福建省土地利用总体规划的修改措施

福建省土地利用总体规划的修改措施

土地使用总体规划已完成两次，并日益科学、规范。上轮规划对于加强土地宏观管理、实施土地用地管制、严格保护耕地、促进土地集约合理利用等方面发挥了重要的作用。然而,随着全面建设小康社会、科学发展观的提出和国家一系列战略政策的调整,规划又迫切需要修编。本文对新一轮福建省规划修编和实施作初步探讨,以便更好地发挥规划为建设海峡西岸经济区服务的功能。1上一轮规划的编制和实施1.1该计划的主要特点1.1.1建设用地规模与保护耕地量、完全消灭耕地上一轮规划是在20世纪90年代经济快速发展,耕地大量减少,中央采取土地管理治本之策,严格控制建设用地规模和严格保护耕地的特定背景下进行编制的。该轮规划编制的一个重要特点是贯穿了耕地保护这根主线,围绕耕地总量动态平衡,下达了各项建设占用耕地量、土地开发整理补充耕地量、基本农田保有量,并层层分解。1.1.2建立土地用途管制制度,支持土地的用途通过划定土地用途分区,制定分区土地的主导、鼓励、控制和禁止用途,建立了土地用途管制制度。并通过这种制度,将各项建设用地和下达的指令性指标在空间上进行具体落实。1.1.3建立第五个规划体系为便于实施和管理,建立了国家、省、市、县、乡五级规划体系,各级规划内容各有侧重,从上到下,体现了宏观到微观具体过程,提高了科学性。1.1.4协调土地利用总体规划与总体规划的关系为保证规划作为土地宏观管理的关键性措施,上轮规划强调了相关规划在用地规模和布局上与土地利用总体规划衔接一致,特别是城市、村镇规划应与土地利用总体规划相协调,体现土地利用总体规划对城乡土地利用的整体控制作用。1.2该计划实施的主要成果1.2.1强化土地规划意识,维护规划法定效力将规划的实施管理纳入各级政府的国土资源管理目标,突出按规划用地,按规划保护基本农田,实施耕地占补平衡目标等涉及规划实施的考评内容,并每年组织考核,有力地强化了各级政府和领导的土地规划意识,维护了规划的法定效力。1.2.2土地审批制度依据规划,组织编制了土地利用年度计划,实行建设用地总量控制。在建设项目用地审批中,严格执行土地利用总体规划、土地利用年度计划以及国家产业政策,层层建立建设项目用地预审、农用地转用土地征用规划审查和城镇规划用地审查制度,较好地发挥了规划的实际控制作用。1.2.3规划实施的原则规划结合本地资源实际,坚持土地资源的可持续利用,为国民经济可持续发展提供了保障。规划的实施发挥“5个优先”作用,即:优先保证交通、能源、水利等基础设施项目用地,优先保证国家和省重点项目建设用地,优先保证主导产业、高新技术产业项目用地,优先保证经济结构调整和国有企业改革、改组、改造项目用地,优先保证重大外资项目用地。1.3主要问题1.3.1把耕地作为规划的全部规划要落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策,促进土地资源集约利用和优化配置。规划把保护耕地作为重要的内容,这是正确的,但如果仅把保护耕地作为规划的全部,将会降低规划的层次,也使得规划很难作为土地宏观管理的关键性措施。由于受特定背景的影响,上一轮规划编制过程中,对战略性研究、区域性发展研究、生产力布局研究等专题缺乏深入探讨,造成各级规划往往以分解指标为主要内容,这与规划的多目标性显然不符,因此影响了规划的多目标的实现。1.3.2未利用地等土地利用类型和各个部门的利益协调问题现行规划指标涉及耕地、园地、林地、牧草地、居民点及工矿用地、交通用地、水域、未利用地等8大土地利用类型,涵盖农业、林业、畜牧、水利、交通、城建等各个部门,使规划的内容过于庞杂。由于部门利益驱使和指标影响因素有很大的不确定性,在实施中很难操作和执行。而处于规划核心地位的土地用途管制内容不够突出,缺乏深度。1.3.3土地利用和管理中的问题上一轮规划编制程序主要是自上而下、逐级分解、层层控制,规划控制指标由上一级层层分解下达。因为各地自然和社会经济条件千差万别,土地利用和管理中存在的问题也不尽相同,上级硬性分解规划指标与现实存在某种程度的相互脱节现象,并削弱了下一级政府的主动权,使其不能根据本地实际情况编制规划方案,结果往往使下—级规划严格限定在上级规划确定的框框之内,这样层层编制的规划统得过死,不利于规划实施。1.3.4发达区域发展已开始突破行政界线土地利用规划按行政区进行编制,而一些发达地区经济发展已开始突破行政界线。行政管理如何适应经济发展?这是新一轮土地规划应该加以考虑的问题。1.3.5工业园区规划与实际用地规划不一致,造成规划调整面临的主要问题主要体现在以下几方面:一是部分“十五”计划新增加的重点项目建设用地未纳入规划;二是部分已列入规划的建设项目规划指标安排不足或实际选址落位与规划不一致;三是部分工业园区的整合撤并和个别企业需进一步扩大规模,必然会造成规划的调整;四是行政区划调整导致实际用地与现行规划的矛盾;五是农村居民点建设用地规模和占用耕地指标明显偏少,与实际建设矛盾突出。上一轮规划在实施过程中出现对规划的频繁调整,主要是在制定规划时没有充分体现科学发展观,没有就未来的经济发展对土地的需求作科学的预测,使规划难以适应经济建设的发展。1.3.6规划编制与实施严重脱节注重规划编制,但对规划实施过程的跟踪力度不够,这是长期以来最薄弱的环节,是导致规划编制与实施严重脱节的根本原因。并且现有建设项目规划审核过程中重点检查是否符合规划用地数量,而对其质量缺乏综合评定指标体系,造成在规划审核中对项目的质量把关不到位。2新规划的制定和实施提出了相关建议2.1新常态下的经济强调增长态势和生态环境问题当前正面临着新的形势:一是党的十六大提出了全面建设小康目标,土地利用总体规划必须与此相适应;二是可持续发展目标和科学发展观,给规划依据、规划内容、规划目标带来了新的变化。规划依据应更多考虑可持续发展的要求,社会和生态环境问题越来越成为规划的主题,规划内容应包括战略环境影响评价,规划目标不再单纯解决经济发展问题,而应是解决社会与生态环境问题;三是经济全球化要求规划突破地域限制,应在更广阔的市场环境、资源配置和规则要求下进行;四是经济市场化使规划的职能由偏重微观经济活动的干预转向宏观调控,从直接调控转向间接调控。在市场经济条件下,规划的主体进一步扩大,规划公众参与制度应逐步建立。2.2解决三个困难问题1建设用地和土地利用变化的规律土地资源在部门间的合理分配和再分配是土地利用总体规划的重要内容,其核心问题是土地利用类型结构中农业用地和建设用地之间的数量比例结构。食物是人类生存和社会发展不可缺少的物质基础,一定数量和质量的耕地是粮食生产的物质条件,立足粮食自给是理所当然的。工业化、城市化是经济社会发展的必由之路,不可逾越,而实现城市化过程必然出现大量耕地被占用。因此,规划编制应贯彻“节约、集约用地”的精神,合理配置土地资源。2新一轮规划编制中,应注意营造方案的刚性与弹性刚性规划体现政府对土地资源管理的干预作用,而弹性规划对市场经济制度下区域经济发展和资源合理利用具有较强的适应性和指导性。规划应同是刚性与弹性的有机结合。在新一轮规划编制中可通过以下措施解决规划的刚性与弹性问题:一是对刚性指标设置上、下限,其目的在于预留规划空间,便于不同地区因地制宜编制规划,以保证规划方案富于弹性;二是依各地实际情况,编制规划目标的高、中、低方案和土地利用结构弹性方案的上下浮动区间,对同一地区编制若干个不同程度符合规划目标的规划方案,按实际情况加以选用,并制定与弹性规划相配套的弹性发展政策和实施计划等;三是设置部分规划周转指标,用于区域间的调剂。3控制和引导市场规划不再是计划体系的延伸部分,而是一个不断逼近目标的过程。它的目标是对未知发展进行控制和引导,使市场偏离目标的变化维持在可以允许限度以内。这种概念的变化反映到规划程序中,就是由“设计—实施”程序转变为“目标—控制”程序。2.3加大土地保障力度,保证建设用地土地利用总体规划涉及社会经济的方方面面,是多目标的综合规划。多目标并不是无所不包,而应突出有限目标和阶段性重点。上两轮规划突出耕地保护,但不能将土地规划看作仅仅是耕地保护规划。新一轮土地利用总体规划的目标要为实现全面建设小康社会这个宏伟目标提供土地保障,一要处理好社会发展与土地资源保护的关系,继续加强农地特别是耕地保护,实行“世界上最严格的耕地保护制度”,保护和提高粮食综合生产能力;二要保障必要而合理的建设用地,要充分考虑我国正处于高速城市化、工业化发展阶段的现实,严格控制建设用地应严在节约和集约用地,而不是简单的控制用地数量;三是保护和改善生态环境,协调人与自然的和谐发展。2.4强化土地利用总体规划,确保土地集约利用规划采取的基础数据和图件必须真实、可靠。规划修编要全面调查区域内的自然、社会、经济条件,重点开展土地供需预测、耕地保护特别是基本农田保护、节约和集约利用土地、统筹区域土地利用、土地利用环境评价、规划管理保障措施等专题研究,并依法做好相关规划的协调和衔接工作。2.5长期的动态管理,在目标导向和过程中保证规划实施的科学性和合理性规划组织管理的最新趋势就是实现规划与实施的一体化。即在规划过程中,应当注重规划实施过程的跟踪,包括实施策略制定、管理与促进、回诊与自检、反馈与调校、纠错与置换等环节。规划实施过程的跟踪工作是一项长期的、动态的、受多种利益影响的政策性行为,为此,要建立规划实施管理新机制,做到:1)通过动态监测规划对象的动态变化情况,保证规划目标得到顺利实现;2)通过回诊、