第七章-社会救助课件

第一节社会救助概述一、贫困的界定分类1、贫困的界定从贫困所造成的后果界定：贫困是由于资源不足，致使那些缺乏获得各种食物、参加社会活动和最起码的生活和社交条件的资源的个人、家庭和群体陷入贫困；从贫困的直接原因看，贫困是由于缺乏足够的收入来源，以致无法达到起码的生活水平；从深层次原因看，贫困产生的原因有二种，一是有劳动能力但被剥夺了参与的机会，或参与一定的社会劳动但所得有限，不足以维持个人或全家最低生活水准。第八章社会救助第一节社会救助概述第八章社会救助1我国的界定：一是比较强调有无劳动能力，二是基于社会公平的资源分配。2、贫困的类型：绝对贫困：是指生活达不到温饱的基本需要；世界银行标准：家庭人均月收入低于1美元，中国相应240元/人月。相对贫困：相对于社会上大部分人的生活水平来说明显偏低；划分的标准各国有所不同：欧洲经济合作委员会于1990年代初规定，家庭中一个成年人可支配的收入低于当地成年劳动者人均可支配收入的50%，就属于贫困。上海2004年平均月收入2033元，按上述标准就是1016元。第八章社会救助我国的界定：一是比较强调有无劳动能力，二是基于社会公平的资源2国际劳工组织规定：在工业化国家，家庭人均收入相当于本国制造业工人人均工资的30%，就属于贫困；美国确定贫困线，基本沿用一个叫奥星斯基1963年提出的一个公式来计算：按美国农业部计算的每个家庭人均营养足够的饮食开支*3作为贫困线的平均标准。就是将菜蓝子和恩格尔系数结合起来。恩格尔系数：饮食支出占总支出的百分比。标准为：50-59为勉强度日。2003年我国绝对贫困标准是年收入637元以下（恩格尔系数占80%以上，国际标准为60%），低收入贫困标准为637-882元之间。贫困人口分别为2900万和5617万。第八章社会救助国际劳工组织规定：在工业化国家，家庭人均收入相当于本国制造业3二、社会救助的概念和含义1、社会救助的概念国家和社会对无劳动能力的人或因自然灾害等原因造成生活困难，不能维持最低生活水平的情况下，按照国家法律或行政规定的标准给予一定的物质援助的一种社会保障制度。2、社会救助的含义社会救助是国家和社会向公民提供的援助；社会救助所保障的对象，往往是处于生活底层的最困难群体；社会救助的形式很多；社会救助是公民应得的权利。这是《宪法》所赋予的权利；社会救助所需费用由国家财政支付，其财政来源主要是税收。第八章社会救助二、社会救助的概念和含义第八章社会救助43、社会救助的作用世界上绝大多数国家以相对贫困标准作为是否给予社会救助的依据。社会救助是社会保障体系中的重要内容之一，在整个社会保障网络体系中处于最初级、最基本的层次。是国际反贫困的要求，但2003年我国绝对贫困人口不仅没减少，反而增加80万。第八章社会救助3、社会救助的作用第八章社会救助5随着其他社会保障项目的发展，社会救助的范围越来越小，但就其救助的内容在不断发展。就扶贫而言，以前是输血式的，现在有了造血式的开发式扶贫项目。第八章社会救助随着其他社会保障项目的发展，社会救助的范围越来越小，但就其救6rjwu@三、社会救助的特点1、社会救助的特点：（1）社会救助的对象是有选择性的；（2）社会救助的资金来源和流向是单向性的；在我国，社会保障以“社会扣除”的形式将一部分国民收入集中到政府预算，通过转移支付来保障一些特殊成员的基本生活需要；单向性的特征决定了户籍制度改革的困难；由地方财政承担，上海现在的标准为258元。上海的居住证不能享受低保。（3）社会救助的物质帮助标准是低层次的；（4）社会救助提供的实际帮助是补差性的，与收入进行补差。第八章社会救助rjwu@第八章社会救助7（5）社会救助的接受对象大部分是短期性的，以脱保为目标。包括自然灾害救助和突发性事件的救助。（6）社会救助的水平受到社会经济发展水平的制约；农村没有实行低保就是因为受社会经济发展水平的制约。中央有条件的地区可以实施低保。2004年，国家计生委和财政部发文“农村部分计划生育家庭奖励扶助计划”：独生子女父母和双女户父母到了60岁，父母双方每月10元。东部地区全部由地方财政出，西部地区和中部地区大部分由中央出，浙江只奖励独生子女父母，双女户不给。（7）社会救助必须由本人提出申请。第八章社会救助（5）社会救助的接受对象大部分是短期性的，以脱保为目标。包括82、社会救助的产生产生：社会救助是从传统的贫民救济和社会救济这一对范畴中演变而来的。在现代社会保障制度产生之前，所有的社会救济行为无不具有下列特征：恩赐性、惩罚性；我国传统的社会救助制度是在20世纪50年代形成的，当时称社会救济，1996年正式改称社会救助。第八章社会救助2、社会救助的产生第八章社会救助93、我国的社会救助制度起初只是慈善性的济贫救困（经济发展水平低、财政状况差等原因）；20世纪90年代以后才对其进行了改革：扩大救助范围，把失业人口纳入了社会救助范围；改变救助方式，一改传统“发放救助款”和“救助物资”等方式，实行救助救灾与扶贫扶优相结合，生活救助与职业培训相结合等方式；初步建立了城市最低生活保障制度，1997年国务院发布了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》提出确保“九五”期间在全国建立起城市居民最低生活保障制度。第八章社会救助3、我国的社会救助制度第八章社会救助10制度分类：自然灾害社会救助制度；贫困地区扶贫制度；低收入家庭救助制度：包括农村五保供养制度和城市失业救助制度。特点：以无偿救助为基本特征，主要由民政部门实施。从1999年国务院发布《城市居民最低生活保障条例》开始，全国普遍建立了城市居民最低生活保障制度，取代了原有的的失业救助制度。第八章社会救助第八章社会救助11失业救助与失业社会保险的区别？失业救助，即为享受失业社会保险的失业劳动者提供生活救助的措施，是失业保险制度的必要补充，也是市场经济条件下对失业机制的完善；失业救助与失业社会保险相比较，前者的资金来源于政府拨款，保障水平低；后者的资金来源于国家、企业和个人三方，保障水平相对较高；两者分工负责，相互协调，均是解决失业问题的社会保障措施。本节重点：我国的社会救助制度有哪些内容和特点？第八章社会救助失业救助与失业社会保险的区别？第八章社会救助12第三节社会救助的原则和内容一、社会救助的原则（1）反贫困原则，保障最低生活需求的原则；（2）生存权原则；（3）普遍性原则；（3）积极救助原则；（4）维护个人尊严的原则。二、社会救助的对象及分类1、对象：面向社会全体成员，但由于是以社会成员的生活条件及状况为出发点，因此并非所有的对象能够享受社会救助的标准。第八章社会救助第三节社会救助的原则和内容第八章社会救助13可享受的对象大致可分为三类：一是无依无靠、没有劳动能力、又没有生活来源的人，主要包括孤儿、残疾人以及没有参加社会保险且无子女的老人；二是有收入来源，但生活水平低于法定最低标准的人；三是有劳动能力、有收入来源，但由于意外的自然灾害或社会灾害，而使生活一时无法维持的人。

上海市现阶段还有一些其他的贫困群体。一是返沪知青中生活困难的群体；二是革命烈士及其家属和部队转业后的生活困难者及其家属；三是政治运动中被错划错判后改正的对象；四是港澳台华侨定居大陆和国外归侨中的生活困难者，包括早期归侨和以东南亚地区为主的受迫害的回国难民；第八章社会救助可享受的对象大致可分为三类：第八章社会救助14五是原工商业者中的生活困难者；六是原国民党党政军特中人员中的生活困难者；七是刑事罪犯释放后及其家庭中的生活困难者。2、社会救助的内容及其分类（1）贫困救助。城市确保最低生活，救助方式有定期定量及临时救济两者兼而有之；农村以临时救助为主。灾害救助。城乡都有。

（2）救助的形势划分，可分为紧急救助和日常救助。（3）按救助的原因划分，又可分为灾害救助、失业救助、孤寡病残救助和城乡困难户救助等多种；（4）按救助时间长短分，可分为长期救助和临时救助；（5）按救助实施发放的形式，则可分为现金救助和实物救助。第八章社会救助五是原工商业者中的生活困难者；六是原国民党党政军特15四、社会救助资金来源及其种类1、社会救助资金来源主要来源：国家财政拨款；其他来源：慈善机构提供的慈善基金、各级各类单位组织的帮困基金、信贷扶持、国际援助等等。第八章社会救助四、社会救助资金来源及其种类第八章社会救助16五、社会救助对象的资格审定1、社会救助申请制：指需要救助的家庭应当向有关社会保障机构递交申请书，填写清楚家庭人口数、无劳动能力人数、工作人数及家庭收入和支出状况，以作为社会保障机构审批救助的根据。2、社会救助调查制：社会保障机构在受理了社会救助申请后，向申请家庭以及其所在社区和工作者单位进行详细调查。五、社会救助的申请程序案例：家住上海的中学生小明，最近家里接连遭受了一系列的不幸，先是爸爸因为企业经济效益滑波而下岗，接着妈妈又得了不治之症，一家人的生活陷入了贫困的境地。小明为帮助父母减轻生活的压力，准备放弃参加高考，提前参加工作。街道干部知道情况后，建议申请最低生活保障。请问：小明申领最低生活保障线，需要经过哪些手续？第八章社会救助五、社会救助对象的资格审定第八章社会救助17

分析：首先，小明应该向所在街道的社会保障所提供书面的申请最低生活保障线的申请；街道社会保障机构受理申请后，即开展社会救助调查，以确认小明家的经济生活现状已经达到了申请社会最低保障线的标准；如小明家确实无生活来源，即可领取当地的最低生活保障救助；如小明爸爸重新就业，但全家收入仍低于最低生活保障标准，则小明家可以领取小明爸爸收入与最低生活保障的差额。第八章社会救助分析：第八章社会救助18案例：某市职工王某妻子下岗、女儿在外地上大学，家中还有一个多病的老母亲，生活十分艰辛。前二年为了方便与外地上大学的女儿之间的联系，借钱装了一门电话，但基本是只接不打，最近所在企业效益下降其收入也大幅度减少，为此他向所在街道申请要求给予生活救助，街道在受理了申请后，即对其家庭财产进行调查，最后以家中装有电话不符合申领救助的条件为由，拒绝了要求救助的要求。

分析：该案例涉及的是社会救助享受的资格条件，对社会救助实施财产调查制度本身不存在任何争议，争议的焦点在于：社会救助享受的资格条件。这一案例说明了我国目前现行的财产调查制度在实际操作中存在的问题：难以掌握实际财产、量化的指标如何确定等等。第八章社会救助案例：某市职工王某妻子下岗、女儿在外地上大学，19第四节我国城市最低生活保障制度一、城市最低生活保障线定义：是指维持城市居民中无收入或低收入人群最低生活的水平。城市最低生活保障线制度作为法律，赋予每一个公民在不能维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的标准向其提供满足最低生活需要的物质援助的社会保障制度。性质：城市最低生活保障线是一种绝对保障，数量逐步减少。上海280元的标准介于绝对贫困与相对贫困之间。二、我国城市最低生活保障线的建立和意义1、我国城市最低生活保障制度建立：市场经济下因下岗失业致贫、因病致贫等推动。93年在上海率先实施，1999年在全国普及。发展：可分为三个阶段：第一阶段，1993年6月至1995年5月，试点阶段。第八章社会救助第四节我国城市最低生活保障制度第八章社会救助20第二阶段，1995年5月至1997年8月，推广阶段，全国有206个城市实行低保制度，占当时全国城市总数约三分之一。第三阶段，1997年9月-，普及阶段。1997年8月，国务院颁布发了《国务院关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》，到1998年底，中国已经有581个城市建立了最低生活保障制度。城市居民最低生活保障资金由地方人民政府列入财政预算。地方政府根据当地维持城市居民基本生活所必需的费用来确定最低生活保障标准。家庭人均收入低于最低生活保障标准的城市居民均可申请领取最低生活保障待遇。第八章社会救助第二阶段，1995年5月至1997年8月，推广阶段，全国有2211999年中国政府正式颁布了《城市居民最低生活保障条例》，为城市所有居民提供最基本的生活保障城市最低保障线制度由此发展成为中国覆盖面最广、最基本的社会生活保障措施。2001年，全国共有1171万城镇居民得到了最低生活保障，比2000年增长了近200%;2003年，全国共有2235万城市居民得到政府最低生活保障，比上年增加170万人。城市最低生活保障线：各城市水平不一致：基本养老金水平（全国平均）1997年为365元/月·人；2001年为580元/月·人第八章社会救助1999年中国政府正式颁布了《城市居民最低生活保障条例》，为222．我国建立城市最低生活保障制度的意义（1）建立最低生活保障制度是建立和完善社会主义市场经济体制的需要；（2）建立城镇最低生活保障制度是建立和健全社会保障体系的需要；（3）建立城镇最低生活保障制度是保证改革与发展顺利进行，维护社会稳定的重要措施；（4）建立最低生活保障制度是符合社会发展和进步的需要。3．我国城市居民最低生活保障制度的保障对象适用范围：“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利”。第八章社会救助2．我国建立城市最低生活保障制度的意义第八章社会救助23哪些人有资格享受城市最低生活保障线？

（1）三无对象，即无固定收入、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居民；（2）家庭中有在职人员，因赡养、抚养系数高或所在单位经济效益差，收入而生活困难有居民；（3）失业保险期满仍不能就业而符合社会救助条件的居民；（4）由于各种原因造成生活低于生活保障线标准的其他居民。第八章社会救助哪些人有资格享受城市最低生活保障线？第八章社会救助24如何理解全额享受和差额享受城市最低生活保障线？“对无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、抚养人或抚养人的城市居民，批准其按照当地城市居民最低生活保障标准全额享受”；“对尚有一定收入的城市居民，批准其按照家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的差额享受”。第八章社会救助如何理解全额享受和差额享受城市最低生活保障线？第八章社会救25

案例分析：小王下岗后，每月领取失业保险金260元。家庭成员共三人，无其他生活来源。小王所在城市的居民最低生活保障费标准是每人每月120元，小王找到街道领导，街道领导说，你已经领取了失业保险金，不能申请低保。请问，街道领导的回答对吗？参考答案：1)不对。2)按照《条例》规定，失业人员符合城市居民最低生活保障条件的，按照规定享受城市居民最低生活保障待遇。从上述情况看，小王一家人均生活费不足120元，可以按规定申领最低生活保障金。3）按规定，可差额领取。也即全家人可每月领取：360-260=100元。第八章社会救助案例分析：小王下岗后，每月领取失业保险金260元。家庭26三、城市最低生活保障线的确定与调整1．城市最低生活保障线的确定方法国际上通常确定最低生活保障线采用四种方法：（1）市场菜篮法，又称标准预算法；（2）恩格尔系数法。国际粮农组织认为，恩格尔系数在59%以上的属于贫困，所以用这个数据求出的消费支出即为贫困线，即最低生活保障线；（3）国际贫困标准。它实际上是一种收入比例法，经济合作组织提出，以一个国家或地区社会中收入或平均收入的50～60%，作为这个国家或地区的最低生活保障线，就是最低生活保障线；（4）生活形态法，亦称之剥夺指标法。从人们的生活方式、消费行为等“生活形态”入手，确定计算指标。第八章社会救助三、城市最低生活保障线的确定与调整第八章社会救助272、我国采用的方法和计算步骤方法：各大城市采用的主要是第一种方法，也即市场菜篮法。步骤：第一步是统计，即对本市居民特别是贫困居民的生活状况进行详细的调查了解，掌握贫困人口数量、家庭结构、居民最低生活消费情况和物价上涨指数等方面的资料；第二步科学测算，就是根据生活必需品和当地市场价格等因素计算出每月人均消费金额；第三步合理确定标准，就是根据计算结果，再按当地财政承受力和资金来源情况，规定一个切实可行的标准，即最低生活保障线。第八章社会救助2、我国采用的方法和计算步骤第八章社会救助28

计算实例：下面我们就以上海1993年开始实施生活保障制度时确定的标准线为例，说明最低生活保障线的确定方法：上海有关部门以城市调查队提出的10%最低收入户的日常消费数据为基础，列出吃、穿、住、用、烧、医疗、教育、服装等8个方面的生活必需品的清单；再根据市职工物价总局提供的1992年市场商品价进行计算；然后根据总工会对9户贫困职工家庭为期一年的跟踪调查得到的数据进行修正，最后得到的每人每月最低消费平均为：吃：75.22元用：3.66元穿：6.89元医疗：13.00元住：4.62元教育：6.5元烧：3.09元服务：7.90元总计：120.88元根据以上计算，上海有关方面提出上海市1993年最低生活保障线为120元。第八章社会救助计算实例：下面我们就以上海1993年开始实施生活保障制度292．城市最低生活保障线的调整调整的原则：每隔一年或二年调整一次，采用小步快调法，一次调整的幅度不宜过大。调整考虑的因素：生产力发展水平；居民必需消费品价格指数的变化；地方财政的承受能力。四、我国城市最低生活保障救助的现状1、我国城市最低生活保障救助现状截止到2002年２月底，中国有近2000万人符合城镇居民最低生活保障的条件，全国领取最低生活保障金的人数已达1300多万。其中，大部分是符合最低生活保障条件的下岗职工、退休人员及其家庭成员。第八章社会救助2．城市最低生活保障线的调整第八章社会救助302．存在的问题及对策存在的问题主要表现在：（1）目前制度的实际覆盖面仍然有限。（2）人为选择被保障对象的传统救助影响仍然存在。（3）各级财政分担的比例极不合理。（4）各种救济基金多头管理，重复救助及得不到救助同时存在。对策：第一，进一步完善社会救助的标准。第二，经费来源要由各级财政共同负担。第三，改革管理体制，并实行政策配套。第八章社会救助2．存在的问题及对策第八章社会救助31

第五节我国的社会救助法律制度（一）自然灾害社会救助制度

1、自然灾害社会救助的概念

自然灾害社会救助，又称救灾，是指国家和社会对因自然灾害造成生存危机的社会成员进行抢救与援助，以维持其最低生活水平并使其脱离灾难和危险的一种社会救助法律制度。

在现代社会，救灾已成为国家或政府的一项职责和法定义务，灾区享受救助已成为一项宪法赋予的权利。它主要由政府组织，国家和地方给予财政支持，并通过广泛地动员社会各界力量和灾区灾民的生产自救等实现救灾工作的目的。

第八章社会救助第五节我国的社会救助法律制度第八章社会救助32

2、自然灾害救助的事故范围

灾害一般分为自然和社会两种，自然灾害社会救助的事故范围和性质是自然灾害及其损失。

自然灾害，是指自然界发生的不以人的主观意志为转移的客观自然现象所引起的灾害，其主要特点是人力不能支配并造成物质财富的损失和人身伤害。3、自然灾害社会救助的对象

自然灾害社会救助的对象是遭受自然灾害侵袭而损害的灾区及其灾民。灾区和灾民的概念请第八章社会救助2、自然灾害救助的事故范围

灾害一般分为自然33自然灾害社会救助资金的筹措

其筹措渠道主要有国家财政的预算拨款、地方财政拨款、国际救灾援助、社会捐助。

5、自然灾害救助的项目和形式

自然灾害救助项目，主要包括灾后紧急救济、灾民安置、转移、建房、医疗等，由政府提供救济口粮、衣被、建筑材料、医疗服务，目的是解决灾民在吃穿住医等方面的困难，以维持灾民的最低生活需要。

灾害救助的形式，已从传统的单纯救济思想发展为现代的生活救助与生产扶持相结合的现代救助形式。第八章社会救助自然灾害社会救助资金的筹措

其筹措渠道主要有国家财政的预算拨34

（二）贫困地区扶贫制度

1、扶贫计划的产生

起源于二十世纪七十年代末，改革开放使一部分地区、一部分人率先富裕起来，但也有相当数量的低收入人群。在一个普遍追求致富的时代，这种状况从它出现之日起，就成为舆论的中心之一。从1981年起，国家就有计划地开展了反贫困的工作，1984年，中共中央、国务院专门发出了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》。1994年又制定和实施了《国家扶贫攻坚计划（1994-2000年）》规范和指导反贫困地区工作。

第八章社会救助（二）贫困地区扶贫制度

1、扶贫计划的产生

起源于二十352、贫困地区的范围

经济地带连片贫困地区数贫困地区名称涉及贫困县数

东部2沂蒙山区；闽西南；东北地区30

中部7努鲁儿虎山区；太行山区；吕梁山区；秦岭大巴山区；武陵山区；大别山区；井冈山和赣南山区230

西部9定西干旱地区；西海固地区；陕北地区；西藏地区；滇东南地区；横断山区；九万大山地区；乌蒙山区；桂西北地区170第八章社会救助2、贫困地区的范围

经济地带连片贫困地区数贫困地区名称36

3、开发式扶贫原则

实施扶贫的计划的原则和途径，可分为救济式扶贫和开发式扶贫。救济式扶贫是一种传统的贫困救助原则和方式，仅从生活方面给予钱物救助使其维持基本生活水平，而不是发展经济并最终摆脱贫困境况，因此学者们将这种贫困救济方式形象称之为“输血式”扶贫。开发式扶贫是从发展贫困地区的经济、文化教育等着眼，使其从根本上摆脱贫困走向富裕道路的原则和方式，因此学者们称之为“造血式”扶贫。

我国自90年代以来，在大幅度地增加扶贫投入，制定一系列扶持政策的同时，对先期的扶贫工作进行根本性的改革和调整，实现了从救济式扶贫向开发式扶贫的转变。

第八章社会救助3、开发式扶贫原则

实施扶贫的计划的原则和途径，可分为37在开发式扶贫原则的指导下，扶贫开发的主要形式有：依托资源优势，按照市场需要，开发有竞争力的名特稀优产品；兴办贸工农一体化，产加销一条龙的扶贫经济实体；扩大贫困地区与发达地区的交流和经济技术合作；加强基础设施建设，改变教育文化卫生的落后状况等。

4、扶贫资金的来源、使用和管理

扶贫资金来源于国家财政预算拨款和有关部门及社会援助。

扶贫资金的使用，除坚持专款专用原则外，还要坚持有偿使用原则，实行“适当集中，按项目投放资金，有偿使用权，到期收回，不断周转”的方针，这是由开发式和造血式扶贫原则所决定的，这就要求在实施中，彻底改变过去那种平均分散使用资金和单纯无偿输入资金的使用方法。第八章社会救助在开发式扶贫原则的指导下，扶贫开发的主要形式有：依托资源优势38扶贫资金的使用管理由国务院扶贫开发组决定，具体由省区扶贫开发小组来实施。

5、扶贫政策优待

扶贫计划的优待政策，主要有：信贷优惠，实行贴息贷款；财税优待；经济开发优惠。第八章社会救助扶贫资金的使用管理由国务院扶贫开发组决定，具体由省区扶贫开发39

（三）低收入家庭救助制度

1、农村五保供养制度

现行农村五保供养制度请参考1994年国务院发布的《农村五保供养工作条例》。

五保的内容：供给粮油和燃料；供给服装、被褥等用品和零用钱；提供符合基本条件的住房；及时治疗疾病，对生活不能自理者有人照料；妥善办理丧葬事宜。五保对象是未成年人的，还应当保障他们依法接受义务教育。

享受五保的条件：享受五保的人，必须是无法定扶养人扶养、无正常的劳动能力、无保障正常生活经济来源的老人、残疾人和未成年的孤儿。条例第六条对五保供养的对象的享受条件进行了具体规定。

第八章社会救助（三）低收入家庭救助制度

1、农村五保供养制度

现行农40