第三讲-国有林区林业改革

第三讲国有林业改革一、国有林业的基本情况国有林业的范畴国有经济是指国家通过投资而形成的、并由政府管理和经营的那部分国有资产，也可以说是由政府拥有或控制的那些经济实体。从企业角度来说，国有经济包括国有企业、政府所属的公用事业单位和国家控股或参股企业中的国有股权部分。国有林业是指国家通过投资而形成的、并由政府管理和经营的那部分国有林业资产，也可以说是由政府拥有或控制的那些林业经济实体。

具体包括国有森工企业（木材采运企业、国有林区林业的基本组织形式）由最初的单目标到目前的综合性国有林产品加工企业国营林场（非企业化的事业单位）国有林业的形成国有林的形成《中华人民土地改革法》1950随后颁布一系列国有林保护利用的法规国有林业经营管理体系的形成国家投资建立经营实体管理体制的建立政企关系国有森林资源管理体制重构国有林区林业微观主体不一定说具有好的治理结构的国有企业就一定比有好的治理结构的民企强，但一定敢说有好的治理结构的国有企业一定不比有好的治理结构的民企差，这一点一些学者已有实证研究。分生产经营类型确定具体的非公有制形式西部地区人口密度和农业开发程度已经超过了自然承载能力。2重化工产业主导将是未来一个时期经济高速增长基本特征。包括经济与社会发展不平衡、城乡之间和地区之间收入差距扩大、经济增长与自然生态环境之间的新结构危机、民族经济发展受制于跨国公司的技术垄断等等。200055.规制一词来源于英文的Regulation，意为以法律、规章、政策、制度来加以控制和制约，它产生于市场经济体制国家纠正市场失灵的实践。实行森林生态效益补偿制度0320.二国有经济改革的总体思路依据对林地和林木评估而得国企改革必须冲破只注重数量、规模的传统观念，走结构性战略调整之路国有林区与国有林业关系构成东北内蒙古国有林区西南国有林区西北国有林区尽量实施各利益主体可以接受的方案，减少改革成本4418.建立起各相关主体间在市场经济框架下的经济联系东、中、西部地区GDP占全国的比重％四、现存的主要的深层次障碍实施林业分类经营92年试点,95年正式实施三、国有森工企业改革的总体评价另一方面，大量劳动力需要就业。企业个体改革----结构性调整进行结构调整—形成比较合理的国有经济布局和结构进入这一时期的标志是人均收入水平已经满足基本食物、住房和穿着的消费，汽车进入大规模生产和家庭消费，家用电器快速普及二是推进森林、林木和林地使用权流转政府对企业行为的直接干预与最终决策分别建立不同的运行机制与管理体制由上可以看出规制的几层内涵：要特别注意协调已有利益格局，尽量不使其任何一方有太大的损失二国有经济改革的总体思路我国国有经济（国有企业）改革的动因国有企业的目标定位组织形式基本历程企业个体改革----结构性调整进行结构调整—形成比较合理的国有经济布局和结构形成合理的资源配置机制科学进退应退出的四类行业和产业有：农林牧副渔业；轻纺工业；普通加工和制造业（金属制品、仪器及办公用机械制造、电器机械、及器材制造等）；零售贸易及餐饮业、社会服务业、建筑业。（一般性竞争领域）重点进入：涉及国家安全和主权的国防工业和国民经济中具有制高点的高新技术企业；能源交通等基础产业；领事、试验、化肥等特殊行业；供水、供电、供气、文化、卫生、体育等公益性领域。抓大放小分类调整：公益性国有独资或控股；一般性竞争行业的国有大中型企业实行投资主体多元化；对于一些资不抵债的实行破产重组。国有经济结构调整的复杂性庞杂的工程：生产力布局的调整、管理体制的改革人们固有观念的制约国有企业的改革：国企改革必须冲破只注重数量、规模的传统观念，走结构性战略调整之路重组（企业间）改制主要目的：在国有企业建立好的治理结构，更主要的是建立一套正确的激励——约束机制。不一定说具有好的治理结构的国有企业就一定比有好的治理结构的民企强，但一定敢说有好的治理结构的国有企业一定不比有好的治理结构的民企差，这一点一些学者已有实证研究。值得注意：现在对产权的理解有点偏化，在实际操作中，产权改革已仅仅局限于所有权改革，一谈产权改革，更多谈的是国有产权的私有化，更多的是一卖了之。实际上，我们应当从建立良好的企业治理结构方面深化产权改革，探寻更广阔的产权改革思路，建立一种对每一块国有资产有人对其负责的机制。现阶段我国经济发展的五大特征经过20多年的改革开放和经济持续快速增长，到2003年，我国人均GDP已经达到9030元人民币。按照官方汇率计算，人均GDP已经超过1000美元，1090美元。我国已经从一个农业国进入了快速工业化阶段。按照西方经济学关于工业化阶段的划分，在人均GDP1000美元—3000美元的阶段，产业结构将进入急剧变动时期。1、我国经济发展已经进入以大众消费时代为特征的工业化加速时期首先，从人均收入水平和产业产出结构特征来看，我国经济发展已经跨越了罗斯托所说的起飞阶段和成熟阶段，进入了大众消费时代。用钱纳里等学者对经济发展阶段的判断方法，我国已经基本进入了工业化四个阶段（起步、起飞、加速和成熟）的第三阶段，即工业化加速时期。进入这一时期的标志是人均收入水平已经满足基本食物、住房和穿着的消费，汽车进入大规模生产和家庭消费，家用电器快速普及其次，我国劳动力供给的“无限性过剩”与国际化先进的科学技术供给在一种压缩型工业化过程中激烈碰撞，使得我国的生产高速增长与失业率上升并存。一方面，我国需要采用先进的生产技术体系，以降低生产成本和提高质量，增强在国际市场上的竞争力；另一方面，大量劳动力需要就业。解决这一尖锐矛盾需要经济持续快速增长，以便提供尽可能多的就业机会，保证社会安定。第三，城市化的加速发展必然带动国民经济快速增长。城市化快速发展产生了两个转移，一是农民向城市转移—人口由低生产率区域向高生产率区域转移，二是农业人口向非农产业转移—劳动力由低生产率部门向高生产率部门转移。显然，这两个转移都将会促进生产率提高，而生产率的提高是人均收入提高和经济增长的根本源泉。这将会使得国内需求不断增长，为经济增长提供强大的动力2重化工产业主导将是未来一个时期经济高速增长基本特征。但经济增长与生态环境保护的矛盾将会更加尖锐，新结构危机压力将会增大未来一个时期内，国内投资和消费都将对重化工产业形成强大的需求拉力。在投资领域，城市化建设和农村基础设施建设都将对重化工产业形成巨大的需求。在消费领域，居民的需求增量将在很大程度上集中于汽车、住房等以重化工产品为基础的产品上。经济增长对能源、钢铁、有色金属、水泥、化工等高能耗、高污染排放的产品的依赖性将会很强。从出口需求的角度看，中国的商品在国际市场上价格低廉，具有市场竞争力，很大程度上是以牺牲生态环境为代价的。这表明，未来我国的生态环境压力将会日益加大1990年代中期的经济增长有三分之二是对生态环境透支的基础之上实现的。目前经济学界和环保学界都已经共同认识到，在我国良好的生态环境已经脱离作为经济外部的没有经济价值的自然存在形态，转而成为经济内部的生产要素和生活要素之一。符合人们健康需求的良好生态环境已经不再是天然的产物，需要投入资源进行不断的“再生产”。良好生态环境的高度短缺已经成为制约经济增长的重大结构问题。结构危机由过去的经济内部产业结构失衡转变为经济整体增长与原来的“外部条件”之间的失衡。美国学者布朗称之为“环境泡沫经济”。这是一种新的结构问题，我们把它称为新结构危机。3、二元经济结构将会长期存在，生态环境问题会加剧二元结构导致的社会矛盾城乡居民收入的绝对差距在收入差距扩大的情况下，生态环境破坏将会加剧二元经济结构造成的生活质量差距。高收入人群通过更多占有人造的物质财富，通过更多的物质享受和医疗保健，可以补偿环境污染给生活质量带来的损失。低收入人群没有能力选择生活环境，对生态环境恶化带来的健康损害没有谈判能力去争取医疗保健补偿。生态环境的破坏实际上放大了二元结构导致的社会不公平。4、经济发展的区域差距将会继续存在，缩

小地区差距的难度将会加大东、中、西部地区GDP占全国的比重％年份东部地区中部地区西部地区197848.5930.8420.57198048.5231.1520.33198548.8131.0320.16199049.6129.9720.42199554.2027.4418.36199955.1327.3517.52200055.8327.0417.13200357.1026.7616.14

数据来源：根据历年《中国统计年鉴》公布的数字推算。西部地区人口密度和农业开发程度已经超过了自然承载能力。西部地区的城市化水平低，农村人口比例大，东西部的差距在很大程度上是城乡差距在地域上的反映。西部尤其是西北部地区作为我国的生态环境“屏障”，其生态和气候等特点决定了这些地区不能再过度发展农业和污染性产业。5、中国经济增长对国外资源的依赖程度会不断增大，贸易摩擦将会日益上升，这将逼迫中国加速由经济大国向经济强国转变到2003年，中国已经成为世界钢铁第一大国、水泥第一大国、家用电器第一大国、电话第一大国、服装第一大国。但是，在产品产量猛增的同时，我们面临着两个问题。一是资源和能源对进口的依赖日益上升，二是高新技术产业核心技术空心化。例如，作为钢铁第一大生产国，我国的铁矿对进口的依赖将会逐步达到50%左右，石油对进口的依赖也将达到50%，甚至更多。中国资源和石油进口增加将会提升整个国际市场的价格，中国低价格制成品出口增长将会压低国际市场价格，这必将导致我国与其他相关国家之间发生更多贸易摩擦。我国核心高新技术的空心化将会抑制国内产业结构升级，制约民族经济的国际竞争力。这两个问题将会逼迫国内企业降低资源消耗，加速具有自主知识产权的技术的研究与开发。从而加快中国由经济大国向经济强国的转变进程经营目标的矛盾与相互制约要从根本上调整价值观念和取向进入这一时期的标志是人均收入水平已经满足基本食物、住房和穿着的消费，汽车进入大规模生产和家庭消费，家用电器快速普及同时资源管理结合行政监督，向国有森工企业和重点林区派驻森林资源监督专员，实行森林资源监督管理制度，进一步保证资源的持续增长。不同的部门（如法学界、经济学界、政治学界等）对规制的研究有不同的侧重。3517.首先，充分调动林业职工保护、培育和经营森林资源的积极性，有利于实现森林资源可持续经营1987年实施限额采伐限于伊春林区的双丰、铁力、桃山、翠峦、乌马河５个林业局（每个林业局选定３个林场所），即１５个林场，面积为８万公顷，占东北、内蒙古重点国有林区林地面积的０．２８％，占伊春国有林区林地总面积的国有森工企业的改革实质上是制度创新过程重构国有林区林业微观主体由最初的单目标到目前的综合性从企业角度来说，国有经济包括国有企业、政府所属的公用事业单位和国家控股或参股企业中的国有股权部分。市场化进程主要包括：塑造企业制度、市场制度和政府制度领事、试验、化肥等特殊行业；这表明，未来我国的生态环境压力将会日益加大由最初的单目标到目前的综合性结论中国经济发展中的上述五大趋势表明，我国经济社会发展将在经济快速增长的同时进入急剧的转型期。在这个时期，我们必须解决过去几十年积累起来的一系列经济社会矛盾。包括经济与社会发展不平衡、城乡之间和地区之间收入差距扩大、经济增长与自然生态环境之间的新结构危机、民族经济发展受制于跨国公司的技术垄断等等。解决这些问题必须走出一条新型的经济增长道路。三、国有森工企业改革的总体评价中国林业改革的总体状况评价取得的进展推进农村林业改革，逐步建立统分结合的农村林业双层经营体制。（集体林业）我国农村林业经济体制的改革主要内容有三项：林业“三定”、经营形式多样化和木材市场开放。通过林业“三定”。即实行“稳定山林权、划定自留山，制定林业生产责任制”，以行政和法制双重手段明确并保护集体的林木所有权，确认农户的承包经营权和新造林木的所有权。

随着城市经济体制的改革，国有森工企业的改革也取得很大进展。从扩权让利、承包经营到现代企业制度和建立企业集团，（直至到实施天然林保护工程）调整了林业经济运行机制，市场机制在配置资源方面发挥着越来越大的作用。林产品市场完全放开，林业生产要素市场正在建立。木材等主要林产品价格逐步放开，由双轨制过渡到单轨制。林业生产所需各类物资已经完全由市场调节。林地使用权拍卖、活立木部分有偿转让等标明了林地（林木）这一重要生产资料已经开始了市场化进程。国有森工企业富余人员的分流标志着国有林区劳动力这一生产要素市场化的开始。林产品对外贸易的进一步扩大，标志着国内市场日益与国际市场接轨，林业生产要素的配置范围更加广阔。

加强和改善了政府对林业的宏观调控，加大了扶持力度，强化了森林资源管理。在林业计划体制方面进行了一系列改革，实现了由高度集中决策，向分级管理、分级决策转变；由直接变间接由片面强调林业自身特点及困难，向充分利用自身优势，抓住机遇，主动适应市场经济要求转变；观念的转变由主要依靠国家预算内投资，向广辟资金渠道、多方筹集资金转变；林产工业由利用国内市场、资源和资金为主，向充分利用国内、国际两个市场，两种资源和两个资金来源转变。在林业财务体制方面，改革了对森工企业和国有场圃的财务管理。森工企业的财务管理体制经历了四个阶段的改革：由“统收统支”、“利改税”、“‘收入（盈利）不上交，支出（亏损）不拨补，结余全留用’财务包干或盈亏包干的办法”和“森工企业全面实行所得税政策，国家作为投资人享有所有者权益，参与企业利润分配”。国营林场苗圃的财务管理体制改革遵循生产性事业单位实行企业化管理。林业扶持力度逐渐加大。设立了林业事业费、支援不发达地区发展资金、支援农业生产支出、国家开发银行基建硬贷款财政贴息资金、林业多种经营周转金等多项预算内投资和专项基金，支持了林业建设；为了加快森林资源培育和生态环境改善，国家先后出台了一系列税收优惠政策，对林业给予扶持；建立了专项林业贴息贷款（林业项目贴息贷款、治沙贴息贷款和山区综合开发贴息贷款）；逐步改革育林基金（林价）制度和维简费制度；进行了森林资源资产化管理的初步探索。实行森林生态效益补偿制度森林资源管理方面建立了以森林资源消长总量平衡为目标，实行了限额采伐管理，以法律形式规定了凭证采伐、凭证运输、凭证销售的许可证管理制度，对森林资源的消耗总量、运输总量和销售总量进行控制。1987年实施限额采伐同时资源管理结合行政监督，向国有森工企业和重点林区派驻森林资源监督专员，实行森林资源监督管理制度，进一步保证资源的持续增长。国有森工企业所历经的主要改革国有森工企业是国有林区林业经济的微观形式（基础），是国有林业经济的整体体现。其改革路径反映了国有经济及国有企业的一般路径。其比较有特色的改革实践有：林价制度试点90年实施林业分类经营92年试点,95年正式实施产权制度改革伴随现代企业制度的建立而进行经营形式改革以承包经营为起点86年开始承包

组建森工企业集团实践企业集团改制----吉林森工集团国有林权改革试点（伊春）结论有许多值得总结的经验和做法尚须探讨的依然很多：体制、机制、制度等四、现存的主要的深层次障碍管理体制方面对森工企业管理定位的缺失—强调木材生产的重要性政府的政资、政企、行政管理职能混同企业的政企、企社不分社会性支出占企业总支出的57.88%(2002年黑龙江森工林区)客观性职工与企业间的无限责任关系微观制度方面经营目标的矛盾与相互制约现行微观制度的本质—以木材生产为核心制度改制滞后运行机制的非市场化倾向依然严重政府对企业行为的直接干预与最终决策企业过多依赖政府微观建制的非市场化原因分析受制于国有经济的整体改革进程受森工企业所在地区区域经济发展的影响政府整体的财政支付能力对原有制度的惯性依赖----路径依赖路径依赖类似于物理中的惯性，一旦进入某一路径就可能对这种路径产生依赖。路径依赖的深层次原因是对原有利益格局的认可与不愿打破

五、森工企业进一步改革的总体思路重构国有林区林业微观主体分别建立两类微观主体森林资源培育性主体（分别建立商品性和公益性主体）林产加工业主体采运生产社会化分别建立不同的运行机制与管理体制不同的微观建制不同的政企关系不同的经营目标实质是在微观层次上实现林业分类经营建立起各相关主体间在市场经济框架下的经济联系实现的基本路径国有资本的有序退出—实现林产加工业的市场化、民营化建立起商品林经营企业建立起公益林经营主体基础性林业企业商业性林业企业商品林经营企业商品林经营企业公益林经营主体公益林经营主体林木加工企业林木加工企业非林木加工企业非林木加工企业聚集效应政府主导市场机制市场机制市场机制混合一体化基本形式运动生成形式实现政企的有机分离明确政府作用边界宏观调控和微观规制规制一词来源于英文的Regulation，意为以法律、规章、政策、制度来加以控制和制约，它产生于市场经济体制国家纠正市场失灵的实践。国外经济学家对市场经济中的规制有过大量研究，如kahn教授多次再版的经典教科书《规制经济学：原理与制度》、史普傅的《管制与市场》等。不同的部门（如法学界、经济学界、政治学界等）对规制的研究有不同的侧重。就政府对经济规制而言，主要是指从资源的市场配置、企业和消费者的决策，以及消费者与企业通过规制制度发生的关系来看，规制是由行政机构依据有关法规制定并执行的直接干预市场的配置机制，或间接改变企业或消费者的供需决策的一般规则或特殊行为。由上可以看出规制的几层内涵：第一，规制是由特定的行政机关执行的—规制者第二，要有客体（规制对象）——企业、消费者；第三，规制的行为依据是相应的法规，这些法规可能来源已有的相关法律，也可能来源于行政机关制定的具体规章；第四，规制的实施要有具体的对策与途径增加制度供给增加地方政府财政支付能力接管企业政府职能成立新的林区政府（林业特区）承担必要的改革成本—社会支出的负担尽量实施各利益主体可以接受的方案，减少改革成本大力发展非公有制经济非公有制经济的特别重要性—置换国有资本的主体分生产经营类型确定具体的非公有制形式要用现代观念实现国有民营资产出售应以交易价格为准而不是管理价格交易价格由资产盈利能力决定，管理价格由投资决定承认非公有制经济的各种劳动和收入评价劳动的标准是劳动的市场供求关系，而不是体力大小评价收入的标准是法律，既承认劳动收入又承认非劳动收入承认非公有制经济的政治与法律地位二是推进森林、林木和林地使用权流转

二推进是推进森林、林木和林地使用权流转

国家林业局在广泛调研和试点的基础上，拟定了要加快建立森林资源资产评估体系，凡涉及国有森林资源的流转必须经过有资质的机构评估，防止国有森林资源资产流失。要加强对林木采伐、更新造林、营林和管护情况的监督，坚决制止和打击那些名为