突发公共事件的应急管理研究

突发公共事件的应急管理研究

目前，中国应急处置体系的建设已进入新阶段。党的十六届三中全会提出要“建立健全各种预警和应急机制,提高政府应对突发事件和风险的能力”;国家《突发事件与紧急状态处置法》已经列入十届全国人大常委会立法规划和国务院2004年立法计划;国家应急管理体系工作也把“一案三制”的建设列为重点。不同类型突发公共事件发生的原因、导致危急状态的影响程度和范围、产生社会危害的严重程度都有很大差异,从而使得政府应对的措施和手段也有所不同。此外,相同类型突发公共事件的不同阶段对政府应急管理措施的要求也都不同。然而,国家应急管理体系很难为各种可能出现的突发公共事件制定出一一对应的管理方案并提供相应的物质和人力储备。因此,完善的应急管理体制要求我们必须对各种表现形式不同的突发事件进行深入分析,抓住其本质特征,从而对不同公共突发事件进行分类、分级与分期,在此基础上建立相应的应急管理体系和应急预案。本文比较系统地讨论了我国突发公共事件分类、分级与分期制度的思路,旨在为国家应急管理体制建设提供基础性的背景框架。一、从常态到非常态突发公共事件,一般指突然发生,对全国或部分地区的国家安全和法律制度、社会安全和公共秩序、公民的生命和财产安全已经或可能构成重大威胁和损害,造成巨大的人员伤亡、财产损失和社会影响的,涉及公共安全的紧急公共事件(立法研究项目,2004)。由战争和全国总动员、局部动员所引起的紧急状态则是一种最为严重的突发公共事件。突发公共事件一般具有突发性/紧急性、高度不确定性、影响社会性、非程序性决策等几个基本特征(Farazmand,2001;薛澜等,2003)。(1)突发性和紧急性:即政府所面临的环境达到了一个临界值和既定的阀值,政府急需在高度压力下快速做出决策,但通常缺乏必要的训练有素的人员、物资和时间。(2)高度不确定性:即在突发公共事件的开端,经常钟开斌(1978-),男,福建武平人,清华大学公共管理学院博士生,主要研究方向为危机管理、政府创新及政府规制。无法用常规性规则进行判断,信息严重不充分、不及时、不全面,并且其后的衍生和可能涉及的影响没有经验性知识可供指导,一切似乎都在瞬息万变。(3)影响的社会性:即突发公共事件对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁,其影响和涉及的主体具有社群性。(4)非程序化决策:即政府应急管理部门必须在有限的信息、资源和时间(客观上标准的“有限理性”)的条件下寻求“满意”的处理方案,迅速地从正常情况转换到紧急情况(从常态到非常态)是政府应急管理的核心内容。在概念使用上,除了“突发(公共)事件(emergency)”外,现在学术界和实践部门使用的主要还包括“(公共)危机(crisis)”、“紧急状态(stateofemergency)”、“灾害(hazard)”、“灾难(disaster)”等。这几个概念都是用来描述性质相近的一类事件或状态,但它们之间侧重点不同(郭济主编,2004:第1页)。对于这类事件或状态的分析,可以从以下三个维度考虑:事件的危害程度、事件的影响方式、事件的影响范围。(1)灾害和灾难主要是指自然因素、人为因素或由二者共同作用所引起的对人类生命、财产和人类生存环境造成破坏损失的现象或过程(马宗晋等,1998)。一般来说,灾难的程度比灾害更高一些。灾害/灾难的发生既有以突然发生的方式来产生影响的(如地震),也有以可预见的方式来影响社会的。灾害和灾难的影响范围一般涉及到不同的公共范畴(如不同地域或不同系统)。(2)突发事件和紧急状态更加强调的是事件的影响方式是突如其来的,事先难以预料,需要紧急处置。紧急状态更多的是指突发事件的关键临界点,这种提法从法律和国家的角度来看待突发事件,更多的偏重于性质严重到可以威胁政府统治权力的事件(莫纪宏、徐高,1992)。突发事件的危害程度有可能很大,但也有可能有限。突发事件和紧急状态影响的范围既可能是公共范畴,也可能是私域范畴。(3)危机是全过程、全方位地来描述那些突发的有可能产生较大破坏损失的事件。由于灾害/灾难、突发事件、紧急状态之间相互重叠和转化,广义的危机定义实际上把灾害/灾难、突发事件、紧急状态等等全都包括进来了(Heath,2000)。二、关于经济社会与突发社会安全事件不同类型的突发公共事件,造成的危急情形和社会危害不同,对国家应急措施的需求也不相同。例如,自然灾害应急应以国家救助性和保护性措施为中心,辅之以限制性措施;社会冲突应急则要求以国家限制性措施为中心(立法研究项目,2004)。因此,国家应急管理机制的设置以及国家机关应急职权的行使,首先必须遵循“比例原则”,与突发公共事件的种类相适应。也就是说,分类制度是国家应急管理体制的首要基础。公共突发事件从理论上可以有不同的分类方法(胡宁生,1999;薛澜等,2003)。结合国内外先进的应急管理经验,根据突发公共事件的发生过程、性质和机理,可以将它划分为自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件、突发社会安全事件以及经济危机等五大类(见表1)。(1)自然灾害:主要是指水旱灾害、气象灾害、地质灾害以及森林火灾和重大生物灾害等;(2)事故灾难:主要是指重大交通运输事故、各类重大安全事故、造成重大影响和损失的城市生命线事故、核辐射事故、重大环境污染和生态破坏事故等;(3)突发公共卫生事件:主要是指突然发生,造成或可能造成社会公共健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒,重大动物疫情,以及其它严重影响公众健康的事件;(4)突发社会安全事件:主要是指重大刑事案件、涉外突发事件、恐怖袭击事件以及规模较大的群体性突发事件;(5)经济危机:主要是指资源、能源和生活必需品严重短缺、金融信用危机和其它严重经济失常、经济动荡等涉及经济安全的突发事件。这种方法本质上主要是基于事件发生的诱因进行分类的,这样做的意义在于:一方面,为预防突发公共事件提供线索;另一方面,也为国家应急措施的采取提供基本的依据,因而符合危机管理的基本原则。对于前四大类突发公共事件,目前学术界和实务部门的观点比较一致,争论的主要焦点集中在是将经济危机单独列为一种特定类型的突发公共事件,还是将它纳入突发社会安全事件中加以管理。我们认为,在未来国家应急管理体制的设置上,需要把经济危机单独分出来,作为与突发社会安全事件并列的一大类突发公共事件,这样才使突发公共事件的分类更为科学、合理。之所以将经济危机与突发社会安全事件并列,主要是出于以下三个因素的考虑(见表2)。(1)产生原因不同:经济危机主要是由金融信用危机、资源、能源、生活必需品短缺等因素引起的,这些因素既可能是自然的,也可能是人为的,或者是兼有二个因素;突发社会安全事件则主要是由人为因素引起的。(2)表现形式不同:经济危机主要表现为货币危机、金融危机、债务危机以及宏观经济的周期波动等;突发社会安全事件则主要表现为重大刑事案件、涉外突发事件、恐怖袭击事件以及规模较大的群体性突发事件。(3)应对措施不同:在经济危机以及实行紧急状态和应急处理期间,国家需要对银行业、保险业和证券业采取特别应急管制措施,或者对某一行业实行国家接管、国家专营,这些措施涉及到贸易、金融、投资、股市、汇率及财政、货币政策等更多的方面,因而具有很强的专业性;突发社会安全事件应急管理措施则重点强调如何让敌对双方尽可能达成协调与妥协,因此两者之间存在很大的不同。总之,在制定国家应急管理总体预案和各分项预案时,应当将经济危机作为独立的一大类突发公共事件单列出来,在此基础上建立相应的国家经济危机应急管理机构;如果把经济危机并在突发社会安全事件中,只能是根据突发公共事件的后果之一来考虑,会导致很多弊病。在突发公共事件的分类上,还需要注意以下三个方面的问题。(1)以上五大类突发公共事件彼此并不是截然对立的,相互之间愈发呈现多元和共时的特征,在特定的情景下可能相互转化,即带来所谓的“涟漪反应(dimpleeffect)”。比如,有些突发公共事件很难说是由于自然原因、人为原因或者其他原因造成的;一些技术灾害(如有毒物质的泄漏),也可能导致生态破坏;2000年的台湾八掌溪事件,则是由于政府对自然灾难的反应不力而引发成为一场全方位的社会动荡的典型例子(《深圳特区报》,2000-07-26)。(2)突发公共事件类型的具体规定,必须为各种新情况、新变化预留空间,并适时调整和更新。现代社会在一定意义上说是高风险的社会(OECD,2003),随着形势的不断发展变化,突发公共事件的不确定因素将会不断出现。例如,我国于1989年制定的《传染病防治法》,由于相关规定的不完备,给2003年“非典”疫情初期的疾病预防和控制造成很多麻烦。(3)政府应急管理体系应当以突发公共事件为中心,在科学总结、归纳各类突发公共事件的特点、发展规律和应对机理的基础上,加强各类突发公共事件的应急管理机制建设以及相互之间的协调、配合和衔接。三、分级分类原则将突发公共事件划分为不同的级别,从而采取不同的应急措施,这是各国应急管理的共同经验。当前,西方发达国家政府预警系统一般都强调对突发公共事件进行分级预警管理,对程度不同的突发公共事件实行不同级别的认定并采取相应的对策(郭济主编,2004:第108页)。例如,“9·11”恐怖袭击事件发生后,美国建立了一套五级国家威胁预警系统,用绿、蓝、黄、橙、红五种颜色分别代表从低到高的五种危险程度(如表3所示,郭济主编,2004:第108-109页)。突发公共事件分级主要可以从事件的危害程度和政府的控制能力来考虑,两者的角度是不一样的。突发公共事件分级的难点在于:是按照突发公共事件的客观属性(产生原因、影响范围、损失后果等),还是按照应急管理的主观属性(突发公共事件的影响程度、政府应对能力的强弱等)来分。分级的意义在于从政府的应急管理能力出发,科学地确定突发公共事件的级别。例如,有些突发公共事件损失和影响重大,但政府处理快速简单,这类事件的级别就不一定很高(如特大交通事故);相反,有些突发公共事件起初危害和影响不大,但潜在危害很大,波及迅速,难以控制,这类事件的级别就应当被列为较高(如新型传染病)。目前我国主要基于突发公共事件的客观属性的一些分类方法很不合理(如矿难按照死伤人数来划分)。因此,需要在科学分析、评估各级政府的应急管理能力的基础上,使应急管理组织体系的建设重心由中央、省向市、县下移,即国家应急管理体系建设应当遵循“能力本位”和“重心下移”两个基本原则。(1)“能力本位”:分级标准以应对能力为主,兼顾事件的客观属性。虽然这种分级标准可能会造成同样的事件在不同地方的分级不同,但这符合实际情况。为了形成突发事件应对能力建设的机制,可以把分级与应对能力评估结合在一起(同样的事件,分级高的地方说明应急能力低)。(2)“重心下移”:县、市政府往往处于应对突发公共事件的第一线,对于本地的公共安全和社会稳定负有直接的责任,因此大部分的突发公共事件都应当主要依靠本级政府的力量来解决;超出地方政府应对能力的,才由上一级政府介入。根据“能力本位”的分类标准,可以将突发公共事件分为特别严重(I级)、严重(II级)、较严重(III级)和一般严重(IV级)四级,依次用红色、橙色、黄色和蓝色进行预警和分级管理。根据“重心下移”的分级管理原则,特别严重、严重、较严重和一般严重突发公共事件,分别由发生地省级、市级和县级政府统一领导和协调应急处置工作(见表4)。(1)一般严重(Ⅳ级)突发公共事件,表示其影响局限在社区和基层范围之内,可被县级政府所控制。(2)较严重(Ⅲ级)突发公共事件,表示后果严重,影响范围大,发生在一个县以内或是波及两个县以上,超出县级政府应对能力,需要动用市有关部门力量方可控制。(3)严重(Ⅱ级)突发公共事件,表示其规模大,后果特别严重,发生在一个市以内或是波及两个市以上,需要动用省级有关部门力量方可控制。(4)特别严重(Ⅰ级)突发公共事件,表示其规模极大,后果极其严重,其影响超出本省范围,需要动用全省的力量甚至请求中央政府增援和协助方可控制,其应急处置工作由发生地省级政府统一领导和协调,必要时(超出地方处理能力范围或者影响全国的)由国务院统一领导和协调应急处置工作。突发公共事件通常都具有高度的不确定性,因此进行分级制度设计时必须给予地方政府一定的必要的应急处理权限,同时在确认主体、指标构成、级别认定、发布主体等各个方面都需要根据实际情况及时做出调整和更新。(1)在分级标准的确认方面,由国家相关的应急管理部门根据事件的性质、严重程度、可控性和影响范围确定,并加以细化。不同类型的突发公共事件,不同地域都应当根据实际情况确立不同的分级标准。尽管预警信号在全国统一使用,但由于我国地域辽阔,各地所面临的突发公共事件都有着明显的差异,同样的突发公共事件对各地造成的危害可能不一样,突发公共事件等级的区分也就不同,所以各地应当根据自身的情况使用这些预警信号。(2)在级别的指标体系方面,要重点以政府的应急管理能力为核心,综合其他相关因素。突发公共事件的级别是由各种因素综合构成的,除了事件的性质、严重程度等“硬”指标外(基本上是以人员伤亡和财产损失作为衡量指标),还应当包括事件的影响范围、潜在危害性以及可能带来的连锁反应等“软”指标。在所有指标中,政府的应急管理能力是关键。(3)在发布主体级别方面,应当明确信息发布机构(如相关卫生部门或指挥部),各种发布渠道(电视,广播,网络,手机短信等),最大限度让民众知情。政府以及其它应急管理主体应当通过电视、广播、手机短信、滚动新闻、手册等多元化、立体性的信息网络方式,以最快的速度向公众发布预警信号,确保公众能及时、准确、全面地获悉相关信息。(4)在级别的调整程序上,应当根据事件的发展态势不断更新级别,并对中央的特殊权力做出特别规定。突发公共事件的发生、发展都是一个不断变化的过程,因此事件的级别和政府应急管理措施都必须根据不断发展变化的形势适时进行调整。同时,为了弥补上述分级可能存在的缺陷,对有必要做出规定的事件可赋予中央政府直接处理权和责成处理权。四、政府应急管理突发公共事件分期制度主要涉及应急管理的微观问题,旨在建立一个“全过程”的政府应急管理模式。突发公共事件通常遵循一个特定的生命周期。每一个级别的突发公共事件,都有发生、发展和减缓的阶段,需要采取不同的应急措施(Coombs,1999)。因此,需要按照社会危害的发生过程将每一个等级的突发公共事件进行阶段性分期,以此作为政府采取应急措施的重要依据(若有必要,可再将每一个阶段期划分为若干等级)。根据社会危害可能造成危害和威胁、实际危害已经发生、危害逐步减弱和恢复三个阶段,可将突发公共事件总体上划分为预警期、爆发期、缓解期和善后期四个阶段。政府应急管理的目的,是通过提高政府对突发公共事件发生的预见能力、事件发生后的救治能力以及善后恢复阶段的学习能力,及时有效地化解危急状态,尽快恢复正常的生活秩序。对突发公共事件进行分期的目的,在于科学地规定与上述各个阶段相适应的应急措施(见表5)。(1)预警期:主要任务是防范和阻止突发公共事件的发生,或者把突发公共事件控制在特定类型以及特定的区域内,其关键在于预警预备能力。(2)爆发期:主要任务是及时控制突发公共事件并防止其蔓延,其关键在于快速反应能力。(3)缓解期:主要任务是减低应急措施的强度并尽快恢复正常秩序。(4)善后期:主要任务是对整个事件处理过程进行调查评估并从事件中获益,其关键在于善后学习能力。当然,由于突发公共事件演变迅速,各个阶段之间的划分有时不一定很容易确认,而且很多时候是不同的阶段相互交织、循环往复,从而形成突发公共事件应急管理特定的生命周期。五、政府应急管理组织体系建设国家应急管理体制在运作流程设计上,必须根据各类突发公共事件的发生过程、性质和机理,在分类、分级、分期的基础上,结合政府应急管理组织机构的设置情况,充分实现预警与应急、常态管理和非常态管理的有机结合,实现一个全面整合的政府应急管理模式,从而不断提升政府应急管理的预警防范能力、快速反应能力和善后学习能力。政府应急管理措施的采取,必须建立在对公共突发事件进行分类、分级和分期的基础上。突发公共事件分类、分级和分期制度对全面整合的政府应急管理组织体系提出了如下基本原则:职责分工,条块结合;分级管理、重心下移;预防为主,平战结合。这几项原则分别对应于突发公共事件的分类、分级和分期制度(见表6)。(1)地方政