度的约束下,居住使用的文保单位得不到真实有效的保护,其完整意义的产权保护就得不到体现。3外部性适当的激励新制度经济学认为,市场的失败是产权定义不明确的结果。清晰的产权能降低交易成本和扩展市场,保证个人财产不受政府或强制性实体滥用权力。产权包括一个人或其他人受益或受损的权利。产权的一个主要功能是引导人们实现将外部性较大地内在化的激励。公有财产会导致很大的外部性,一个人的活动对他的邻里和后代的效应在这里不会被全部考虑进去,一个公有产权所有者的活动的全部成本不是直接由他来承担的。历史文化遗产保护和开发过程中所产生的一系列弊端的根源,在于其现有产权的不清晰,因此有必要根据历史文化遗产的性质,采用不同的方式合理划分历史文化遗产的产权所有者,明确政府和产权所有者的责、权、利关系,降低保护过程中的交易成本和扩大保护资金的来源。3.1公共安全部门所有权划分3.1.1收购文保单位的历史文化遗产所有权依照原《中华人民共和国文物保护法》,对各级文保单位的保护要求进行保护,对于各级文保单位,要严格遵守国家有关文物保护规定,由国家负责维护,采取由政府从居民手中收购其历史文化遗产所有权的方式,即政府购买历史文化遗产完整的所有权。居民只享有文保单位的居住权,可以继续使用历史文化遗产,而没有与所有权相关的任何权利,如抵押权、收益权、转让权等。2004年12月3日,私人可购买苏州文物保护建筑的政策已紧急叫停,原因是它与新近通过的《中华人民共和国文物保护法》相抵触。新的文保法仍明确规定,国有文物保护单位和未列入文物保护单位的古建筑不得转让和抵押,规定了国有不可移动文物不得转让、抵押,不得作为企业资产经营;国有不可移动文物由使用人负责修缮、保养。3.1.2国有文物古民居的保护新的《中华人民共和国文物保护法》第二章第二十一条规定,“非国有不可移动文物,由所有人负责修缮、保养。非国有不可移动文物有损毁危险,所有人不具备修缮能力的,当地人民政府应当给予帮助;所有人具备修缮能力而拒不依法履行修缮义务的,县级以上人民政府可以给予抢救修缮,所需费用由所有人负担。”苏州的文物古建筑面广量大,保护任务重、压力大,绝大部分国保和省保保护管理情况良好,但部分市保的现状堪忧。为缓解资金困难的现状,苏州的非国有文物古建筑已进入到流通领域,可通过产权买卖的方式让有经济实力的新主人对它进行保护。按照苏州市有关规定,直管公房古民居出售或租赁后,需在规定时间内变更保护管理责任人,由市文物主管部门与受让人签订古建筑保护管理责任书。受让人负责直管公房古民居转让后的抢修保护,抢修修复方案须经市文物主管等部门批准后方可实施。地方立法、制度保障,加上文物部门对文保和控保建筑已形成了定人、定期上门跟踪监管等方法,成效卓著。3.2控保建筑产权归属苏州在全国率先提出“控保建筑”的概念,苏州的绝大部分“控保建筑”在解放后成为了国有企业的厂房或者普通市民居住的公房。苏州对不属于文物的控保建筑采用多种产权所有者并存的产权划分方式,包括政府所有和产权人所有的两种产权划分方式。控保建筑进入流通领域,顺应了保护控保建筑的需要。目前苏州用于文化遗产保护的外来资金占30%,苏州市区大约有60到70处的名人故居采取了鼓励产权人自行维护的办法。3.2.1第二,要增加控保建筑的保护范围,明确保护对象是特定人群苏州市对产权明晰的控保建筑,且产权所有者无经济能力承担修复费用的,适时启动了政府抢救收购程序。产苏州历史文化遗产保护中的产权问题/柳秋英风貌保护权所有者原则上搬离该房屋,按现行拆迁政策进行补偿安置。政府收购后再销售给有维护能力的人群。在这些有维护能力的人入住前,与政府签订一个维护协议,规定产权所有者的义务:入住人必须定期进行维护。对于级别更低一点的历史文化遗产,则纳入街区保护计划,由下一级职能部门依同样的办法进行保护。这种产权划分方式使控保建筑得到了整体性的保护,但政府的投入较大。例如张氏义庄、亲仁堂两处控保建筑,位于忠王府西侧与拙政园西南角,属清代早期建筑,带有明显的明代建筑特点。两处古建筑在彩绘、雕刻等方面价值较高,过去长期用作民居,已濒于倒塌,而作为张宅精华的彩绘由于长年被居民煤烟熏烤,很多梁枋上的彩绘已经模糊不清。由于这两处古建筑都在苏州博物馆新馆建设范围内,根据苏州市政府“新馆未建,保护先行”的原则,苏州市文物局启动了张氏义庄与亲仁堂的收购和整体移建保护工程。3.2.2控保建筑和建筑物的变更使用在有一定历史价值,政府却又无力保护的矛盾下,古城苏州对一部分非文物保护单位的控保建筑选择了“上市”之路,对控保建筑实行“谁使用,谁管理,谁维修”的原则,将文化遗产的产权转让给私人或者一些投资者,并从法律上加以保护,如2002年10月25日公布的《苏州古建筑保护条例》中明确“鼓励国内外组织和个人购买或者租用古建筑”。当考虑到如何来监督约束产权人对控保建筑的改造时,苏州提出控保建筑在转让之后随着产权的变化,保护的责任也在相应的调整。《苏州市历史文化名城保护规划》中确定保护的传统建设物、构筑物和其他设施,产权变更必须报苏州市规划行政主管部门和苏州市文化行政主管部门备案,产权变更后,不得擅自改变其传统风貌及原使用性质。《苏州市古建筑抢修保护实施细则》中已经明确要求新的责任人必须依法履行保护责任,政府与产权所有者签订文物保护责任书。对历史保护建筑的保护建立起了责任制,业主和使用人负责保护,对建筑结构、外貌进行修缮的,须事先报苏州市规划部门批准,按“修旧如旧”的原则进行修缮,政府则在税收方面给予产权所有者及使用人相应减免,以贴补其修缮开支。3.3历史街区的所有权划分3.3.1鼓励居民拥有历史街区的房屋产权由于目前历史街区内传统建筑产权关系比较复杂,公房的权责利不明,政府又缺乏足够的财力维护传统建筑,因此正如《保护历史城镇与城区宪章》所述:“居民的参与对保护计划的成功起着重大的作用,应加以鼓励。历史城镇和城区的保护首先涉及它们周围的居民”。居民在历史街区的保护与改造中占有主导地位,历史街区的产权应绝大部分回归到居民手中。2004年,苏州市下发了《苏州市市区依靠社会力量抢修保护直管公房历史文化遗产实施意见》等多个文件,在鼓励居民拥有历史街区的房屋产权方面做了探索。但是,文件中列出的历史文化遗产只是大量街区中传统建筑的少数代表,对历史街区中大量的历史文化遗产还需要有明确政策的指导。3.3.2产权相互配合,增加历史街区产权转让的激励历史街区的产权所有者在以居民为主的基础上,应对历史文化遗产进行分类管理,通过产权交易,用市场价格转让其房屋,并适当允许新的产权人在这些历史文化遗产引入高额回报率的现代服务产业,或发展文化创意产业,使这些历史文化遗产保护与经济社会发展有机结合,带来街区的全面复兴。正如新制度经济学的科斯学派强调产权明晰与节省交易费用的市场化发展为主导,通过对产权权力束的划分和边界的描述来明晰土地产权关系。以这一理论为基础,通过产权转让的方式,借助民间的力量来推动大规模的历史街区保护已在苏州有了先例。对历史街区中具有一般历史文物价值的历史文化遗产,可有所限制或有条件的允许转让,严格的限制产权所有者对其进行修缮和改造;对于传统民居,可允许和鼓励产权转让,由产权所有者筹资进行完全的修缮,但其外观整治、内部改造、功能置换等,则必须依照与政府部门签订的“保护责任”协议进行。3.3.3保护整治公司的基本情况苏州平江历史街区在其改造过程中,产权所有者大部分回归到居民手中,同时适当引入市场机制,实现了产权主体的多元化。该街区原来的古建筑往往一居多户,人口过剩,生活拥挤不便,房屋破旧不堪。依据居民意愿和拆迁规划的需要,保护整治公司依据苏州市的拆迁补偿条例,迁出部分居民,改善了街区的居住条件。自2003年平江路风貌保护与环境整治工作开展以来,保护整治公司严格按照保护整治规划开展房屋修缮、改建、新建工作。客商想入驻历史街区的条件非常严格,在招商上遵循“首要保护”这一取向,进行精挑细选,包括进驻客商自身的保护意识。目前,平江历史街区招商工作已经完成大半。公司按照专门制定的《招商实施意见》已经签约包括客栈、会所、画廊在内的14家客商。公司要求每家客商对房屋装修前,都必须报送设计方案进行审核,以保证平江路风貌不被破坏。4历史保护基金的资金问题我国从1997年开始,由国务院批准,设立了历史文化名城保护专项基金,每年拨出三千万元专款用于历史文化遗产的保护。保护专项基金将用于对无业主或业主放弃产权的历史保护建筑的修缮,帮助经济困难的业主修缮历史保护建筑,用于历史保护建筑物的收购等。但随着历史文化遗产的保护范围和规模的日益扩大,政府保护资金有限的现实问题不容忽视,单纯的政府投资已无法满足大量历史文化遗产保护的资金需求。目前苏州的民间保护面临的巨大资金需求、历史文化遗产权属和居民动迁问题,给产权所有者的保护行为造成了巨大的障碍。4.1规范保护和维护历史文化遗产国外历史文化遗产保护的资金来源包括政府拨款或资助、贷款、社会团体或个人资助、租税减免、利用罚金、建立保护基金或周转资金、开发权转让金等。营业税的减免、容积率转移、开发权的转让等手段在西方国家有一些实施效果较好的例子。在历史文化遗产的保护改造中,应引入一些资金雄厚、资质较高的开发企业和产权单位共同参与,开发企业严格按照规划,对历史地段进行保护和维修,同时政府在其他地区开发中对其给予补偿,并在有条件的地段,尽可能发挥土地的级差效益,争取资金平衡。对破坏历史文化遗产和文物者处以重罚,不仅可以起到惩戒预防作用,也可以增加保护资金的来源。租税减免主要是针对文物的利用、保护与维修单位。2002年10月颁布的《苏州市古建筑保护条例》,对自筹资金维修古建筑的单位和个人,作出了“当地人民政府应当根据