唐后期地方财政参与赈灾研究

唐后期地方财政参与赈灾研究

自然灾害的发生不仅是一种自然现象，也是社会现象。国家的稳定、制度的更替、财政的运行都对灾害以及救灾有着重要的影响。这其中尤其是财政与救灾关系密切,实施救灾需要财政支持,而财政制度的完善与否,财政状况的好坏都决定着救灾的效率与效果。就唐代的救灾而言,以往学界从整体上对于唐代的救灾管理体制,救济和蠲免效果以及义仓制度诸方面进行研究,成果相当丰硕。但对于在政治、经济、军事格局上与唐前期差异甚大的唐后期财政体制的变化对地方救灾支出及举措的影响等方面的研究成果并不多。有些学者已经注意到了两者之间的关系,如陈明光《唐朝的两税三分制与常平义仓制度》就探讨了唐后期两税制下常平义仓制度与唐前期的不同,涉及到了地方财政参与的常平义仓与救灾的问题。《略论唐朝的赋税“损免”》则论述了唐前后期赋税蠲免的异同。李锦绣《唐代财政史稿》下卷第五章《地方收支》中也涉及了道、州支出与救灾的一些联系。这些成果都奠定了本文研究的基础。但就目前的成果而言,对于唐后期地方财政与救灾关系的研究还缺乏深入的剖析与全面的评价。唐后期由于财政制度的变革,在两税三分制的财税分割制度下,地方拥有了财政的支配权。这一变动对唐后期的政治、经济、军事格局产生了巨大的影响。而财政体制的变革也导致地方在救灾方面的表现与唐前期有很大的不同。本文将以此为切入点展开论述,揭示唐后期州府在救灾中发挥的作用,比较处于变革时代的唐代前后期救灾格局的差异,并为研究唐后期地方社会及中央与地方错综复杂的关系提供一个视角。一、唐前期地方政府的救赎唐前期,租税的收支在中央的统辖支配下运行,并无中央与地方财政的区分。地方遇到灾害,由地方政府奏报中央,经过检覆属实后,由朝廷下发诏令蠲免赋税以及开义仓赈济。虽然地方有源自地税的义仓,然而义仓属于尚书省仓部,隶属国家预算收入。没有中央的批准,地方政府不能擅自动用。否则,就会遭到监察机构的弹劾,甚至被贬官。因此,唐前期地方政府在救灾中只是接受朝廷的诏令组织地方救灾。这一时期,唐中央政府已经注意到了救灾体制中束缚地方救灾主动性的缺陷,并着手进行了一些调整,如派遣使臣亲临灾区指挥与协调,允许地方先用义仓赈贷然后上奏。但由于统收统支财政体制的制约,成效并不理想。安史之乱后,唐前期以租庸调为核心的财政体制彻底崩溃。经过调整,建中元年(780年),唐政府开始实行两税法,遵循“量出制入”的原则,将两税年度收入总量在中央、节度观察使、州三级财政之间作了定额分配,称为“上供、留使、留州”。(卷34《钱货议状》)地方以“留使”和“留州”为名与中央分割赋税收入。其中两税上供钱中央与地方的比例为1:2;斛斗比例为1:3.73,这样唐后期两税的2/3到4/5归地方财政支配。(P1087)除此之外,地方还有税外加征、田产、赃罚、经商赢利等手段来增加收入。这样,唐后期的地方分割了相当一部分国家财政收入,拥有了较为雄厚的地方财政以及自主支配权,这为地方进行救灾奠定了经济和物质基础。那么,唐后期地方财政中被用来参与救灾的有哪些呢?1.仓仓—常平义仓粮支出。唐后期承担地方赈济职能的是元和元年在地方建立的常平义仓,其财政来源是“应天下州府每年税地子数内,宜十分取二分,均充常平仓及义仓”,是在两税斛斗中取二分充仓粮建立的。(卷88《仓及常平仓》)每年320万石的常平义仓年储粮量仅仅靠上供中央的两税斛斗难以独立支撑,所以留使、留州两税斛斗中也分割了一部分填充其中(P57—58)。学界关于唐后期常平义仓的研究成果甚多,在此不赘言。笔者在此只是强调一点,每年相当数量的地方两税收入进入了常平义仓备灾,地方财政是其粮储的重要来源,也是地方财政用于救灾的常规支出。2.中央和地方都没有建立义仓的原因在地方财政中,各种支出之后的羡余之钱也具有救灾职能。唐后期,地方支出数额的估算是比较宽泛的,地方留使、留州的两税钱、斛斗数额通常都大于地方常规支出,地方诸道、州每年皆可拥有一定数量的财政节余,这部分羡余除了用于地方进奉朝廷之外,就成为地方救灾的重要经费来源。早在贞元九年(793年),德宗就在赦令中称:水旱为灾,古今不免,苟有丰蓄,何患凶年。属此多虞,里闾凋耗,姑务求于日给,不遑虑于岁储。一谷不成,人则艰食,害至方救,其伤已多。俾无馁殍之忧,将在备之而已。宜委诸州府长官,每年以当管回残余羡物,谷贱时收籴,各随便近贮纳,年终具有无多少报中书门下,兼申考功,以为考课升降。如有替代,各分明交领,准前申报。若遇灾害不稔,则量事给百姓。辄有将充诸色用,以枉准赃罪之。(卷70《贞元九年南郊大赦天下文》)之所以出现这种情况是由于建中年间两税法实行后,在上供、留使、留州的份额中,并没有类似唐前期义仓地税那样的专用救灾支出,因此,地方上没有建立义仓。(P54—55)这样,救灾时赈济的粮食成为了预算外支出,遇到自然灾害,中央和地方都没有专门的救灾粮储,所以德宗不得不要求地方节用以备水旱,参与救灾。此后,地方羡余之钱备荒成为唐中央政府对地方羡余使用的基本态度。对此,官员们也持相同的观点,如元和时皇甫湜在《论进奉书》中就指出羡余之钱的作用应该是:“水旱之不虞,疾疫之不期,以振罷羸,以代蠲免。”(卷4《论进奉书》)3.有关掳免权的地方应整合的财务主体私用钱,顾名思义是供地方长吏个人私用,唐后期州府长官都有相当数量的私用钱,这些钱时常也被用作救灾费用。长庆、宝历中,湖南观察使沈传师,“经费游宴,约事裁节,岁有水旱,不可减于常贡者,必为代之。江西宣州联岁水灾,所贷万计。”(卷14《唐故尚书吏部侍郎赠吏部尚书沈公行状》)而文宗时的浙西观察使崔郾,“经费宴赏,约事裁节。民有宿逋不可减于上供者,必代而输之。”(卷14《赠吏部尚书崔公行状》)长庆中,王仲舒为江南西道观察使,“人遭水旱,赋窘。公曰‘我且减燕乐,绝他用钱,可足乎?’遂以代之。”(卷31《王公神道碑铭》)据史料记载,王仲舒共出钱二万贯。(卷190《王仲舒传》)地方官将俸钱用于地方救灾在唐初并不鲜见,如高宗仪凤中,河西蝗灾,肃州刺史王方翼“公倾私泉以资乏”(卷16《唐故夏州都督太原王公神道碑》)。但到了唐后期,地方官吏俸禄多高于中央法定数额,而富庶州县的官吏俸禄更为优厚。这样,一些地方长吏用自己的俸钱代租或赈灾,会昌中,淄州刺史李正卿“遭螟蝗,设糜粥以食饿者,用清白俸代贫人入租”(会昌040《绵州刺史李正卿墓志铭》)。长庆中,义成军节度使高承简“饥人无告则散清俸以赈之”(卷724《唐义成军节度使高公德政碑并序》)。4.第三,地方财政基础的稳定唐后期军费开支是地方财政支出中非常重要的部分,其中的军资粮储负担着地方军队的粮食供应。当地方常平义仓出现粮储不足等情况下时,军资粮储有时也担当了救灾的角色。如元和四年(809年)十一月,淮南、浙西旱,宪宗恐诸道折籴米不到,诏“宜委淮南、浙西观察使且各以当道军粮米,据数给旱损人等,等级作条件赈贷。……待江西等道折籴和籴米到,各处依数收管。”这是朝廷先借用地方军粮充赈贷,之后再以朝廷折籴米填补。(卷106《帝王部·惠民二》)大和八年(834)九月,文宗诏江淮浙西等道“以军州自储官仓米减一半出粜”,这也是用军粮米赈粜。(卷106《帝王部·惠民二》,P1269)由此不难看出,与唐前期救灾主要靠义仓和常平仓不同,由于财政包干所产生的地方多余资金被运用到救灾中,唐后期地方救灾中的财政来源更加多样化。当然,它们在救灾中的作用还是有差别的。地方财政中的留使、留州斛斗的一部分被作为常平义仓粮存储起来救灾,这部分由于朝廷要求每年添补而成为唐后期地方救灾中最为稳定的财政基础,在赈济中起主要作用。另外,地方财政的羡余之钱被中央三令五申作为地方救灾的财政补充,在地方救灾中也起到了积极的作用;而州府长官杂用钱和军资粮储本身并不是专门用来救灾的,但在地方救灾物资缺乏的危急时刻也时常发挥救急的作用。二、《隋书》卷7《卢应力传》载唐后期由于地方财政的支持,地方政府在救灾中的作用与唐前期相比产生了一些变化。这主要表现在两个方面:首先,地方在救灾中的主动性增强了。在防灾方面,由于唐后期地方财政相对宽裕,更便于兴修地方工程防御灾害。如元和初,高瑀为忠武军节度使,“比年水旱,人民荐饥。瑀召集州民,绕郭立堤塘一百八十里,蓄泄既均,人无饥年。”(卷678《牧守部·兴利》)会昌元年(841年),卢钧为山南东道节度使,“筑堤六千步”,抵御汉水泛滥;(卷182《卢钧传》)因此翁俊雄指出:唐后期“节度、观察使凭籍较为雄厚的人力、财力,修建了很多水利工程。”(P642)而常平义仓在地方建立以后,稳定的地方财政支持也有助于备灾。另外,正如前面提到的,地方羡余钱米也被投入到地方备灾仓储的建设上,这些都为地方备灾、救灾奠定了物质基础。如宣歙观察使路应,在镇政绩卓著,仓有余粮五十余万石,钱八十万贯。(卷26《路应神道碑铭》)大和中,濮州刺史薛从,“储粟两万斛以备凶荒”(卷111《薛从传》)。而在救灾方面,地方在赋税缓缴、蠲免和灾害赈济方面都非常主动。1.降低地方财政对免、留州部分的负担唐前期,赋税的缓纳与蠲免主要是由地方政府上奏灾情,待台省核实后,根据受灾情况延缓或减免灾区赋税,其损失由中央财政统一承担。而唐后期,由于财政收入分割,中央与地方各有份额,不相干涉。在地方受灾时,地方对于所属份额的缓缴和蠲免方面主动性更强了。在灾情不是非常严重的情况下,地方政府也可以推迟百姓赋税的缴纳,如咸通元年(860年),李荀为楚州刺史,“楚人再无岁,负租逋谷甚多,乃去乡胥之啄害百姓,敛赋与之缓期,人戴其惠。”(卷763郑吉《楚州修城南门记》)当然,更多的是蠲免赋税,此时的蠲免有两种情况,一种情况,诏令只放免两税上供部分,地方财政则自行蠲免送使、留州部分;另一种情况,中央政府会在诏令中明确要求地方财政减免相应部分。(P38)无论何种情况,地方财政确实承担了一部分蠲免的份额。即使中央对地方进行蠲免,对灾民而言,负担还是非常沉重,如元稹所言,“恻恻诏书下,半减麦与缗。半租岂不薄,尚竭力与筋”(卷4《旱灾自咎贻七县宰》),还是会出现拖欠蠲免之余两税上供钱米的情况,对此中央原则上要求地方及时填补。开成二年(837年)二月,文宗敕:诸州府或遇水旱,有欠税额合供钱物斛斗,付请委州县长官,设法招携及招户承佃,其钱陆续填纳。年终后具归复填补钱物闻奏,并报度支。(卷84,P1542)对于这部分必须输纳的上供缺额,地方经常用财政羡余来填补。如贞元中,宣州岁馑,宣歙观察使穆赞以钱四十二万贯代百姓税。(卷188《崔衍传》)元和中,江淮大旱,宣歙观察使卢坦“又以羡钱四十万代税户之贫者,故旱虽甚,而人忘灾”(卷12《故东川节度使卢公传》)。这表明以地方羡财代纳上供钱米在唐后期非常普遍,这实际上是地方财政对灾民另一种形式的赋税蠲免。2.政府的支持与地方灾民的救济权元和元年(806年),常平义仓建立后,灾害赈给、赈贷、赈粜都是常平义仓的主要职能。如元和初年,宣、池等州旱,新任宣歙池观察使路应,“至则出仓米,下其估半,以廪饿人”(卷26《路应神道碑铭》)。因此,常平义仓是唐后期灾区赈济的主角。和唐前期不同的是:由于仓粮很大一部分来自地方,地方对常平义仓的掌控拥有较大的自主权。文宗、宣宗时,中央一直在下放常平义仓的使用权,地方在常平义仓的使用上能够先赈后奏,更加主动。到了唐末,甚至地方在使用地方经费救灾时,可以自行赈救,“免待奏请”。其次,由于地方财政的支持,除了惯常的常平义仓赈济之外,地方财政中羡余之钱、杂用钱、军资粮储都参与了地方救灾,地方救灾手段更加灵活多样。如元和中,江淮大旱,米价上涨,宣州刺史卢坦“乃借兵食,多出于市,以平其价。”(卷12《故东川节度使卢公传》),这是用军粮平抑灾区市场粮价。再如大中时,义武军有赐粟三十万斛贮存于飞狐。节度使卢弘宣“计挽费不能满直,敕吏守之。明年春,大旱,教民随力往取,时幽、魏饥甚,独易、定自如。至秋,悉收所贷,军食以饶”(卷197《卢弘宣传》)。通过这样的手段,卢弘宣不仅节省了地方运费,也使得百姓得到了救济。由于财政羡余的出现,唐前期很少见的工赈也成为地方荒年救灾的一种形式,主要是雇佣灾民修造地方各种公共工程。元和中,江南西道观察使韦丹,“岁旱,种不入土。募人就功,厚与之直,而给其食。业成,人不病饥”(卷25《韦公墓志铭》)。还有用灾民开荒田而给食的例证,如宣州刺史卢坦,“当涂县有渚田久废,坦以为岁旱,苟贫人得食取佣,可易为功。于是渚田尽开,藉佣以活者数千人”(卷12《故东川节度使卢公传》)。可以说,唐后期地方在救灾中的主动性和灵活性比唐前期有了明显的提高,救灾也取得了较好的效果。三、唐末的地方救灾灾后重建中中央对救济工作的财政调整和统一协调的加强救灾活动本是一项巨大的社会工程,需要各地区、各阶层的广泛参与。唐前期,在财政统筹体制下,中央政府时常调运其他地方的粮储以弥补灾区粮食不足,赈济灾民。如高宗咸亨元年(670年)十一月,“运剑南义仓米万石,浮江西下,以救饥人”(卷105《帝王部·惠民一》)。天宝十二载(724年),河东、江淮涝损,玄宗诏“如当郡无食及不充,听取比郡者分付”(卷105《帝王部·惠民一》)。唐后期,财政收入分割,中央很难作统一的调度。而地方财政在救灾中发挥作用,其前提是必须拥有较好的经济状况,每年财政收大于支并有盈余。这对于经济发达、财政经费比较充裕的方镇来说还是能够应付的。而从笔者上面列举的材料来看,东南地区富庶的方镇如宣歙、江西、湖南在救灾方面就有更大的余地。这些地区商品经济比较发达,动乱少,不仅正常的常平义仓粮储可以保证,地方经费羡余相对充裕,在防灾、赈灾方面投入比较多,效果相对显著。而西北及西南偏远地区的方镇由于战乱、自然条件等原因,经济落后,军费开支浩繁,财政紧张,平常尚要依靠中央财政的补贴,遇到灾害时就更是雪上加霜。而此时,中央对地方救灾的宏观调控力度减弱,对救灾活动缺乏统一协调。如唐后期的河东,州县残破,仓廪空虚,亢旱逾年而地方无力救恤。大和五年(831年)正月,中央财政只得“便借粟十万石”让河东地方救急(卷106《帝王部·惠民二》)。中央财力有限,又无力调拨其他地区的物资,这势必影响地方救灾的实效。另一方面,地方财政的独立也使区域间在救灾中缺乏协调互助。最突出的就是闭籴现象屡禁不止。闭籴来指代拒绝向灾区流通粮食的行为。为此,唐后期中央政府多次在诏令中要求地方官吏不得限制粮食向灾区流通。贞元九年(793年),德宗诏曰:“分灾救患,法有常规;通商惠人,国之令典。自今宜令州府不得辄有闭籴。”(卷502《邦计部·平籴》)文宗大和三年(829年)九月,河东、河北、徐、汴等州受灾。而江淮地区获得丰收,粮价偏低。江淮地方官员却禁止商人转运粮食,导致“商旅不通,米价悬异,致令水旱之处,种食无资。”因此文宗派遣御史到江南进行巡察。(卷111《令御史巡定诸道米价敕》)可见,唐后期地方即使丰收,但囿于地方利益,禁止余粮流通到更需要的灾区。中央政府解决的办法只能是派员监督,惩处闭籴的官员。但闭籴的情况并没有得到根本解决,僖宗《光启三年七月德音》指出:“近日虫蝗,米谷翔贵,所在州府,须使流通。况闭籴之条,著在格令,近关州府通舟船处,不得约勒商人,固违敕旨。”(卷86,P493)这反映出唐末闭籴之普遍,导致中央政府不得不三令五申,严令禁止。但由于朝廷对地方道州的控制越来越弱,诏令只是一纸具文。救荒之政,灾后重建地方同其他人治社会一样,地方吏治成为制约地方救灾效果的一个重要因素,地方财政是否参与救灾更多地维系在州、使长官个人身上。通常情况下,地方官吏出于维护自身统治的考虑,都能够用地方财政赈救灾民。但如有贪暴虐民的官吏,如罗让所言“长吏者,又闻或非良善,厚其毒,忍療痏而简问,威剥而自虞。则陛下虽有赈发不轻得及;虽有蠲放不轻得获;虽有诏谕不轻得闻……”(卷489),救灾的效果就可想而知了。尤其到了唐末,地方在救灾方面态度越来越消极,不用羡余添贮粮食防备水旱。“凡天下有仓库羡余,皆隶于本州,名曰赏设库,以备地主之费。”(卷679《牧守部·廉俭》)羡余成为地方官员个人消费的金库。一些地方官还将灾害作为与朝廷争夺财富的一种手段,通过谎报灾情来减少两税上供朝廷钱物数额,以便从中渔利。所以,僖宗《乾符二