政府在农村社会供给公共服务中的角色定位

政府在农村社会供给公共服务中的角色定位

实现基本公共产品和服务的平等对待是政府追求的目标。然而,政府在农村公共服务供给与管理中存在缺位、错位与越位现象,即政府在农村没有尽到公共责任。为使政府提供的公共服务能满足农村社会成员日益增长的服务需求,为使农村公共服务能支持全面小康社会建设与和谐社会建设,也为使村民能尽快享有与城市人等值的公共服务,政府必须转变传统的公共管理惯习,变管理型政府为服务型政府,在农村公共服务职责边界内不折不扣地履行政治契约。一、公共服务供给主体的法治化现代政府与传统的以权力为本位的政府不同,是一个致力于公共利益最大化的责任政府,公共责任是它的逻辑起点。政府的公共责任来源于公民的授权或委托,即公民与政府间的政治契约赋予政府处理公共事务与提供公共服务的权利与责任。现代政府是由公民选举组成的,因此政府的所有履职行为都要以公民的公共利益为核心,恪尽职守,全心全意地为公民提供公共服务。这就是说,政府是公共管理机构,更是一个为公民提供公共服务的公共组织,它的根本责任就是为公民提供有效的公共服务。这是政治契约对政府终极价值的根本要求,也是政府巩固其合法性的根本理由和目的。传统观点认为,公共服务的非排他性、非竞争性和不可分割性决定了它只能由政府提供,政府是公共服务供给与管理的唯一责任者,而公共服务市场化改革的倡导者们奉亚当·斯密的放任个人利益的追求客观上能够有效地促进社会利益的古典经济学为圭皋,主张由市场提供公共服务更有效率。这其中,虽然有部分学者对政府供给模式和市场供给模式均予以否定,建议采用多元方式供给公共服务,但多元并不意味所有的提供者平分秋色,仍涉及或以政府或以市场为主体的问题。事实上,不论是政府供给模式还是市场供给模式,都不能完全排斥另一个供给方式存在的必要性,只不过强调是以政府还是以市场为主罢了。尽管对公共服务供给主体或责任者的表述不尽相同,见仁见智,但所有的观点都集中在以政府还是以市场为主体的选择上,并彼此抵牾。有人质疑公共服务的政府供给模式,理由有:第一,政府有自身利益,其行政人员不是大公无私的“慈善的专制者”,他们与私营部门的工作人员一样,有追求自身利益最大化的内在动机,政府部门及其行政人员不可能无私地追求社会利益,并把最大化社会利益看成自身的政策目标。第二,政府机构是一个利益共同体,包括政府机构的整体利益和其行政人员的自身利益,存在利益最大化张力。又因他们位置特殊,掌握着资源配置的控制权,更有条件谋取自身的利益。第三,政府垄断公共服务供给,由于缺乏公共服务供给的竞争机制,政府没有降低供给成本、提升供给质量和效率的动力,引致公共服务供给的重复和浪费。第四,政府垄断公共服务供给,往往伴随着垄断公共服务供给的相关信息,致使有关部门和大众对公共服务供给成本与效益的监控失灵,容易滋生腐败。鉴于此,质疑者主张在公共服务供给中引入竞争机制,如通过私有化或合约外包等方式提高公共服务的供给效率,以弥补公共服务政府供给模式的不足。但是,也有不少人对公共服务市场化供给模式提出异议,并列举出同样多的理由。一是公共服务市场化无法屏蔽“搭便车”行为,这会导致以赢利为目的的私营部门提供公共服务的成本得不到合理补偿,造成私营部门供给公共服务缺乏积极性。二是由于公共物品具有较强的资产专有性,能够大量提供公共服务及物品的经济主体非常有限,在现实世界中不存在充分竞争市场。三是市场导向的偏好是消费者对私人物品的偏好,而且受到价格、价值等经济因素制约,市场显示的偏好机制并不适用于公共服务领域,市场是不可能自发提供公共服务的。四是在自由市场环境下,私营部门遵循市场自由选择原则供给公共服务,这往往造成边际收益大于边际成本的准公共服务供过于求,反之则供给不足,使农村公共服务的供给与需求失衡。五是由于私营部门供给的准公共服务都要收费,而社会上一些缺乏购买力的弱势人群是没有能力购买的,这既造成部分公共服务闲置,又违背了公共服务的价值理念。六是公共服务市场型供给模式可能发生因政府及行政人员的公共权力失控而带来的寻租行为,承包商和政府部门之间因严重信息不对称而引发的契约失灵,以及因法制不健全和管理混乱而带来的公共服务质量低下问题等。上述两种观点,一种以传统的经济学家们为主,主张由政府通过强制性税收获得公共服务的供给费用,然后再由政府统一供给公共服务;另一种是市场改革的倡导者们,认为只有市场竞争机制才能有效地显示公众对公共服务的偏好,才能提高公共服务供给的效率与质量。公共服务的政府供给模式和市场供给模式各有优劣,在公共服务供给方式的选择上难以作出非此即彼的决断,即使采取折中办法,选择公共服务的多元供给模式,也不能撇开或政府为主体或市场为主体的问题。威廉姆森的签约服务理论能较好解决以上争论。威廉姆森套用资本主义企业生产签约与市场签约,主张现代公共服务供给不仅可以采用类似于企业签约的形式,由政府直接生产公共服务,而且可以采用市场签约的形式,由政府向政府组织以外的社会机构购买公共服务。威廉姆森的签约服务是针对基本公共服务和非基本公共服务而言的,认为基本公共服务由政府按照生产契约方式提供,其他的公共服务由市场或社会按照市场契约方式提供。威廉姆森的契约服务是一种混合供给模式,类似于多元供给模式,但又区别于公共服务的政府供给模式和市场供给模式,始终以政府为主体,通过契约把公共服务需求与公共服务供给联系起来,操作性更强,对研究农村公共服务中的责任主体更有借鉴作用。不过,威廉姆森的契约服务仍没有明确政府、社会或市场在公共服务中的具体责任,不能完全用它来解释农村公共服务的责任主体。尽管如此,威廉姆森的契约服务理论还是拓展了一条利用契约方式判别政府公共服务责任的思路。在农村公共服务的供给与管理中,村民与政府形成了一种政治契约,即村民通过民主形式赋权于政府,政府基于回报民众赋权,必须对民众负责,并尽可能地为他们提供公共服务,帮助他们实现公共利益。这就是说,政府为农村社会及其成员提供公共服务是政治契约要求政府必须履行的一种政治责任,政府一般不能就是否提供公共服务与农村人讨价还价,更不能推卸其责任。但由于政府拥有资源和管理能力有限,有的公共服务政府可以直接向农村社会提供,有的可能不在政府能力范围内,只能依靠第三方提供。第三方提供农村公共服务,就是公共服务市场化或社会化。从责任授权上讲,第三方提供公共服务不是民众赋予,它不需要直接向民众负责,民众不能就公共服务的数量与质量问责第三方。因为在农村公共服务中,第三方的责任源于政府委托或授权,即与政府间的经济契约,政府通过经济合约的形式把公共服务的生产和供给转交给非政府组织,要求它们按质按量按期为农村社会及其成员提供公共服务。可见,农村公共服务提供与管理是政府的责任,这是村民通过政治契约授予或委托给政府的,不能因为政府的先天缺陷或自身私利而怀疑、削弱、甚至否认政府的公共责任。政府在农村公共服务中的公共责任是不可推卸的,至于政府因先天缺陷或能力的有限性不能满足村民无限的公共服务需求而选择公共服务市场化和社会化,这是农村公共服务实现方式问题,是政府与市场或社会通过经济契约而发生的委托-代理关系。政府与市场或社会形成的公共服务合作契约关系只是政府公共责任实现方式的转变,不是政府政治责任,更不是政府要把政治责任转移出去。按照陈国权和吴帅的分析,就公共服务的政府责任而言,政府与公民间达成的政治契约上位于政府与市场或社会形成的经济契约,“尽管公共服务的生产主体可能是多元的,但公共服务的政治责任主体始终是一元的”,经济契约“转移出去的只是政府职能的履行方式,而不是政府的公共责任,政府在任何时候都不能借二次委托中订立的‘经济契约’转移或推卸提供公共服务的责任”。所以,不能因为政府的公共服务供给模式存在这样或那样的问题,就否定政府在农村公共服务中的主体地位、主导作用和主要责任。政府向农村社会及其成员提供公共服务是人民通过“政治契约”的方式赋予政府的公共权力,如果政府是一个负责任的政府,它就必须为其提供优质服务。换言之,一个能够为农村社会及其成员提供优质服务的政府,才称得上是一个遵守契约、负责任的政府。二、公共服务的供给方式按照政治契约内在规定性的要求,政府要承担起农村公共服务的公共责任。然而,农村公共服务内容非常广泛,且多种多样,政府拥有的公共资源和管理能力不可能提供无限的公共服务。实际上,针对城乡公共服务的落差和农村公共服务的不足,在强化政府的公共服务责任的同时,一方面要扩张政府的公共服务覆盖面并努力提高服务质量,以解决村民公共服务需求不足问题。另一方面,也要防止政府承载的公共责任超过政府能力,因为超过政府能力的公共服务供给是不可能维持长久的。现阶段农村公共服务供给存在因政府缺位而导致的公共服务不足问题,但同时也存在因超过政府责任能力或责任范围而产生的错位、越位等供给不当和供给过头的问题。鉴于此,有必要勘定政府的农村公共服务责任边界。第一,公共服务是“政府本身的理念”,应该由政府负责提供。首先,从政府职能看,政府的主要工作是如何提供公共服务。政府职能主要有经济调节、市场监管、社会管理和公共服务,但这四项职能并非同等重要,根据应松年等学者的分析,“公共服务是现代政府的主要职能,而且从根本上说,经济调节、市场监管和社会管理的最终落脚点也在于为社会和公众提供服务”。其次,从市场缺陷看,政府可以解决市场在公共服务供给上的失灵问题。市场这只“看不见的手”对于解决私人物品的供求比较有优势,但它“无法解决外部性,需要政治程序———称之为国家———作为有效的解决之道”。政府这只“看得见的手”可以弥补市场的缺陷,最大限度、最大范围地向社会提供公共物品与服务以满足社会的公共需要。再次,从“公地悲剧”现象发生看,政府可以通过强制手段保障公共服务供给。“公地悲剧”是公共产品与服务供给中最常遇到的困境,即“在一个经济社会里,如果公共物品和劳务能够被普遍地以‘免费搭车’的便宜方式获得,最终将导致没有一个人能享用到公共物品的好处”。市场或社会提供公共服务往往因不能屏蔽“免费搭车”者而导致“公地悲剧”现象的出现,而政府可以较好地协调个体利益与整体利益、眼前利益与长远利益间的关系,以实现全体成员的公共利益最大化。最后,从政府改革趋势看,由于服务型政府倡导和追求公共利益、公众参与、代表性、回应性、公正、责任等价值准则,且工作的“重心落在满足社会公众需要,搞好社会管理和提供高效公共服务上”,它顺应了经济社会的发展要求,具有普适性意义。第二,农村公共服务的公共程度不同,程度高的公共服务必须由政府提供。公共服务按照其竞争性和排他性程度可分为纯公共服务和准公共服务。农村纯公共服务具有完全的非竞争性与非排他性,如农村县乡级政府管理、农村综合发展规划、农村信息系统建设、农业基础科学研究、大江大河治理、农村环境保护等公共服务。准公共服务介于纯公共服务和私人服务之间,在消费过程中具有不完全非竞争性和非排他性,如农村高中(职高)教育、医疗、社会保障、道路建设、电力设施、小流域防洪涝设施建设、农业科技成果推广、文化馆等公共服务,有的具有排他性而不具有非竞争性,有的具有竞争性而不具有非排他性,有的兼顾二者,具有半排他性和半竞争性。与之对应,农村公共服务的供给方式不外乎有三种类型,最主要的是纯粹政府供给,其次是社会团体或市场为主体的供给,再次是政府、社会、市场的混合供给。在这三种供给类型中政府的责任是不同的。第一种供给中的公共服务是纯公共服务,政府要承担所有的政治责任和经济责任;第二、三种供给中公共服务是准公共服务,政府只需承担供给的政治责任,其经济责任可以通过经济契约的形式转移给市场和社会,由社会组织、社会团体和营利性组织来提供服务。在农村公共服务市场化和社会化供给中,政府主要承担的是政治契约中的政治责任,要运用恰当的制度安排、制度规约、制度引导和必要行政监督对市场和社会提供的公共服务进行领导、协调、监督。第三,农村公共服务的公共性还具有层级特征,不同层级的公共服务应该由不同层次的政府承担供给责任。根据农村公共服务的受益范围,可将其分为全国性公共服务、区域性公共服务和地方性公共服务。如果该项公共服务的受益范围是全国性的,惠及全国公众,或事关国家范围内的整体利益,如农村义务教育等,就应该由中央政府负责提供;如果该项公共服务的受益范围是一定区域内的公众,或与地方利益有直接关系的,如农村自来水、农村道路等有形公共服务则应当由地方政府提供。此外,由于有些公共服务的“溢出效应”超出一个行政区域之外,对其他行政区域存在的正外部效应,如在本地受过高等职业教育的人因移居外地将使其他地区受益。这类公共服务不能由一个地方政府承担全部成本,否则该地方政府会因公共服务受益地政府“搭便车”而影响其提供相关服务的积极性,最终导致有外部效应的公共服务供给不足和无效率。对于不同层次的政府负有不尽相同的供给公共服务的责任,学术界基本达成了共识,目前的问题主要集中在事权与财权分配不平衡上,即存在省市级以上政府的财权大、事权少和地方政府事权多、财权不足的问题。财权与事权不匹配、不对称,造成了基层政府因财力不够不得不放弃公共服务的供给,而上级政府具有为农村提供公共服务的财力,却因各地农村的差别而难以实现有效供给。为使不同层级的公共服务都能得到有效供给,眼下最要紧的工作是重新确定不同层次政府的事权和财权,凡是全国性、有正外部效应的公共服务都应该改由上级政府供给,同时还要进一步扩大中央和省市财政转移力度,赋予基层政府更多的财权。综上所述,在农村公共服务供给中,政府的公共服务责任是要为广大农村地区的农村社会成员提供特定范畴、特定层级的公共服务。对其责任要求主要体现在三个方面:一是提供底线服务。政府向农村社会提供的服务具有基础性地位,虽然有时因服务效率不高而备受责难,但政府供给是一项政治责任,这是营利组织不想做的,也不能替代的。二是普惠性服务。政府倘使有意为某部分人提供公共服务,也不能在客观上排除其他人享有此项公共服务,即“客观意义上说的每个公民必须获得与其他公民完全一致的服务量”。这是公共服务机会平等的一种表现。三是突出“虚体”服务。政府是农村公共服务的重要参与者,不仅要与其他供给主体一起博弈、竞争,而且还要领导、监督其他供给主体,因此,政府既要重视农村社会的实体服务,又要特别关心公民的感受、社会评价、道德氛围等“虚体”服务。三、政府在公共服务中的责任弄清了农村公共服务中的政府责任及其权限边界,可以准确地判定农村公共服务落后的担当者,可以明确政府职能转变的方向,进一步加强服务型政府建设,但更重要的不在此。研究农村公共服务中政府责任的最终旨趣在于寻找政府履行责任的有效路径,这不仅是政府公共责任的价值皈依,是建设服务型责任政府的制度要求,还是提高政府履责能力和公共服务水平、消除城乡公共服务不均等差距的现实需要。根据农村公共服务的现状和发展趋向,并结合服务型政府建设的内在性对农村公共服务责任边界的要求,政府责任至少要定位在以下几个方面。第一,道德与法律责任。由于公共服务对政府公共行为有一般原则性诉求,政府除了要按照其共同体价值观、政治规范和职业标准为全体社会成员提供公共服务外,还“应当由法治而非人治支配整个社会的运行”,“不断地为未来制定规则,不断地确定法律的确切内容和法律与行动的关系。”农村公共服务属于农村社会成员的公共利益,它是各种利益对话和“重叠”的结果,政府要把服务这一至高无上的公共利益看成自己的一项重要政治任务。在道德责任上,政府及其行政人员要立足于情为民系、权为民用、利为民谋的理念,严格遵守普遍的道德规范,增强工作责任心,自觉地为农村社会提供优质的公共服务;在法律责任上,政府要加强行政行为的程序化、规范化建设,通过政务公开、民主决策、行政问责、依法行政、执法追究等形式,将农村服务对象的公共服务权利以法律规范形式固定下来,依法为其提供公共服务。第二,“公正”责任。政府行使的权力是一种公权,源于全体社会成员的赋予,这要求它“一视同仁”地为社会成员提供服务。政府在农村公共服务中的“一视同仁”责任,不仅要求政府给予农村人“国民待遇”,保证他们能享有与城市人等值的公共服务,还要求政府公平对待农村社会所有成员,不能偏重于农村某些社会集团和少数乃至个别社会成员的利益。当然,政府在向农村所有社会成员提供大体均等的基本公共服务时,必须尊重他们的自由选择权。因为不同地区农村成员对政府提供的公共服务可能有不一样的需求,尊重他们的自由选择权,其实也是一种公正,即使是在基本公共服务的框架内,也应该允许他们有自由选择权。第三,“效率”责任。威尔逊认为,公共行政与企业行政的性质是相同的,“行政的领域是一个企业的领域”,用企业的原则指导行政机构的运作,一定能提高公共行政效率。威尔逊的行政效率论有一定的市场,如我国学者沈荣华就是从支出成本上考察公共服务的供给效率,他说:“如果一个行政辖区提供公共服务的收益和成本刚好能够内部化,即该行政区内居民为服务供应支付了成本,同时又能共享这些服务,使收益和成本范围保持一致,那么这时公共服务提供的效率最高,效益也最大”。威尔逊、沈荣华等人的观点值得商榷,尽管成本效益是衡量诸多社会活动的一个重要标准,但绝大多数公共服务不能用经济效率来衡量,农村公共服务供给效率主要指社会效率,甚至有时为了实现公共服务普惠性效率还需要牺牲经济效率。但不能由此而否定政府的农村公共服务供给与管理的效率,效率意识要始终贯穿于政府的公共服务供给与生产中,因为效率是最基本的“善”,无论政府履行政治契约还是经济契约,效率都应该成为公共行政的目标和标准。第四,“能力”责任。政府能否履行农村公共服务中政治契约授予的责任,关键在于政府有无提供公共服务的能力。能力不足的政府无法完成公共服务的基本职能,更难以履行政治契约的责任要求。政府公共服务能力是指为社会提供具有非竞争性、非排他性的社会产品和服务的本领和能力,具体到农村公共服务对政府的责任要求,政府及其工作人员的能力包括能及时为农村社会提供私人和社会无力或不愿提供的与公共利益相关的非排他性、非竞争性服务;能根据农村社会成员的希