小城镇规划成果评审存在的问题及对策

小城镇规划成果评审存在的问题及对策

1规划执行的紧迫性该计划的实施效果是评价政府决策能力和政治水平的重要标准，也是评价城市规划“科学有效性”的学科的困境。在当前社会经济发展转型和相关矛盾凸显的关键时期,小城镇规划存在“与实际不符、特色不明、定位不清、体系不全、衔接不够、执行不力”等问题,导致规划失效和频繁修改,不仅削弱了规划行政决策的严肃性,制约了统筹城乡发展战略的实施,还使地方政府陷入“两难”的境地:一方面,依法行政要求“先规划后建设”,地方政府必须依法编制相关规划,然后根据规划要求进行建设;另一方面,“失效”的规划备受责难,总体规划“难实施”、控制性详细规划“实施难”、专项规划“不协调”以及规划修编“限制多”。小城镇规划的可操作性是一个具有普遍性和全局性的实施难题。在规划实践中,许多小城镇规划历经“专家技术评审原则通过、部门意见采纳吸收、乡镇人大主席团审议和向社会公示30天”等审查程序之后,获得上级政府批准实施,但很快就会陷入“束之高阁”的窘境。对于小城镇社会、经济和环境的自组织系统而言,未来发展的不确定性和实施手段的模糊性,将导致小城镇规划陷入引导和调控都明显不足的双重困境,传统的资源配置的本底哲学及以未来蓝图为目标的理性决策模式已不能适应新形势发展的需要。2策与评价的各阶段组合在渐进的社会主义市场化体制改革过程中,小城镇规划的编制与实施已成为一个多主体、多目标、反馈式的公共决策过程,决策与评价贯穿于规划编制、成果审查及实施检验这三个既相对独立又相互联系的工作阶段。规划决策过程和决策方法虽然有一定的规律或规则,如相关法规标准、经济发展趋势等,但也存在诸多不确定性因素,如产业政策调整、市场经济活动及行政领导意愿等。由此,小城镇规划未来发展的半结构化特征,既是小城镇规划失效的本质属性,又是增强小城镇规划科学性的研究重点。2.1缺少有效的规划成果审查主体小城镇规划成果的审查环节既是判断规划决策科学性的评价环节,又是小城镇规划空间调控效力的法定程序。就笔者参与的多数小城镇规划编制和技术论证的实践过程看,每一个小城镇规划决策与评价主体的关注点不同,不确定性因素多,难以保证规划决策的实施效力。受地方政府委托编制规划的规划师是规划成果形成的责任主体,他们在实践中常常投入大量的时间和精力来“推敲”规划范围内的人口规模、城镇性质和空间形态,对于规划如何实施的问题常常一笔带过,至于事后出现的“规划失效”现象,则总认为是“体制机制”缺乏或不完善等问题所引起的,而规划成果本身还是“科学合理的”。地方政府是规划成果审查的责任主体,由于专业干部缺乏、技术力量薄弱,在规划成果审查实践中,他们最为看重的是能否增加建设用地,尤其是本届领导任期内的工程项目用地是否已包含在用地规划图中。公众参与规划的认知能力和积极性相对有限,代表公众利益的乡镇人大主席团对规划的上报审查是一种形式上的法定权利。编制小城镇规划在许多地方已经成为“政府任务”,常常被列入地方政府和相关部门的“考核内容”中。规划论证与审批常常是“突击完成”,许多评审专家身临会场才拿到规划成果,难以深入了解规划对象,评价结论的“随意”或“被迫”难以避免,专家意见不一致也屡见不鲜,如何采纳评价意见得不到明确。多数部门代表更多的是关注本次评审的规划文本是否体现了本部门的专项规划内容,而很多时候部门所谓的专项规划也只是一个粗略的设想。由此可见,群体形式的经验决策难以应对复杂多变的社会发展环境。规划成果在技术审查和公示论证过程中的形式主义,评审论证意见的系统性、一致性和指导性缺乏,尤其是决策主体关注具体项目而忽视空间关系,以及规划论证对规划修编反馈机制的缺失,这些均是导致小城镇规划在实施阶段“检验失效”的重要原因。2.2国家政策和上位规划的影响不确定性是小城镇总体规划决策的基本属性。从本体论的角度看,小城镇是国家行政的基本单元,是城乡统筹的纽带和节点,其战略地位和发展策略始终处于变化之中,既有“撤乡建镇”扩大集聚效应的政策性特征,以及“撤镇建街”拓展城市空间的城市化需求,又有“保护耕地”限制无序蔓延的乡村化约束。在“人地关系”演变和调整过程中,国家政策和上位规划对小城镇的阶段性发展起着主导作用。从认识论的角度看,总体规划常常被赋予综合性很强的复杂目标。尤其是在GDP考核导向、财政支付压力、城乡景观改善愿望和土地利用级差收益的发展背景下,政府和公众对总体规划寄予厚望,却又没有切实可行的实施途径。小城镇的发展是多种因素综合作用的结果,即便是城乡规划作用力最强的空间调控和土地使用,事实上也会受到多法规、多部门和多主体的强力影响。强势决策人物、大型工程项目及重大社会事件,常常在很短时间内就能改变小城镇的发展方向和空间布局。从方法论的角度看,虽然相关法律和标准明确了总体规划的编制程序和强制性内容,但基于未来学特征的总体规划不得不面对外部发展环境的不确定性,尤其是决策主体的认知水平差异性和技术能力有限性。规划目标中既有可量化的指标预测,又有主观性的分析判断,这些都需要在小城镇规划的实施过程中进行检验。不可否认,在当前的规划实践中,各决策主体的经验和直觉时常在决策和管理过程中起着主导作用。2.3总体规划和控制系统的用地分类需分控制性详细规划以其定性、定位、定量和定型的特征,成为规划行政主管部门依法行政的依据。地块的主要用途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务设施配套规定是控制性详细规划的强制性内容,也是城市规划区范围内土地出让的规划条件。在规划管理实践中,城市规划区已基本实现控制性详细规划“全覆盖”,镇规划区、乡集镇规划区也被要求编制控制性详细规划。控制性详细规划是仲裁建设项目是否合法的规划依据。在具体实践中,地方政府多是为“有规划”而编制控制性详细规划,离“用规划”指导开发建设尚有很大的差距。在城市主导的规划思维定势下,多数地方在编制小城镇控制性详细规划时,基本上是套用《城市规划编制办法》的技术方法,强制性指标的确定也参照相关的城市规划技术规定,这将直接导致规划实施过程中总体规划和控制性详细规划在用地分类上的不一致。小城镇总体规划用地分类是基于《镇规划标准(GB50188—2007)》,小城镇控制性详细规划用地分类则采用《城市用地分类与规划建设用地标准(GB50137—2011)》,这种用地分类虽然有利于城乡一体化“一张图”的管理要求,但也在一定程度上违背了“按照总体规划编制控制性详细规划”的一般原则,并在相关指标的确定上引发混乱。在控制性详细规划的实施过程中,小城镇规划的强制性指标面临更大的修改幅度。小城镇建设具有用地相对充足、建设投资强度较低、土地混合使用概率高等特点。基于房地产开发的居住地块指标设置受到农民独立建房的挑战。基于公共设施均等化配置的公共建筑地块规划指标,与文教卫生体育等公共设施建设会产生较大的矛盾。在规划实施过程中,特别是在规划道路建设的实施过程中,由于需要最大限度地减少拆迁的成本,常常导致规划地块的分割和调整。《城乡规划法》实施以来的规划实践表明,必须尽快建立行之有效的小城镇控制性详细规划编制办法。3导向和责任追究影响着小城镇规划的决策效力小城镇规划编制成果的评价和审批是典型的组织决策,评审过程中的组织结构、权力关系、价值导向和责任追究都在一定程度上影响着小城镇规划的决策效力。优化空间布局、引导资源配置及促进经济发展是小城镇规划的核心任务,小城镇规划决策必须综合考虑经济发展的梯度演进、土地使用的双重管制、建设主体的价值差异、人口结构的变迁规律及规划实施的路径依赖等决策因素。3.1“城市后尘”的思维关于城镇性质的描述始终是小城镇规划成果审查的重点。从最初的“农贸型”“商贸型”“工贸型”“旅游型”“综合型”等定性描述,到现在的“承接产业转移”“展示特色形象”“打造创新发展”的“示范区”“节点区”“门户区”等定位的变化,不仅诠释了小城镇在区域经济发展过程中的功能演变和角色转换,还反映出小城镇规划编制过程中“步城市后尘”的思维定势和方法缺陷。基于小城镇未来发展的设想,在集中布置工业用地的前提下,建设各种工业园区,后改称工业小区、工业功能地块或工业集聚区等,这曾经是许多小城镇规划的统一做法。沿国道、省道或高速公路出入口规划物流园区,沿过境河道规划“农家乐”旅游设施形成滨水旅游区,或者在建设区周边布置各类农产品加工园区,是近年来常见的规划手法。通过“城市移植”实现小城镇的“高标准规划”,常常导致小城镇特色的丧失和规划的失效。相关领导和评审专家希望通过性质描述来“突显个性”,使“规划对象脱颖而出”,在一定程度上表达了“用户”对小城镇规划创新的渴望。小城镇是城乡统筹的节点,除极少数非农经济发达的小城镇逐步演变成小城市、城郊小城镇在城市化过程中升级为城区街道以外,多数小城镇的持续发展离不开服务“三农”的目标导向。从根本上讲,小城镇是“定性”的,这种“定性”不仅要求规划师脚踏实地做规划,还要求评价主体实事求是地对规划进行评价。规划术语不等于专业技能,规划蓝图离不开过程引导,“噱头”也不等于新理念,实事求是的有限目标才可能是小城镇规划的真实需求。3.2实现小概念用地的事后协调与前期衔接国土管理部门的领导和专家常常是在小城镇规划成果评审过程中意见最多的评价主体之一。小城镇规划成果评审过程常常会出现这样的情境:现状分析表明城镇建设用地指标超标,发展规划提出未来建设需要继续占用周边农用地。尽管土地利用总体规划和城镇总体规划的编制、审批和实施都是政府行为,两个规划关联度很高,但二者在指导思想、用地分类、人均建设用地指标和用地布局等方面都有一定的差异性,尤其是在建设用地的数量结构、空间配置等方面常常会不一致,从而导致在具体项目建设过程中,规划行政主管部门和国土资源部门需要为建设用地的选址和审批做大量的协调工作。基于“保护、保障、集约、挖潜、维稳”的目标,实现两大用地规划的“事后协调”向“前期衔接”转变是小城镇规划评审优化的关键环节。首先,注重审查基础工作的衔接度。包括基础数据、基础图件和用地分类等的衔接,土地数据应统一采用已验收合格的土地调查数据为基数,人口数据、城镇化水平、城镇内部的用地结构分析可采用规划部门的数据。其次,考虑城乡建设用地规模的一致性。规划师们要在确保耕地保有量和基本农田保护任务落实的前提下,根据土地供应能力、耕地占补平衡能力来统筹安排规划期内的城乡建设用地规模。再次,保证空间布局的协调性。对于城镇和村庄建设用地的发展方向、基本农田保护区的划定、城乡建设用地扩展边界的划定以及交通、水利和能源等基础设施的安排等方面的内容,国土资源局和规划局要共同研究,做好衔接工作。最后,重视用地调整时序的关联度。要根据国土部门土地利用年度计划,分清建设项目的轻重缓急,做好建设项目时序的安排。3.3农民住宅用地的规划特点小城镇的建设主体包括政府相关部门、企业主、村集体和农民个体,相对应的建设项目类型分别是公共建筑和市政基础设施、工业企业设施、村级公共设施和农民住宅,这些建设项目类型构成小城镇规划的用地结构、空间形态和风貌特征。基于公共财政的公共建筑、道路交通和市政基础设施是区域性的公共品,规划建设成果适用于国家基本建设的规模结构和程序规定,规划的刚性较强。基于市场资金的工业企业在建设过程中一般会经历土地的国有化过程,而且有相应的选址、设计、建设和验收等规划建设管理程序,规划的指导性较强。农民住宅用地包含着土地权属的集体性、建设资金的自筹性、使用功能的混合性、风貌景观的本底性,以及宅基地的继承关系,在用地规划图中用“黄色”表示,在规划措施上通过“梳理”进行概括。农民住宅用地在规划编制和评审过程中不受关注,尤其是在规划实施过程中,其矛盾最为突出。土地使用和空间调整的本质是价值选择和替换,而空间的有限性和社会的多元化决定了规划决策中普遍存在的价值冲突。小城镇的发展过程在一定程度上就是建设用地取代农用地、国有土地取代集体土地的过程,同时也是公共价值、市场资本与个体利益、小农经济博弈的过程。在规划过程中,农民缺乏有效的参与途径,丧失了对规划评价的话语权,导致其必然成为规划蓝图实施的最大阻力群体。现实的解困之道不能寄希望于农民“要有大局观念”“提高思想觉悟”“增强认识水平”等空洞的口号,而在于要强化规划编制实地调研的深度和广度,提升规划师对小城镇规划的认知水平,尤其是如何理解控制性详细规划指标的弹性问题。在住宅用地规划中,既要考虑土地集约、节约利用的规划导向,又要充分尊重农民住房的宅基地传统和邻里关系,在准确把握农户家庭人口变化和结构特征的基础上,切实反映农民建房的自主性和实用性。3.4当代小鼠规划的困境基于农村土地制度变迁和乡镇工业化的路径依赖,小城镇在发展过程中不能表现出明显的正、负效应。路径依赖性是指一个国家或地区经济发展与其原有的经济基础、制度环境、社会结构和技术特点具有密切的相关性。小城镇内生型发展受制于创新人才、稳定资本和管理机制的缺失,用地性质调整的地租报酬递增和产业经济自我强化的相关机制,对小城镇规划决策具有极强的制约性,多数小城镇是在原有村落的基础上,通过不断增加各种设施和完善各种功能的方式来逐渐演化形成的。例如,沿河、沿道不断伸展的线形用地结构,围绕农贸市场不断扩展的商业用房改造,以低地价吸引工业企业进驻来增加地方政府的收入,新建道路不惜改变线形以减少拆迁赔偿,以及接纳城市淘汰的产业等仍然是许多小城镇扩大经济总量的常用手段。城乡统筹的生态型发展是对粗放型发展路径依赖的突破,因此,基于理性系统分析的小城镇规划在实施过程中需要应对多元化的利益主体。能否获得规划行政许可是衡量建设行为是否