美国住房补贴计划的演变及实施效果评价

美国住房补贴计划的演变及实施效果评价

美国的住宅补贴政策已经发展了70年。从最初的公共住房计划到现在的替代金券计划，它经历了一个漫长的发展过程。美国在住房补贴方面的实践为我们提供了一个很好的参照系,通过研究美国历史上各种住房补贴模式的效果,可以为我们制定住房政策提供很多经验和教训。1公共住房政策的影响在1937年的住房法案中,通过了公共住房计划,但是由于二战的爆发,公共住房政策受到很大影响。战争期间,公共住房优先供应战争人员所需要的房屋,而不是穷人。在战后,有关公共住房问题引起了广泛争论,争论的焦点是:公共住房的地址选择,目标人群,融资问题以及行政管理问题。1.1公共房屋工程出现的几个问题开始的时候,公共住房的原则是只面向最低收入者。1937年的法案用两种方法对收入进行限制:一种条款是,租户的收入不能超过房租的5倍(大家庭除外);第二个限制是针对收入水平制定的,在法案实行的前二十年,收入的限制由联邦政府制订,全部针对最低收入者。到1957年,收入的确定权下放给地方政府。其执行情况从1971年的参议院听政会的报告可以看到,60年代的公共房屋面向的不仅是最低收入者,而是低于平均水平的居民。公共房屋政策的出发点是最需要住房的居民有获得帮助的优先权,然而执行中却出现了很多问题。第一个问题是,由于获得住房补贴的人群是有限的,那些收入比获得住房补贴者稍微高一些的家庭需要在市场上购买或者租赁住房,这对他们是不公平的,他们的努力工作没有获得回报。第二个问题是,当住在公共房屋的居民收入水平改善的时候,他们就不具备继续住在公共房屋的条件,政府就要把他们赶出来,而一旦他们从公共房屋搬出来,因为市场中的住房价格很高,他们的经济景况反而不如以前。因此,公共房屋本身降低了人们改善经济状况的积极性。第三个问题是对公共房屋租户形象的影响,这个问题开始并不突出,因为暂时的经济困难并不会使家庭不受尊重,但是,公共房屋工程的结果是使一些家庭成为了永久性的贫困者,因此公共房屋工程使得这些租户无法获得社会的尊重。事实上,公共房屋的租户有近一半的是黑人,公共房屋的社区也常成为犯罪多发地。以上三个问题使得公共房屋工程逐渐丧失了政治基础。尤其是在二战以后,美国的经济逐渐走出大萧条时期,住在公共房屋中的租户成为没有劳动技能的少数贫困人群,这些人群缺乏政治影响力。1.2公共房屋开发中国家间资金支持不够公共住房工程从一开始面临着资金短缺的问题。例如1949年住房法案提出,在以后的6年中,新建81万个公共房屋单位,也就是每年13.5万套住房。但实际情况是,每年的新建住房一般在2.5万套左右,到1960年只完成了原计划的25%。资金问题一直在阻碍公共房屋工程的实施。1937年的住房法案规定,联邦政府只对公共住房所需要的资本进行支持,也就是说,联邦资金只提供本金和地方政府为筹集公共房屋所发行债券的利息。运行维护成本不在租金之内,租金必须用于偿还债务。在公共房屋开始的时候,大部分房屋是新建的,这个问题并不是很突出,然而到50年代和60年代,随着房屋不断老化,以及物价上涨,房屋的运行维护成本越来越高。与此同时,公共房屋租户的收入却在不断下降,例如HenryAaron研究称,从1961年到1970年的10年间,公共房屋租户的中位数收入从美国平均家庭的47.1%降到36.9%。到了60年代末期,大多数公共住房机构都已经陷入严重的财务危机。1.3市民和市民对公共房屋工程建造标准和成本的监督公共房屋的建造标准到底如何执行,一度成为焦点问题。既然是为最低收入者提供补贴的住宅,其标准就不能超过其他不能获得公共房屋的人群的住房。不然的话,就可能使得努力工作而自己买房子的人群处境还不如低收入者,这对他们来说是不公平的。因此,市民或者市民代表就监督公共房屋工程的建造标准和成本。另一方面,议会也提出了“标准成本”作为参考。这种限制的结果,使得大多数房屋使用了最便宜的建筑材料,建筑形式也是非常简陋。这种短期内的成本节约,使得维护成本很高,无论是对租户来说,还是对纳税的大众来说,都是不利的。270在当年初期，购买住房和租金2.1了400万张的公共房屋计划:“运行不畅”东南角1968年通过的住房法案增加了235条款。235条款的目的是促使低收入者能够有一套自己的住宅。235条款是指对中等收入者购房时可以获得补贴,补贴的范围是FHA1的固定利率和1%利率之间抵押贷款还款额的差额,或者是购房者收入的20%以上的部分。住房自有化一直是美国住房政策中的一个重要内容,就如同当时一些文学作品中所提出的,拥有一套单栋住宅是“美国梦”最重要的部分。235条款从1968年开始实施,1970年和71年发展迅速,71年达到高峰,但是之后迅速下跌。235条款在开始时发展很快,从68年到71年的三年中,就建了40万套,而之前的公共房屋计划从1937年到1949年只建了20万套,而50年代也只建了41万套。然而,235条款也只是昙花一现,因为该条款在实施中有许多致命的问题。首先,从面向低收入者的实施效果来看,这个计划中的家庭的平均年收入超过6300美元,然而,年收入低于4000美元的家庭只有5%从这个计划中受益。其次,235条款的实施成本非常高,因为超出部分由政府负担,参与这项计划的购房者倾向于购买更好的住宅,因此导致了补贴成本越来越高。第三,大量的违约问题开始出现。由于购房者都倾向于买更好、更贵的房子,就很容易出现还款违约问题。从1971年到1979年,通过235条款购买的住房一共50万套,其中有9万套出现违约问题,违约率高达18%。第四,政策中有明显的漏洞。例如,一些房地产商可以把废弃的房屋进行简单的粉饰,再请FHA的估价师评估个好的价钱(因为估价师是收费的,这点并不难做到),然后再卖给缺乏房屋知识的穷人。穷人从银行获得贷款,而原房地产商就可以把钱拿走了。当穷人住进去以后,会发现房子质量太差,整修房屋的费用远高于住房补贴的数额。最终房子又重新被废弃。在以上的例子中,房产商、评估师、FHA的管理者、买房者,他们的态度和行为共同演绎了上述的逻辑,这恰恰是235条款的致命问题。2.2融机构贷款偿还236条款是针对低收入租房者的补贴计划,在该条款中,住房由私人企业建造。建造项目可以向私人金融机构贷款,并按照市场利率进行偿还,由FHA担保。住房建设完毕,由租房者偿还1%以内的利息,超出部分由HUD2负责偿还。236条款的执行情况,与235条款的住房自有计划相似,开始时发展非常迅速。从1968年之后的三年内就开发了36.5万套。但是,在其发展过程中,也出现了很多问题。(1)房屋补贴计划中的社区建造商为了控制成本,往往选择城市中心或者贫民地带,这一点和公共房屋计划相同,也会产生相同的社会问题,租房补贴计划中的社区成为贫困地带以及犯罪高发地带。(2)住房抵押贷款按收入标准确定在向低收入者提供融资补助时,236条款的执行是比较失败的。例如,对于一套抵押贷款为1.8万的住房来说,即使按照补贴后的还款额,月还款也要达到131.15美元,对于一个年收入为4500美元的家庭来说,月房租达到其收入的35%。因此低收入家庭仍然被排除在这个补贴计划之外。2.3市场信息的缺失和成本的市场打成本的上涨源于开发商,基于利润考虑,开发商想尽办法提高建筑成本。尽管HUD执行抵押贷款时主要依据他们自己的评估,但是由于当地的市场信息缺乏、管理上的松散、以及开发商的精明,使得HUD支出的成本远高于市场水平。另外,运行成本也是一个问题,这个问题有两个原因,一是由于租金水平很低,另一个原因是维护成本的不断上涨。不断上涨的运行成本和租金的上涨,导致最需要补贴的低收入者被挡在门外。由于以上问题越来越突出,235条款和236条款的批评声音越来越多。1972年的秋天,尼克松政府不得不中止了这两项条款。3住房补贴计划3.1住房补贴的本质是通过中央和地方政策的推动的“住房贴补”由于前面分析的问题日益严重,对租房补贴计划和购房补贴计划的批评声音越来越高,1973年,HUD负责起草了一份题为“70年代的住房”的报告,对正在执行的235条款、236条款执行中存在的问题进行了总结,并由此发起了一场关于住房政策走向的争论,争论的焦点是政府是否应该直接介入住房补贴的生产及分配过程。报告指出,以前的住房政策中,低收入者真正可以获得补贴的比例很小,而且通常是收入不是最低的家庭获得了补贴,而最低收入者反而不能获得补贴。报告还引用了著名经济学家弗里德曼的观点,并提出了补贴效率的概念,也就是转移效率(transferefficiency),即1美元的补贴花费为受补贴者所带来的价值。通过对公共住房住户的调查,发现转移效率远低于1。也就是说,按照当时的住房政策,住户所得到的好处远低于政府为提供补贴所付出的代价。报告中提出了住房津贴的概念,住房津贴就是用最简单的现金形式对低收入者提供补贴(通常要规定其中多少必须用于住房支出)。这种补贴方法的假设前提是,穷人之所以住不起房子,主要是因为他们缺钱。住房津贴的形式最大程度上减少了政府在住房生产和分配的干预,而且能够让穷人自己选择住房。3.2住房补贴的特点1974年,刚刚上台的福特总统提交并通过了住房与社区发展法案,其中第8条款把新建住房计划、可持续维护计划和存量住房计划纳入一体。与以往住房补贴相比,第8条款有以下几个特点:一是对低收入者租房的补贴采取直接补贴的形式,补贴的对象直接面向中低收入租户。直接补贴的形式使得低收入租户有了自己选择住房的自由。二是补贴的范围扩大,第8条款把低收入者和中等收入者统一在一起来补贴,补贴的范围比较广,基本涵盖了80%的中等以下收入家庭。三是补贴与收入挂钩,采用了25%的数字,即家庭住房租金支出超过家庭收入的25%的部分由政府补贴,其中还规定,“经济租金”不许超过正常合理租金。四是在新建住房计划中,是通过鼓励开发商来建造政府补贴租金的住宅。3.3住房补贴政策住房补贴在经过70年代的快速发展之后,在80年代早期开始回落。对过去住房补贴政策的批评,使得里根政府开始重新评估原有的住房补贴政策(主要是第8条款的中的新建住房计划和租房补贴计划),并提出了住房代金券计划。住房代金券计划与第8条款中的租房补贴基本相似,主要不同之处在于,代金券补贴额是按照“标准租金”,而不是租户实际支付的租金。房租补贴会不会提高房租水平?因为房租补贴会加大住房的需求,会不会推动房租的上涨,使得原来的补贴最后转移给房东。大量的研究表明,这个问题不是非常严重。4社会问题,还是政治问题美国的住房补贴政策经过了漫长的发展历程,住房问题往往不仅仅是经济问题,更是一种社会问题,甚至政治问题。一方面,不同时期人们对住房补贴的认识和态度是不同的,另一方面,人们对住房补贴的认识有一个大致的发展方向,对于一项住房补贴政策的评价也逐渐摸索出一些标准。4.1家庭津贴的评估标准4.1.1住房政策公平性原则主要是从补贴的对象角度考虑,其基本原则是,获得补贴的家庭的经济状况不应该超过未获得补贴的家庭。该原则有两层意思,一是收入低的家庭优先获得补贴,二是收入低的家庭在获得补贴后,其经济状况不应该超过收入稍好而未获得补贴的家庭。以上原则是住房政策公平性的主要体现,即最先照顾最穷的人群。同时补贴穷人的额度应该有限度,如果穷人获得补贴后经济状况超过经济状况稍好的人群,就会破坏社会的正常的激励机制。4.1.2补贴者的价值补贴的效率主要从经济的角度来考虑,即政府为住房补贴的支出成本应该尽可能让受补贴者得到尽可能高的效用。例如政府支出1元,受补贴者得到的价值也应该尽可能为1元。影响住房补贴效率的主要因素包括,住房补贴的组织管理的效率和受补贴者获得补贴所带来的效用。一般来说,政府的效率不如私营企业,因此政府应该尽量减少对市场的干预。要使接受住房补贴的人的效用更好,应该尽量给予接受补贴者更多的选择自由。例如,与直接为穷人提供相同价值的住房相比,允许穷人自行在市场中选择住房,会使他们的效用更高。4.2对我国住房补贴政策的建议我国的住房政策体系尚在摸索之中,美国住房补贴政策有不少经验和教训,结合美国的历史以及总结的评价标准,针对我国正在实行的住房政策,提出以下建议:4.2.1收入低的人群经济适用房政策不符合优先补贴穷人的原则。在穷人尚未获得相应补贴的情况之下,经济适用房使得一些收入并不低的人群获得了补贴。因此,经济适用房应该逐步减少甚至取消。4.2.2必须大力推进廉产资金建设,积极建设外来人员的廉政单位我们正在酝酿的廉租房实际上就是美国的公共住房,从美国公共住房的发展情况来看,存在的问题也非常多。例如:分配的不公平、社区的恶化、运营管理问题等等。从政策效果来看,廉租房可以优先满足收入最低的人群。但是,由于每套住房的成本都比较高,获得廉租房的家庭的经济状况,会超过原先经济条件稍好而未获得任何补贴的家庭。从政策效率来看,如果由政府来建造并管理廉租房,组织运营的效率会比较低下;而且获得补贴的穷人没有选择住房的自由。因此,廉租房的效率很低。另外,集中建设廉租房会还会出现社区贫困以及住房质量低下的问题。基于以上的分析,我们建议廉租房建设应该不是住房补贴的主要模式,应该适量建设。考虑到