土地规划环境影响评价的历史回顾与展望

土地规划环境影响评价的历史回顾与展望

1对规划的环境影响评价和审批监督2002年10月28日，第九届全国人民代表大会常务委员会第30次会议通过了《中华人民共和国环境影响评估法》。2003年9月1日实施。该法的出台,尤其是要求对规划进行环境影响评价,走在了发展中国家的前列,是近10年来我国环境立法最为重大的进展。法律明确规定国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门,对其组织编制的土地利用的有关规划应当在规划编制过程中进行环境影响评价,编写该规划有关环境影响的篇章或者说明。从过去只对项目进行环境影响评价(EIA)发展到对规划进行战略环境评价(SEA),是力求从决策的源头防止环境污染和生态破坏。法律规定,有关部门对其组织编制的土地利用相关规划,应当在该规划草案上报前,组织进行环境影响评价,编写该规划有关环境影响的篇章或者说明。法律还规定,规划有关环境影响的篇章或者说明,应当对规划实施后可能造成的环境影响做出分析、预测和评估,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施,并作为规划草案的组成部分一并报送规划审批机关;未编写有关环境影响的篇章或者说明的规划草案,审批机关不予审批。环境影响评价法的颁布与实施必将对我国生态环境的保护起到重要作用,同时也为新一轮土地利用总体规划的编制提出新的要求和新的研究课题。2环境影响评价的发展历程20世纪60年代,以美国海洋生物学家R·卡尔逊(R·Carson)《寂静的春天》为代表的著作掀起了环境运动高潮。1964年在加拿大召开的国际环境质量评价会议上,首次提出“环境影响评价概念”。美国于1969年颁布《国家环境政策法》(NEPA),在世界上首次建立了环境影响评价制度。随后,伴随着全球性环境问题的出现以及可持续发展思想的引入,环境影响评价作为预防污染、加强环境管理的重要手段应运而生。迄今为止,全球已有100多个国家建立了环境影响评价制度并开展环境影响评价工作,战略环境影响评价作为实现可持续发展的重要手段和途径已经成为目前全球关注的热点,但战略环境影响评价在世界范围内仍处于探索阶段。中国的环境影响评价是在建设项目环境管理实践中不断发展起来的,它经历了一个逐步形成、完善的过程,大体上可以分为三个阶段。第一阶段为试验探索阶段:1979年我国第一次颁布《中华人民共和国环境保护法》(试行),从此,我国正式实施环境影响评价制度。此后,又颁布了许多法规性、政策性文件强调环境影响评价问题。第二阶段为逐步完善阶段:从1986年我国颁布《建设项目环境保护管理办法》到1998年颁布《建设项目环境保护管理条例》,是环境影响评价法律制度逐步建立健全的阶段。在此期间,开展的项目环境影响评价在治理环境污染方面收到了很好的效果。第三阶段为新的发展阶段:2002年10月第九届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过并公布的《中华人民共和国环境影响评价法》,标志着我国的环境影响评价法律制度进入新的发展阶段。对于政治、经济、社会和环境一体化发展具有重大意义。战略环境影响评价(SEA)在我国刚刚起步,正处于探索阶段,有广阔的发展前景。中国的环境影响评价是在借鉴国外经验和结合我国实际国情的基础上逐步发展起来的。我国前两轮土地利用总体规划都未充分考虑环境问题,随着环境影响评价法的颁布,目前正在开展第三轮土地利用总体规划的修编,在编制设区的市级以上土地利用总体规划时要做好环境影响评价工作。3环境影响评价法21世纪是生态世纪,伴随着城市化进程的加快和经济的飞速发展,环境问题日益凸显,如何协调PRED(人口、资源、环境、发展)、保证资源和经济社会的持续发展已经成为人们关注的热点,也成为第三轮土地利用总体规划所要解决的核心问题。《中华人民共和国环境影响评价法》第1条明确指出,编制该法的宗旨和目的是“为了实施可持续发展战略,预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响,促进经济、社会和环境的协调发展”。因此,在编制规划时要贯彻以预防为主的基本方针,环境保护思想必须贯穿始末,在实际操作中避免仅仅对规划实施后可能造成的环境影响进行分析、预测并提出减缓措施,而不是以预防为主,改变环境影响评价的初衷。3.1环境环境影响评价规划环境影响评价着眼于环境问题的全局性和根本性,从规划区环境保护和生态建设的整体角度出发,同时结合国民经济发展计划,考虑多个建设项目混合影响、交叉影响、累积影响等各方面的因素,解决规划层次上与环境有关的问题。项目环境影响评价针对于单个项目对环境的影响,主要解决环境污染问题,是对具体项目的认可或否认,不能改变区域战略以实现可持续发展。规划环境影响评价所涉及的内容在空间和时间尺度上都比项目环境影响评价广泛得多,它所涉及的内容多为宏观或中观性的。规划环境影响评价可以为项目环境影响评价设定框架。项目环境影响评价在规划环境影响评价指导下进行,是规划环境影响评价的细化与具体化。3.2土地利用总体规划党的十六届三中全会明确提出了“以人为本,全面、协调、可持续的科学发展观”。切实做好土地利用总体规划是实施以人为本、人与自然协调发展的关键。土地利用总体规划对环境影响的机理是系统结构的改变影响系统的功能。1土地利用规划影响评价可持续发展是以自然资源的可持续利用和良好的生态环境为基础的经济、社会全面和持续的发展。规划环境影响评价是实现可持续发展的重要手段。它从环境角度衡量规划实施后资源的可持续性。并提出符合可持续发展要求的减缓、补救措施或替代方案,为最终实施土地利用规划提供环境依据并提高土地利用规划的社会可接受性。因此,可持续发展理论是规划环境评价的最重要的理论基础。2系统的角度揭示客观事物和现象之间的相互作用土地利用总体规划涉及经济、环境社会诸多方面,涵盖社会各行各业,这些诸多因素存在着广泛的、多层次的相互联系、相互作用,构成若干系统。系统学理论可以从系统的角度揭示客观事物和现象之间相互联系、相互作用的共同本质和内在规律性。因此,系统学的有关理论和方法,对于规划环境评价的理论研究和工作开展具有指导意义。3生态经济的发展土地是重要的基础性资源,土地开发利用既不是纯粹的经济过程,也不是纯粹的生态过程,而应该是经济过程和生态过程的有机统一,其实质是生态经济、社会的协调发展。生态经济协调发展理论是依据社会发展的基本原理,对客观存在的问题进行科学分析,对经济社会因素和整个自然因素相互作用的发展历程进行客观分析。生态经济协调理论在资源、环境的开发利用中具有重要的指导作用。4生态过程与生态格局景观生态学研究的是由相互作用生态系统组成的异质地表的结构、功能和动态,关注的是时间和空间的景观格局,以及格局与其过程的关系。它是地理学和生态学的交叉科学,把地理学研究的自然地理空间关系的“横向”方法,同生态学研究生态系统内部结构功能关系的“纵向”方法相结合,研究景观空间格局和生态过程的相互关系。土地利用规划是动态规划,土地利用方式的改变导致土地功能的转变,景观生态学原理是编制规划环境评价的重要理论基础。4土地集约利用的必要性土地利用总体规划是在一定规划区域内,根据当地自然和社会经济条件以及国民经济发展的要求,协调土地总供给和总需求,确定或调整土地利用结构和布局的宏观战略措施。其核心是合理组织土地利用结构,在时空上优化安排各类用地,协调PRED。4.1全国土地沙化草地现状与问题目前我国森林覆盖率为16.55%,远低于世界平均水平的29.6%,且森林整体质量和生态功能下降;我国已有15%~20%的动植物种类受到威胁,高于世界10%~15%的平均水平;全国水土流失面积367万km2,约占国土面积的38%,且全国每年新增水土流失面积约1万km2;全国已有沙化草地面积约占草地面积的1/3,并且每年还在以3436km2的速度扩展;土地沙化、荒漠化以及由此伴生的植被退化、气候变暖、风沙加剧、土地干旱等一系列问题与土地利用行为都有密切关系。究其原因与前两轮土地利用规划着重于经济、社会等因素,很少考虑环境承载能力,缺乏从环境角度考虑土地合理布局有密切关系。土地利用结构与布局调整对生态环境的影响是长期的、累积性的,有时甚至是不可逆转的,因此,不当的空间布局必将导致生态失衡。4.2我国农地建设占用耕地的情况随着社会经济的迅猛发展,人类对自然的影响愈加深入、广泛。2002年中央财经领导小组办公室、国土资源部和国务院发展研究中心所做的联合调研结果表明,我国非农建设占用耕地每年达20万hm2左右。我国城镇化过程中占用耕地使良田数量以每年约1.5%的速度衰减,而因土地固化和土地污染使其生长植物的功能丧失,使得耕地转变为建设用地的过程具有非逆转性,大量耕地的减少已经直接威胁到国家的食品、生态和环境安全。4.3江平原湿地开发失败或干物开发造成区域生态环境恶化土地后备资源好似一把双刃剑,如果开发方式和手段得当,可以建立新的生态系统,提高生产力,有效改善区域生态环境;反之,不尊重自然规律盲目开发最终必将导致开发的失败及区域生态环境的退化。三江平原原有湿地500多万hm2,现已有300万hm2被开垦,若无序的开发活动不能被及时、有效地制止,剩余的200万hm2湿地也将面临消失。目前我国土地资源的开发整理、复垦大多是为补充建设所占耕地而为,偏重于数量,忽略质量与生态维护,土地生态环境现状令人担忧。4.4施后生态环境上一轮土地利用总体规划以分配指令性控制指标为特征,缺乏对规划实施后生态环境的监测与管理。在实际操作中,人们关注的往往是开发前期,以及开发后所补充的耕地数量,因缺乏环境监测与约束机制,对开发后造成的生态负面影响不管不问,致使新增耕地的生态系统不能正常运行。4.5公众参与原则公众参与是“规划以人为本”思想的具体体现。几乎所有的国外土地利用规划都强调公众参与,公众参与是推进环境保护的巨大动力,其参与的广度与深度,在很大程度上决定着环境保护的水平。公众参与不仅可以帮助发现和认识潜在的环境问题,而且可以监督环境及规划实施情况,在编制县乡级规划中强调公众参与尤为重要。而我国在实际操作中却对此考虑很少,造成的直接后果是土地资源在不同利益主体间的调配难以公平合理,导致资源紧张和浪费并存。另外,土地利用总体规划缺乏与其他专项规划在环境方面的协调。5提出建议5.1对新一轮土地利用总体规划的贯彻落实,切实提高土壤资源对土壤中“以人为本,实现全面、协调、可持续科学发展”是“十六大”提出的新要求,实现可持续发展,是科学发展观的重要体现。新一轮土地利用总体规划对此要认真贯彻落实。要坚持全面、协调和可持续的科学发展观,尊重自然、树立以人为本、人与自然和谐发展的观念,正确处理改革、发展、稳定的关系,合理调整土地利用结构,正确处理区域经济发展与协调的关系,使规划成为绿色规划和可持续发展规划,实现人口、资源与环境的协调发展。5.2国外环境评价的借鉴,应不断推进我国环境评价的理论体系和科学编制规划环境影响评价属于战略环境影响评价,国内开展规划环境影响评价的理论与方法还不够成熟,我们应结合我国国情与基本国策,积极借鉴国外规划环境影响评价的经验,同时认真搞好试点工作,通过大量的试点研究,总结经验教训,坚持理论与实践相结合,充实并完善规划环境评价的理论体系,科学制定土地利用总体规划并科学编制环境影响评价。5.3以最小的代价获得最大收益开展环境评价的终极目的是预防,只有在编制开始阶段甚至工作准备阶段就考虑环境问题,才有可能以最小的代价获得最大的收益。土地利用总体规划的战略环境评价要在规划修编过程中进行,由于土地利用总体规划一旦开始实施,土地利用就具有一定的不可逆性,为避免规划与规划环境评价相脱离,规划环境评价工作必须贯穿规划的整个修编过程。5.4环境评价的前瞻性土地利用总体规划不仅仅是简单的土地利用配置,而且还关系到土地资源的战略安全。因此,我们在进行环境评价时,要用前瞻性的眼光看问题,要站在更高的层面上预见、评价规划实施后可能对环境造成的影响;同时,规划的战略环境评价必须把握好国情、区情,切实将可持续发展理念落实到土地利用总体规划之中。5.5下层评价要与环境问题的解决相结合土地利用总体规划环境影响评价分为国家级、省级、地(市)级三个层次。各层次之间彼此联系、相互作用。上层评价不仅能够解决下层评价不能解决的环境问题,而且还可以为下层评价设定环境框架及评价内容,为下层评价指明方向;下层评价要在上层评价的指导下集中解决本层次的环境问题,两个层次间要架设沟通桥梁。土地利用总体规划要充分运用生态学方法考虑规划区环境问题,进行土地利用适宜性分区,制定不同分区的土地利用措施、环境保护方案,为项目环境影响评价作指导,总之,做好规划环境影响评价各层次及项目环境影响评价之间的衔接是非常必要的。5.6环境保护评价的公众参规划环境影响评价中的公众参与是