关于建立排污收费制度的思考

关于建立排污收费制度的思考

中国环境管理的基本政策之一是“污染率”。基于这一政策,国家为保护自然环境和维护生态平衡,制定了向排放污水、废气、固体废物、噪声、放射性污染物以及破坏生态环境者征收一定的环境费(包括排污费、生态补偿费、环境赔偿费、罚款等费用)的制度。我国环境收费制度已实施近20年,特别是排污收费,已经覆盖废水、废气、废渣、噪声、放射性等五大领域,收费项目达几百项,成为我国运用经济手段来保护环境的一项制度,在我国的环境管理制度和经济刺激手段的应用中起着核心作用。然而令我们无法理解的是,尽管我国政府制定了一系列环保政策,加大了环保投入,但我国的环境问题仍很严重。这促使了我们对我国排污收费制度进行反思,并试图从理论上建立排污收税制度的框架,为我国环境管制的制度创新寻找一条新的途径。1在中国现有的废水收入产出管理体系中，存在着运营机制的缺陷1.1企业采用单因子收费现有排污收费制度规定:对排放单一污染物的企业,超标收费,不超标不收费;对排放多种污染物的企业,则实行单因子收费,即只对污染体重浓度最高的一种污染物收费。这种收费依据不仅起不到促进企业治理污染的刺激作用,反而给企业一种规避高收费的方法。企业会在控制浓度最高的污染物排放的同时,加大浓度低的污染物的排放,其后果必然是综合污染浓度比单一最高浓度高的污染物高的多,造成的环境污染也会更加严重。1.2支状态独立我国现有排污收费体系“成本高、效率低”,现存的我国税费收支状态是,税和费的征收分成了两个独立的部分,税务部门单独征收税,而不管收费。和采用一个征管系统相比,两个或两个以上的税费征管系统就意味着国家税费征管的成本加倍而效率减半。1.3排污收费体制存在缺陷从目前的情况来看,排污费虽然是实行专款专用,但是无偿返还给排污者的做法已经取消,基本上由政府统一支配,但是没有从根本上解决问题。在2003新的《排污费征收标准管理办法》颁布之前,原有的排污费资金20%是用于环保部门自身建设的,并没有纳入财政预算。自1982年征收排污费以来,截止至2004年,环保部门用于自身建设的资金就有54.29亿元,占征收总额的25.55%。同时,排污收费体制自身存在着重大的缺陷,使得其对水和大气污染的总量控制、消费品污染问题等一直难以有效解决。2005年,全国废水排放总量为524.5亿吨(其中,工业废水排放量为243.1亿吨,生活污水排放量为281.4亿吨);化学需氧量排放量为1414.2万吨(其中,工业排放量为554.8万吨,生活排放量为859.4万吨);氨氮排放量为149.8万吨(其中,工业排放量为52.5万吨,生活排放量为97.3万吨)。全国近年废水及主要污染物排放量如图所示。图1中的数字告诉我们,尽管有排污费这个约束措施,然而由于其体制本身固有的缺陷,每年的污水及有关主要的污染物排放量仍旧以一定的速度上升,并逐渐加快。1.4排污的征收规模近5年,我国排污收费情况如表1所示。从表1可以看出,排污费在征收规模上显著增加,然而占GDP的比率几乎是没有变化,弹性极小。相对而言,税收带来的弹性较大,如表2所示。1.5第一,缺乏公正的征收程序相比西方国家的各种收费,国内费的设定依设立者的意图而定,易修改和调整,缺乏一种公正的听证程序;不仅如此,中国的费由设立费的部门征收,有多少费的设立部门,就有多少个费的征收部门;中国的费的不规范性还体现在由于费由费收取部门支配,账目一般不对外公开,社会对其收与支无实质性的监督作用。1.6收费与支出的激励作用根本失效现行收费制度对企业的治污积极性几乎没有激励作用,且收费成本高、随意性强,使企业对于环境污染收费如同其他收费项目一样,能想办法采取其他方式(如给环保部门回扣或贿赂地方政府)以达到少交或不交的目的,只计算交费与行贿的成本大小,而对治污成本与收费多少的比较漠不关心。这样不仅使收费的激励作用根本失效,而且加大了收费的行政成本支出;加之地方保护主义严重,反而增加部门间协调费用。2重视环保税收的税收效应税收作为公共政策的重要组成部分,税收机制能够使环境破坏和环境污染的社会成本内在化到各经济主体的生产成本和市场价格中,再通过市场机制的作用优化配置环境资源,使经济效益和环境效益有机统一起来。正是具有这样的优点,环境税在国外已经广泛开展研究并已经在各国实践中取得了成功。如美国1972年就对排放到空气中的二氧化硫污染物征收二氧化硫税。瑞典、荷兰、挪威、日本、德国等国家也相继开征了此税。二氧化碳是造成地球温室效应的重要原因。从1991年开始,瑞典开始征收二氧化碳税;水污染税就是对水体污染行为征收的一种税,目前,西方的一些工业国家都对污染水质的行为进行课税。鉴于发达国家在经济发展进程中已经取得的经验和教训,世界银行的有关专家建议发展中国家“针对环境的破坏征收环境税”。实际上,许多发展中国家已经开始将保护环境作为其税制改革的一个重要政策目标。一个以纠正市场失效、保护护环境为政策目标的新的税收类别———环境税收正在悄然兴起。从我国环境税收制度的现状可以看出,环境税收政策的涉及面较广,但内容比较零散,主要侧重于税收减免和税收优惠,缺乏以环境保护为目的的环境税收政策,没有建立起有效的税收调控机制。因此,措施实施的力度和效果都难以实现,国外的实践证明,环境税是落实污染者负担原则,将环境外部成本内部化,把环境保护目标纳入总体经济社会政策的有效手段。随着可持续发展理论得到国际社会日益广泛的认同,环境保护问题备受各国政府的重视。根据我国的实际国情,开征环境税已是大势所趋,同时也具备了相关的现实基础。2.1税收征收增值税税收征管体制相对而言较为完善,同时积累了丰富的征管经验,这为我国开征环境税奠定了实践基础。将排污费征收逐步修正为开征环境税,有利于提升其立法层次,使得收费更为制度化、标准化,更具透明性、规范性。我国现有的与保护自然环境与维护生态平衡相关的税种主要有资源税、消费税、车船使用税、城市维护建设税、城镇土地使用税和耕地占用税以及增值税等。这些税种中只有1985年2月开征的城市建设维护税具有专款专用的性质,所征税款专门用于防洪、给水、排水、环境卫生等对于改善城市大气和水环境质量具有特别重要意义的公共设施的建设和维护。此外,房产税、城镇土地使用税、车船使用税以及耕地占用税等税种都有对农田水利设施以及环境保护部门用地提供税收优惠的政策。2.2征收成本过高从对排污费征收情况所反映的问题来看,对污染物排放过程的监测存在较大的信息不对称,导致其征收成本过高。若以开征环境税的形式,对污染物产成品课税,就可以大大减轻监控检测污染物形成过程的成本,同时,在低成本的前提下,达到限制污染产品和污染项目,以促进自然资源有效利用和支持环保事业的目的。2.3动产生的扭曲作用所谓双重红利,是指征收环境税所获得的收入,可以用来降低现存税制对资本和劳动产生的扭曲作用,从而获得环境和经济的双重收益。环境税的实施降低了税制的超额负担,就相应产生了第二份红利。第二份红利的存在为环境税的引入注入了一针强心剂,它使得政策制定者关注的税收效率损失大为降低,增强了政策实施的信心和决心。2.4经济增长需要经济的发展开征环境税易于被公众所接受。近年来,由于我国对环境保护的宣传力度不断扩大,环保意识不断增强,可持续发展深入人心。当前我国推出“两税合一”,而且在2008年开始实施,统一为25%,企业税收负担正好减轻,客观上满足财政的中性,因此现在正是推出环境税的最好时机。同时,OECD及欧盟等西方国家开征环境税以来,取得了较好的效果,为我国环境税的开征提供了大量可以借鉴的实践经验。3以国外环境税的征收成果为例在绿色税收的实践上,欧盟和OECD国家的绿色环境税政策无疑提供了许多成功且值得借鉴参考的例子。3.1减少环境污染、减轻企业排放的排放费用,促使企业绿色排放,将排放污水用于目标上世纪70年代至80年代,西欧国家普遍对排污税和费的采用形成了环保税收手段的第一次浪潮。80年代末,欧盟各国越来越多地采用生态税、绿色环保税等多种特指税种来维护生态环境,这可视为推行环保税收手段的第二次浪潮。荷兰是开征环保税费时间较长的国家,在1971-1996年间,其环境税收已占国家税收总收入的2.5%。1995年欧盟国家中,与环境有关的税收收入占总税收收入的3.8%-11.2%,平均为7%。环境税收在环境保护方面取得了一些效益,例如,瑞典的硫税(1991年开征)使石油燃料的硫含量降至低于法定标准的50%,引进燃料税,每年SO2的排放量降低了19000吨(瑞典环保局,1997)。在挪威,1991年引进的CO2税使一些固定的燃烧工厂的CO2排放量降低了21%。在丹麦,对无危害废物收税已经使垃圾填埋成本翻倍,在1987-1993年间,家庭垃圾减少了16%,建筑垃圾减少了64%,其他各方面的废物也均减少了22%。综合来看,欧盟的经验可以总结为:(1)税负转移,财政中性环境税税负从对劳动和资本的征收转移到对不洁产品(如能源)和自然资源的征收,而能源及其它资源的消耗在低收入家庭的支出中所占的比例大于高收入阶层,税负转移主要的受益者可能为中上收入阶层。(2)差别税率和税收减免的相互调节环境税通过联合实施、差别税收以及减免返等途径保护了竞争力,促进了经济增长。和别的国家不一样,欧盟国家将能源的消费及使用,尤其是化石能及其产品实行多重征税和差别说的方法。德国将差别税费的政策应用到了污水排放领域。德国规定,污水排放不达标,则污水排放费按排放费费率100%征收,如果达标了,则污水排放费按排放费费率的25%征收。德国对达标排放与非达标排放采取差别征税的办法,促进了污水排放者不断改进生产工艺,在排放前强化污水处理,对水的污染程度有了较好的控制,其污染程度亦能不断降低。与此同时,欧盟国家为保护欧盟工业产品和服务活动在国际市场上的竞争力,其在实施世界上最严格的环境政策的同时,也有极为引人注意的环境税费返还与减免措施。(3)较强的环境效果尽管欧盟的环境税的实际税负仍低于庇古税的理想税负,甚至是负的环境税负,但对环境刺激效果很明显。如瑞典1992年实际排放削减30%-40%,超过了预期的20%-25%的削减水平,含铅汽油基本从市场上消失等。3.2oecd环境税与gdp的政策效应对比OECD有关组织在1990-1991年和1993-1994年对各成员国环境税的应用状况进行了系统的调查,取得了较全面的资料,为进一步的研究和国际比较提供了基础。在此基础上,它们还系统地研究了环境税的设计和实施、环境税的国际意义、环境税的分配效用和补偿措施、环境税收入的使用等政策问题,为环境税的实施提供了政策指导。我们从数据上分析起取得的效果,以SOx为例:欧洲国家的环境税在环境SOx的治理是非常成功的,自开征环境税以后,SOx排放量明显呈下降趋势,1998年至2002年的环境税实施,使其排放量下降了1000万吨(见图1)。同时,相比我国排污收费,OECD环境税在对GDP的影响上表现出较大的弹性。通过图3,可以看出近几年的环境税收在GDP的比重中呈现出略微的下降趋势,而对二氧化硫等污染物的治理效果却愈来愈显著。4开征环境税的必要性。在法通过对我国的现实情况分析,现行税制缺少以保护环境为目的的专门税种。这样就限制了税收对环境污染的调控力度,也难以形成专门的用于环境保护的税收收入来源,弱化了税收在环境保护方面的作用。必然的,开征环境税势在必行。从经济政策理论上说,稳定的税制结构和支出结构属于制度性政策,赖以形成经济体制的宏观结构;财政补贴与税收减免则属于权衡性政策工具,适于实现零散的、微观的政策目标。4.1从污染物排放量控制到污染源排放税污染排放税,是指根据污染者排放物数量或能产生有污染的产品数量征收的一种税收,也是最能直接体现环境税本质的一种税收。其征收依据是排放污染物的数量或能产生有污染的产品数量。纳税人是排放污染物或生产有污染的产品的单位和个人。从长远的观点,排污收费宜改成征收污染排放税。不过,这种转变的前提是大大简化现行的收费标准,从以污染物排放量为征收依据转变到以产品生产或消费数量为征收依据,或者只征收少数污染物的排放税。污染排放税税率宜采用超额累进税率。税额的确定,以足够支付治理污染的费用为基准。具体看可以从以下几方面推行环境污染税收。(1)水污染税。开征该税以减轻流入江河及降低土壤质量的污染物。对直接或间接排放废弃污染物和有毒物质而造成水体污染的活动或行为从量征收。开征水污染税的目的在于减轻和防止现有水资源的进一步毒化和污染,保护我国有限的水资源。(2)大气污染税。开征该税以减少产生温室气体威胁全球气候改变。主要包括二氧化硫税和碳税。我国目前已有对二氧化硫的排污收费,可通过“费改税”,开征二氧化硫税。碳税可在条件成熟时考虑开征。(3)污染源税。开征该税以减少污水(物),处理工厂和焚化炉排出的污染物,包括重金属污染等。可先对工业废弃物征税,然后逐步考虑对农业废弃物、生活废弃物征税。同时,此项税种包括飞机,高速公路等污染源产生的噪音污染,可借鉴国外经验,控制飞机着陆次数对航空公司征税,并将所得收人用于补偿机场周围居民。4.2税收征管在我国的现行税收制度中,为了体现环境保护的意识,需要进行一些税种的完善。改革主要从扩大征税范围、调整税额税率、改变计征办法等方面来入手。(1)资源税的完善。资源税开征于1984年,1994年税制改革中制定了新的条例,扩大了资源税的征收范围。征收资源税的主要目的是调节资源开发者之间的级差收益,使资源开发者能在大体平等的条件下竞争,同时促使开发者合理开发和节约使用资源。征收的标准是差别税额标准,征税范围仅包括矿产资源和盐等。具体纳税人适用的税额(如煤炭)主要取决于资源的开采条件,而税额高低与该资源开采的环境影响(如高硫煤燃烧造成的大气污染)无关。我国资源税征收额占同期税收总额平均不到1.5%,显然,这与我国资源开发强度快速上升、开发资源造成的环境问题不协调。我国资源税的征收范围今后应逐步扩大到土地资源、水资源、植物资源、动物资源、海洋资源等等。当前最紧迫的任务是:(1)现行资源税的一个重大缺陷是没有考虑对水资源这样一个大宗资源征税。建议增加水资源税目,具体税额根据各地区的水资源稀缺性和经济发展水平来确定-扩大征税范围,尽快把水资源纳入征收范围。可以将目前的居民生活饮用、工业用水的收费改为征税,具体税额可根据各地区的水资源状况和经济发展水平来确定。对农业灌溉用水可先按低税额征收。(2)增加土地、森林和草原税目-对高硫煤(硫含量大于2%)实行高税额,从而限制高硫煤的开采和使用。(2)消费税的完善。消费税是1994年税制改革设立的新税种,旨在调节消费结构,引导消费方向,抑制超前消费需求,增加财政收入。为了消费税是对消费品征税,其征收范围包括5大类、14类消费品。现行消费税重点在于调节消费结构,而对环境关注不够。例如对汽油和柴油的征税,其计税依据是消费量,而没有考虑对环境的危害指标。建议对低标号汽油和含铅汽油征收消费税附加费,利用税收差异鼓励使用高标号汽油和无铅汽油-对一些与环境“不友好”的产品征收消费税,如电池、一次性筷子等。这样一是可以用经济杠杆使严重污染环境的消费品尽快退出市场或加快技术更新。二是可以为废弃消费品的回收处理积累资金。三是通过“污染者付费,收益者付费”的方式,提高消费者和厂家的环保意识,从而引导消费者的“绿色消费”意识。四是对清洁汽车、清洁能源以及获得环境标志和能源效率标志的家电产品和汽车,减征消费税。(3)城市建设维护税的完善。1985年设立的城建税是为了扩大和稳定城市维护建设资金的来源,加强城市的维护建设而征收的一种地方特定税。所征税款专门用于城市住宅、供水、环境卫生等公共设施的建设和维护。现行城建税以国内交纳增值税、营业税和消费税的单位和个人为纳税义务人,以纳税人实际交纳的增值税、营业税和消费税税额为计税依据。尽管城建税税额不高,但由于其具有专款专用的特点,因此,该税收已成为城市基础设施投资的重要来源。为推广集中处理城市污水和垃圾、集中供热等提供了具有法律依据的、稳定的、专门的财政资金渠道,成为环境保护融资的一种“专项税”。(4)城镇土地使用税和耕地占用税的完善。1988年开征的城镇土地使用税其目的是为了促进合理使用城镇土地资源,适当调节城镇土地级差收入。但由于税率较低,其税收收入还不到总税收额的1%,因此,该税种对城镇节约土地资源和合理使用土地基本上没有刺激作用。为了加强土地的合理利用,保护日益减少的农用耕地,1987年开始征收耕地占用税。该税种的纳税人主要为占用耕地建房和从事非农业建设的企事业单位和个人。耕地占用税的税额主要根据不同地区人均占有耕地的数量和当地经济发展水平实行地区差别的幅度税额。尽管耕地占用税的税额较低,但对抑制乱占滥用耕地资源起到了一定的作用。建议大幅度提高耕地占用税的税额,真正起到保护耕地的作用。同时要对占用草地、林地征税。(5)其他税种的完善(1)在关税方面,对出口的环境保护设施、材料可采用低关税率,以扶持该类产品的发展。对国内目前不能生产的污染治理设备、环境监测和研究仪器以及环境无害化技术等进口产品,减征进口关税。(2)在营业税方面,对工业企业自销的综合利用产品、环境保护政策性亏损的经营活动等实行减免营业税或缓征营业税。4.3实行加速介绍制度,加强企业的税收优惠政策目前,我国税收优惠政策有不少都没有同国家产业政策结合起来,与国家环境保护基本国策也缺乏系统地衔接。因此,税收优惠政策亟待在产业政策导向和规范化监管上