我国现行《环境保护法》的修改完善

我国现行《环境保护法》的修改完善

1989年，中国正式颁布了《中华人民共和国环境保护法》。当时，该法律的颁布成为国家环保意识进步的象征，也是中国环境保护事业走上制度化道路的迹象，对保护和改善环境质量，促进经济、社会和环境协调发展起到了积极作用。但是由于局限于当时的立法背景,其立法目的、指导思想、基本原则、主要制度以及法律责任等方面的一些规定不可避免地被打上了时代的烙印。因此,随着可持续发展战略的实施、社会主义市场经济体制的逐步建立与完善、政府职能的转变、科学发展观和社会主义生态文明建设理念的提出,该法已经严重滞后于社会现实,产生了诸多问题,如我国现行《环境保护法》的立法理念和原则未能充分反映可持续发展的要求;法律制度存在着浓厚的计划经济色彩,在其建构上未能引入市场机制;环境管理体制运行不畅;环境立法体系不完善;部分环境法规则条文相互矛盾,等等(P125-126)。从总体来看,越来越多的迹象表明这部法律已经不能满足中国经济社会可持续发展的需要。因此,在总结我国环境保护立法经验的基础上,在借鉴国外有关立法的实践,修改完善现行的《环境保护法》,势在必行。一、全面修改指导思想任何一部法律的修改都要遵循一定的指导思想,这将决定法律修改的范围、步骤和进程,否则法律的修改活动在进行过程中极有可能出现反复,导致修改进程难以顺利进行。目前,对于《环境保护法》修改的指导思想存在多种观点(P18-19),但主要集中在个别修改和全面修改两种观点之争上。个别修改的观点是主张在保持该法原有整体形态的基础上,只对不适应环保现实需求的部分条文进行修改,修改内容强调增加条文之间的协调性和提高模糊条款的可操作性以及增进法律规定的先进性,通过对部分条文的重点突破来解决如何保护和改善生活环境与生态环境,防治污染和其他公害,以及有效地保障人体健康等突出问题。全面修改的观点则认为《环境保护法》的基本内容已远远落后于时代,许多规定早已过时,无法适应新时期环境保护工作的要求,因此需要对该法的全盘内容进行彻底改观,其实质相当于另立一部内容迥异的法律。按照全面修改的指导思想进行修改,可以有效地消除《环境保护法》与其他单行法之间的矛盾,更多地借鉴先进的环境立法思想和立法技术,满足环境保护的全面需求。但是,全面修改也意味着修改内容增多,需要对该法所涉及到的立法思想、原则、制度、条文,以及该法的框架、结构都要进行充分的调研和论证,这势必会增加修法的工作量,致使修法时间拉长,而这与环保现实急切的法律需求不相适应。个别修改则着眼于重点需求,集中解决部分条文的现实矛盾,如公众环境权益问题、限期治理期限问题等,通过限定修改范围,达到有效地控制修法工作量,从而缩短修法周期,有效地满足环保法治的要求。但是个别修改毕竟是权宜之计,如果目标定得太低,反而不利于环保事业的发展,并且仅作微观条文的修改而不进行宏观思想和原则的转变,也会导致《环境保护法》在适用中缺乏相应的张力,致使立法很快和现实相脱节。因此在该法的修改指导思想上,既不能陷入全面修改的立法理想主义,也不能接受个别修改的立法实用主义,而是要在保证法律的前瞻性和现实性的基础上寻求一种相对合理主义。在此,“宏观转向”与“微观重点突破”相结合的修改指导思想更为我们所认同,“宏观转向”指的是立法思想和原则一定要符合可持续发展的要求,这既是环境保护法发展的大势所趋,也是我国目前的主张;“微观重点突破”指的是在条文修改上要限定修改范围,重点解决目前环境保护迫切解决的突出问题。通过上述两方面的结合可以达到以下目的:“宏观转向”为该法接受和运用先进的环境法律思想留下一定的适用余地,当微观条文不能满足现实需要的时候,可以充分发挥和利用宏观思想的指导作用,而“微观重点突破”则满足了修法的现实需求。二、环境保护中发挥的作用环境法虽然是一个新兴的法律部门,但是随着调整领域的日益扩大和在环境保护中发挥的重要作用,现已发展成为一个规模宏大、综合性极强的法律体系。环境法在世界各国呈现出不同的模式,它们在理论上归属于不同种类,为我国《环境保护法》的修改提供了可资借鉴的模式选择。(一)法的观点:环境与资源保护法体系的制定,为主体的法律依据根据我国《立法法》的规定,基本法是由全国人大制定并颁布,并且统领该领域的具体法律、法规,因此主张《环境保护法》为基本法的观点认为,在我国环境与资源保护法体系中,《环境保护法》应该成为仅次于《宪法》的环境保护基本法,是制定单项环境保护法规的依据。而主张《环境保护法》按照法典化模式进行修改的观点,坚持要将包括《中华人民共和国环境保护法》在内的所有环境法律、法规加以研究审查、修改或补充,从而形成一个《中华人民共和国环境法典》,以取代现行的《中华人民共和国环境保护法》。(二)美国“政策法”环境政策法政策法模式是指环境立法以宣示和体现国家环境政策为主,将环境政策予以定型化、规范化和法定化,使其具有严格意义上的“法律”性质的法,其典型代表是美国的《国家环境政策法》。政策法模式立法规制的对象主要是针对政府,规定了政府对环境保护问题做什么以及怎样做,是重点调整和约束政府行为的法律。制度法模式是指环境立法主要规制单位和个人不可为的环境污染和破坏行为及其如果违反则应该承担的法律后果,我国目前的《环境保护法》具有典型的制度法模式特征,其立法的重点就是调整和约束企业的行为。(三)环境法的修法模式:从“法律”到“政策”和“地方”之间的互动,从“政府”理念法模式是指环境保护法的内容强调环境主义理念在法律条文中的贯彻,此类法律要求国家各个部门,包括国家立法机关在制定相关法律的时候都要充分考虑环境主义的理念和要求,并且要把法律所主张和贯彻的理念贯彻到各个部门的工作中去。立法的目的不是希望通过一部法律来解决环境问题,而是国家要求通过理念层面的引导,形成对环境主义认识的同一,并最终将该理念转化为一致的行动力。典型的理念法模式如我国的《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》,它们贯彻的分别是“清洁生产”和“循环经济”的环境主义理念。实用法模式是指环境立法强调环境问题在立法中的指向性作用,立法内容也主要围绕着相应的环境问题展开,当不同性质的环境问题出现时,国家就会出台不同内容的环境法律,强调通过环境行政许可和环境管理,达到控制和消除环境污染行为的作用。在实用法模式下,环境法的调整对象、调整领域十分分散,并且调整的环境法律关系也具有复杂性和多变性,因此,环境法调整手段也相应地具有针对性和灵活多样的特点。荷兰的环境立法长时期以来一直是分立式立法,即存在一种污染就制定一部相关的法律(P196-197),实用法的特征比较突出。各国实践中的环境立法对于上述立法模式的选择,并没有十分严格的界限限定。有时同样一部法律可以属于两种模式,如美国的《国家环境政策法》是政策法,同时也是最早的环境基本法之一(P55-56)。但是,我国目前对于《环境保护法》修改模式的讨论过分集中于单一模式的选择上,即主要讨论能否将该法升格为环境基本法,甚至能否一步到位形成《环境法典》,此种讨论方向明显忽视了我国修法所面临的主要矛盾。如同其他部门法律在我国的实施遇到的挑战一样,环境法也面临着“权力高于法律”的挑战。某些地方政府考虑到本地经济发展的目标和需求,会采取措施规避环境法的强制性规定或者通过向立法、司法、环境保护行政部门施加压力的方式来保护对环境有严重影响的企业,甚至出现环境污染损害赔偿案件判决结果下达后,地方政府帮助败诉的排污企业转移财产或阻挠判决执行的荒唐行为。这些行为使环境法的规定形同虚设,加剧了环境问题解决的难度。因此,如果把修法模式仅限定于基本法,即使经过漫长的修法周期,环境法的地位得到提高,但结果极有可能是环境立法仍停留在目前的理想主义层面。鉴于此,我们认为目前环境法的修法模式应该从环境法面临的主要矛盾入手,重点解决“权力”与“法规”、“国家”与“地方”之间的突出问题,使《环境保护法》向政策法模式和理念法模式接近。在该法中重点做出约束政府行为,明确政府责任,公众参与监督政府的条文;同时在该法中融入先进的环境理念,并且要求国家各部门在开展日常工作时贯彻和实施该理念。《环境保护法》修改的最终的目标乃是基本法和法典化。三、环境法体系与环境资源法律体系的协调问题中国自1979年制定第一部专门的《环境保护法(试行)》以来,已经颁布实施了20多部环境与资源保护的法律,有关环境与资源保护的法规和规章等规范性文件更是不计其数,中国已在环境立法领域形成了一个范围广阔、内容庞大的环境法体系。但单行法律越多,法律规范之间的重复和冲突越凸显。从我国环境资源法律体系的现状来看,现行《环境保护法》只能被认为是一部污染防治方面的综合性法律。因此,在不改变《环境保护法》法律地位的情况下,如何处理《环境保护法》与其他单行法的关系,使环境法整体成为一个有机联系的、科学的与和谐的法律体系,这是修法中不可回避的议题。笔者认为,修改后的《环境保护法》虽然在法律地位上与单行法相同,但是它要具有统领性、纲领性、指导性,并且避免在法律的具体规定上与单行法重复,这样既可以为其在法律地位上的提升预留空间,也可以避免与单行法规冲突。(一)环境法律规范的整体统领性强调《环境保护法》立法的内容和结构具有概括性和完整性,能够与诸多单行法规相互配合、协调,从而共同形成逻辑结构完整、综合性、互补性较强的环境法律规范整体。强化《环境保护法》的统领性,必须避免现行法中部分法律规定特别具体而规章的规定比较抽象的现象,如《环境保护法》在规定综合性目标的同时,还规定了具体的法律措施,其结构中有大量应由规章规定的内容;与此同时,其对自然生态和资源保护的抽象原则性规定又太少,以至于该法仅呈现出污染防治法的作用。由《环境保护法》发挥统领作用,单行环境法律对各部门的职能进行具体规定,以便各部门各司其职,相互配合。(二)对《环境保护法》趋势判断的切实化要求纲领性强调《环境保护法》立法的条文具有原则性,能够普遍适用,尤其是在具体法律规定不能将“语言”和“现实”进行完全对应时,该条文能够代表一种趋势判断。德国价值法学的代表拉伦茨认为,法律的适用并不仅仅是逻辑三段论的应用,其时常需要法官的价值判断(P2-3)。这种价值判断的作出,要求由《环境保护法》立法的纲领性条文作为基础和渊源。纲领性要求《环境保护法》侧重于指导思想、基本原则的宏观规定,除保留和修改与现实环境保护密切相关的具体法律措施外,应该弱化现行法中实践操作的内容;同时要增强对生态环境和自然资源保护的原则性规定,使得自然资源保护单行法能够顺利展开。(三)环境立法的展开《环境保护法》立法的指导性意味着该法具有权威性和一般性的特点。修改后的《环境保护法》要在统一环境立法、引导下级环境立法实践和丰富发展环境法学理论方面发挥指导作用,使得同级的环境立法有同一的法律文本可以参照,消除不同法律之间的矛盾;使得下级的环境立法,尤其是在实施措施和操作程序上可以遵循该法展开;使得环境法学研究可以根据相应思想和原则,能够在保护生态环境、保障公民环境权益方面提出更多的理论设想和构建。四、存在的原因分析我国的环境状况并没有得到根本改善,究其原因,除了该法的实施不力,其本身存在的问题也是重要原因。因此,我们必须依照上述修改思想、修改模式对已经存在的宏观和微观问题进行解决。(一)环境和发展经济出现冲突时,应采取的立法原则是否重新确立?我国在修法《环境保护法》修改的宏观问题是指立法目的和立法原则的重新确立,这将决定我国在修法之后能否坚持科学的发展观,在保护环境和发展经济出现冲突时,能否作出正确取舍。1.可持续发展是环境立法的目我国目前的《环境保护法》第1条规定:“为保护和改善生活和生态环境,防治污染和其他公害,保护人体健康,促进社会主义现代化建设的发展,特制定本法。”它表明该法仍局限于将经济增长作为发展的衡量标准。立法目的的偏差导致环境保护不力,甚至以牺牲环境为代价换取经济发展,重蹈了“先污染,后治理”的传统发展道路。我国环境立法的目的应该转向为保障可持续发展。可持续发展区别于原来发展观的最大不同之处在于其追求目标的长期性和持续性,在于对发展和环境关系的和谐共处上。要实现可持续发展目标,必须摒弃在环境与发展问题上顾此失彼的传统决策,实行环境与发展综合决策,将环境问题纳入政策、规划和管理各个决策之中,通过改进或改善决策,将经济、环境、社会通盘考虑,使各项重大决策既能促进经济效益最大化,又能保障社会公平和环境安全,把经济发展建立在稳定的环境承载力和永续的资源支持的基础上,保持人类社会发展的总需求与环境承载、资源支撑动态平衡和良性循环。2.环境优先原则的立法背景环境法的基本原则是调整因开发、利用、保护、改善环境而产生的社会关系的根本准则,是整个环境管理活动的指导思想和出发点,决定着环境法整体的统一和协调,也是制定环境法的规则性规范和处理环境保护基本问题的法律依据。环境法基本原则的确立与国家整个发展战略紧密相关,并直接受其影响,因此,在我国由粗放型发展向科学发展的战略转换的时代背景下,环境法基本原则也需要相应发生转变。第一,将协调发展原则转变为环境优先原则。人类在发展进程中,对环境存在三种不同的态度,依次是先污染后治理、协调发展和环境优先。环境保护的实践证明前两种态度不但对改善环境现状并无多大裨益,甚至在有些情况下还成为污染环境的法律依据。如我国目前环境保护法确立的基本原则之一,即协调发展原则,在立法上被表述为环境保护与经济社会发展相协调,但是在现实中,协调的结果只是为经济建设服务,导致环境的整体状况不断恶化。立法的历史教训说明没有环境优先就等于没有环境保护法,因此,必须以此次修法为契机,将协调发展原则转变为环境优先原则,使得环境法回归环境的立场,《环境保护法》成为真正意义上的为“环境保护”而服务的法。如果不能全面确立环境优先的原则,至少可以在现行国家政策中将保护优先作为基本原则确立下来(P28-29)。第二,将预防为主、防治结合原则转变为风险防范原则。传统环境法的规制对象,往往是人们所熟知的环境污染问题和资源消耗问题,产生的风险往往是可以控制的,即使污染产生也可以通过治理进行恢复,所以预防为主、防治结合的原则能够满足环境保护的要求。随着科学技术的迅速发展,不确定性愈益增多,这突出表现在臭氧层空洞、全球变暖、生物多样性减少、转基因作物等领域。此类环境问题一旦出现,风险难以控制,其后果可能具有毁灭性。所以《环境保护法》的修改应该将预防为主、防治结合原则转向为风险防范原则,即当遇有严重或不可逆转损害的威胁时,不得以缺乏科学充分确实证据为理由,延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。第三,将达标合法原则转变为“不得恶化”原则。目前我国对污染物排放实行达标即合法的原则,但是,从环境保护的要求来讲,好的环境应该得到继续维持,以法律原则进行表述就是不得恶化原则。《环境保护法》的修改只有将达标合法原则转变为不得恶化原则,环境质量已经恶化地区的环境质量才能得到改善,环境质量优良的地区才能继续保持。(二)我们必须重点解决微观问题1.强化政府责任《环境保护法》虽然规定了地方政府对本辖区的环境质量负责,但对负什么责任,是政治责任还是法律责任,抑或经济责任,都没有明确规定。在政绩考核中也缺乏对环境质量状况和资源消耗的考核,从而使地方政府对本辖区的环境质量负责成为空洞的口号。相反,GDP的增长不仅给当地带来经济利益,而且还成为考核地方政府的硬指标,从而导致了各级政府的GDP情结。当会造成污染的建设项目能够给地方政府带来更高的GDP增长和税收、就业时,放弃环境保护、上马污染项目当然就是最实惠的选择。从已经发生的重大环境污染事件看,对企业违法行为都有当地政府或明或暗的纵容与包庇,甚至有的污染企业还有地方政府的股份。在此情况下,环保法律的规定就失去了被执行的基础和主体。为了遏制环境问题继续恶化,我国应当学习欧美等发达国家将各级政府列为本区域环境保护的总责任人的立法经验(P635-636),通过法律规定使政府承担起环境保护的责任。《环境保护法》的修改应当主要将“地方政府对环境质量负总责”的要求予以具体化,重点解决地方政府干扰环境执法问题,认真落实主要领导是第一责任人、分管领导是直接责任人的要求,以列举的方式明确政府承担环境保护责任的标准。如:因为本区域原因造成环境质量明显下降;发生重大环境污染事故;因为环境污染引起群体性事件,等等,以使对政府环境保护责任的追究具有操作性。2.《环境保护法》确立的公众环境权的法律构造环境权是环境法的基础,却迟迟没有取得被人们公认的身份。这是历史留给今天的一项紧迫任务(P125-126)。环境权在法律条文上通常被描述成“赋予公民有在良好适宜的环境中生活和工作的权利”。该条文可以在实体和程序上派生出诸多的权利,如在实体上包括清洁空气权、清洁水权、安宁权、采光权、通风权、眺望权、环境观赏权等;在程序上则体现为环境知情权、环境决策参与权、获得司法救济权等。因此,该条文是否写入《环境保护法》,无论是从环境法理论研究的角度,还是从环境立法实践的角度,都是一个极为博大而且宏观的问题。但是如果这个时代还没有为环境权的到来准备好各项条件,立法上就已做出一个抽象而且宏观的法律规定,这对于公众所实际要求的环境权益就如同镜花水月。因此,我们不主张在法律中对公众环境权益作抽象、宏观的规定,而是将其分解为具体、微观的权益,在立法上有步骤地实现公众环境权,目前最应该做的是巩固已然产生的公众环境权益,并且在本次修法中根据党的十七大报告中提出的“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”相关政策,对其进行拓延和发展。具体做法是,除了要把已然产生的公众环境权益中的信息知情权加以明确规定外,继而规定公众对环境的监督权,使得公众可以监督环境法的实施。3.扩大排污征收范围,强化环境技术标准的构建第一,对环境影响评价规定进行协调和完善。首先,环境影响评价规定应该与《环境影响评价法》相协调,重点消除二者相互矛盾和不一致之处;其次,解决法律规定不合理之处,如修正对“补做环评”与“做了环评未经批准”法律后果设置失当的问题;再次,规定从业机构和相关人员的环境责任,并通过引入公众参与措施来加强监督实施效果;最后,完善环境影响评价种类,如对各级政府和部门编制的区域开发和行业发展规划,以及提出的对环境有重大影响的决策,比如对国民经济和社会发展规划,一些对环境有重大影响的政策等,也应当要求进行环境影响评价。第二,对排污收费规定进行协调和修改。首先,排污收费规定要与《固体废物污染环境防治法》、《大气污染防治法》等单行法规相一致,并且能够涵摄《排污费征收使用管理条例》;其次,扩大缴纳排污费的主体,目前法律规定仅限于排放污染物的单位和个体工商户,应该通过修法规定包括个人在内的所有主体只要排放污染物都可以成为缴费主体;再次,扩大征收领域,要将诸如恶臭、生活垃圾、生活污水、电磁波辐射等未征收排污费项目,和对机动车、飞机、船舶等流动污染源等暂不征收噪声超标排污费和废气排污费的未征收项目纳入到征收领域;最后,要取消有关超标收费的规定,而将其修改为超标排污行为属违法行为,由环保行政主管部门对该行为予以行政处罚,排放污染物但不超标者按排放总量计征排污费,并且排污费的征收应按略高于治理费用的原则征收。第三,对限期治理规定进行统一和补充。首先,将限期治理的决定权统一规定由环境保护部门行使,消除目前单行法规、地方法规决定权不统一的局面;其次,引入公众参与的力量影响限期治理的期限,否则最长三年的治理期限给行政机关留下过于宽松的自由裁量权;再次,扩大限期治理的对象,目前限期治理仅限于排放污染物的排污单位和造成严重污染环境的某个污染源,而对于严重污染环境的某个区域则不适用,因此应当对严重污染环境的某个区域同样实行限期治理,其结果就是实行区域限批、流域限批,这样也使得区域限批、流域限批存在相应的法律依据,最终可以起到促进限期治理、改善环境保护的目的;最后,对限期治理的法律责任进行补充,明确规定限期治理未能达到目的要求,则从限期治理开始之日进行按日计罚或者予以关闭。第四,对环境标准规定进行统一和发展。首先,对环境标准制定的部门要进行统一,如果制定主体多元化极有可能出现环境标准之间不一致,而互相矛盾的现象;其次,强化环境标准设立的科学性,目前我国许多污染物没有纳入环境标准中。以大气标准为例,我国只有30项,而美国则有180多项;再次,环境标准的制定程序要具有正当性,最主要的是应该引入公众参与程序,征求公众意见;最后,争取将环境标准发展为生态标准,以体现生态中心主义在环境法中的贯彻。第五,对环境监测规定要进行重新构建。首先,明确规定环境监测机构接受委托监测并如实提供监测报告的义务,这样就使得环境污染受害者委托进行环境监测这一行为成为环境监测机构必须履行的义务,而且环境监测机构必须如实提供有关监测数据,如果其故意提供虚假的监测数据,则应当承担弄虚作假的法律责任;其次,引导环境监测走向市场化发展,规定民间机构如果通过相关资质认证也可以成立环境监测组织,并且能够出具具有法律效力的环境监测报告。第六,对跨行政区污染防治协调规定进行法律定位。首先,明确规定流域管理与区域管理相结合是跨行政区污染防治的合法管理模式。流域管理一方面是符合流域的整体性和自然规律的,另一方面也是减少由于区域管理的行政区划限制造成污染治理阻碍;其次,赋予跨行政区的环境监察机构相应的法律地位。由于环境要素的流动性和环境的一体性特点,环境管理机构的设置可以超越单一行政区划,从而理顺环境管理机构设置,形成更有效率的地区环境管理机构;最后,可以将生态补偿定位为处理跨行政区污染防治协调利益之争的主要法律手段。4.法律责任的完善由于经济中心思想的指导和传统的法律责任模式的影响,在我国现有关于环境违法责任的规定中没有体现环境资源的价值和环境污染、破坏的治理成本。因此,我国的环境法律责任也有“守法不如违法,小违法不如大违法”的特点。此外,我国的环境保护一贯是“行政主导型”,在环境管理中重行政,轻民事,更缺乏体现市场机制特点的管理手段和经济手段,对环境违法行为往往注重行政罚款,但是对环境的破坏结果却缺少恢复和治理的有效责任手段。针对上述问题,本次修法应当对环境法律责任的规定进行完善。首先,应当增加按日计罚、连续处罚的行政处罚方式。也就是当一个违法行为被处罚后,如果违法者不加改正,以后的每一天都构成一个独立的违法行为,或者每生产一件违法的产品都构成一个独立的违法行为,可以再次给予处罚。其次,增加以恢复环境原状为内容的环境法律责任。传统的环境法律对造成环境污染危害者仅规定了让其承担排除危害、赔偿损失的责任,而不要求其承担恢复原状的责任。