农村土地整治的实践与思考安徽省池州市农村土地整治实践与启迪

农村土地整治的实践与思考安徽省池州市农村土地整治实践与启迪

随着新农村建设的不断推进和城乡协调发展的加快，考虑到人口快速非农和持续乡村建设造成的严重人地关系变化，科学推进农村土地整理已成为中国工业化和城市化进程中的“三公”问题，解决了城乡发展区的“瓶颈”问题，缓解了“双宝”压力。这是启动城乡一体化发展的“火花”。同时也是深化农村改革发展的政治创新。这也是我国城乡土地整理和建设的主要战略，具有战略意义和价值。可以说,面对当前“保经济发展,保耕地红线工程”的严峻形势,农村土地整治是一条既能守住“红线”,又能为经济发展提供用地保障,同时还能够推动新农村建设的“三赢”之路、多得之举,为构建城乡一体化发展新格局、促进城乡一体化发展提供了有效途径。一、池州市农村和城市建设实践(一)池州市建设耕地项目情况土地整理是指以国家级和省级投资土地整理项目为平台,按照田地平整、路渠配套的工程规划设计,对土地零碎、渠路不配套的农用地进行统一开发整理,以及对废弃地、荒滩、荒塘、荒草地等不适宜利用的土地进行开发后变为可利用的耕地,其目的就是增加有效耕地面积,实现耕地占补平衡,严守耕地“红线”。从2000年到2010年8月,池州市已经或正在实施的国家级和省级投资土地开发整理项目共有9个,项目区总建设规模为0.91万hm2,投资总额达2.1亿元,可实现新增耕地面积0.56万hm2,其中用于耕地占补平衡的耕地面积约为0.4万hm2。另外,通过实施基本农田整理,即依托国家级和省级基本农田保护示范区项目建设,突出提高质量,通过科学规划,综合配套沟、渠、路、闸、站等,达到“田成方、树成行、路相通、渠相连、旱能浇、涝能排”的要求,建成了一批高标准农田,实现小田变大田、中低产田变高产田,有效改善了农业生产条件,提高了耕地利用效率和产出效益,为发展现代农业创造了条件。根据资料统计,在实施基本农田整理过程中,农田水利设施建设费用约占投资总费用的40%,为改善农田质量和粮食增产、农民增收发挥了较大的效益。(二)建设用地置换工程概况建设用地置换是指参照城乡建设用地增减挂钩试点的办法,以城乡建设用地增减挂钩为平台,依据土地利用总体规划将现状为农村宅基地、准备复垦为耕地的区域作为“拟置换区”(拆旧区);将现状为农用地、准备作为城镇建设项目用地的区域作为“被置换区”(建新区),共同组成一个项目区,实施农村宅基地和城镇建设用地在空间上的置换。安徽省人民政府于2006年8月25日通过了《安徽省建设用地置换暂行办法》(以下简称《办法》)并自2006年10月1日起施行。池州市在《办法》出台之后,自2007年开始实施建设用地置换,主要是将农村大量闲置、废弃及利用不合理的老宅基地等建设用地复垦为耕地,同时将部分农村建设用地置换为城镇建设用地指标,解决了城镇发展用地指标缺口问题,开辟了发展的新空间。从2007年开始实施至2010年8月,池州市已经实施建设用地置换项目66个批次,其中拟置换区(拆旧区)面积达1022hm2,被置换区(建新区)面积达999hm2。自2007年至今,通过开展建设用地置换,全市平均每年新增建设用地指标达133.33hm2。(三)土地整治的成效池州市在实施农村土地整治的过程中,大胆地借鉴了安徽省合肥市的“整村推进、连片整治”的“合肥模式”,即以土地整理为抓手,以项目为载体,把土地整理、宅基地整理与新农村建设结合起来,整合各级各类支农惠农政策和资金,实行整村推进,并在整村推进的过程中实现“双增一减一提升”目标,即耕地面积增加、城镇建设用地指标增加、农村宅基地面积减少和土地利用效益提升。池州市于2009年编制了《池州市土地整治项目规划》(2010—2020年),规划期内共安排整治项目36个,建设总规模达1.33万hm2,项目总投资达54.8亿元,新建村庄39个,可实现新增耕地1131hm2,可获取建设用地置换指标1500hm2。其中,东至县被安徽省政府列为“全省千村推进土地整治项目建设示范县”,计划实施的5个整村推进土地整治项目,被安徽省政府列为“支持皖江城市带承接产业转移示范区建设项目”,项目总面积近3333hm2,农田整治和新村建设总投资10.98亿元,项目实施后可获取建设用地置换指标192hm2。从实施整村推进的情况来看,成效明显,既增加了有效耕地面积;又获得了一定的建设用地置换指标,缓解了指标不足的压力。同时,经过整治后的土地,实现了集中连片和基础设施配套,为土地流转和农业规模化经营创造了有利条件,促进了农民收入增加。如池州市贵池区清溪河上游经过土地整治后的580hm2土地已全部和当地农业企业签订了土地流转合同,项目区的农户可通过新增耕地收益、收取土地租金以及到企业就地务工等途径增加收入来源。二、“城乡统筹发展”的制度设计近年来池州市通过实施以土地整理、建设用地置换和整村推进、连片整治为主的农村土地整治,成效显著,增强了切实保护耕地“红线”的积极性与主动性,提高了土地节约集约利用水平,缓解了长期以来保障发展与保护资源的矛盾,促进了城乡统筹和经济社会又好又快发展,促进了“双保工程”顺利推进。但从当前及今后的形势来看,如果要延伸和拓展前期工作的成效,进一步促进保发展与保红线,持续推进农村土地整治、促进城乡统筹发展就必须充分发挥政策组合的制度集成创新作用,进一步创新相关制度与机制,形成系统推进和规范引导农村土地整治工作的有效制度保障。结合池州市农村土地整治的实践,可以从以下方面着手:(一)土地整治规划的编制与实施农村土地综合整治是一项关乎民生、牵系长远、艰巨复杂的社会系统工程。国外农村土地整治的成功经验无一不是将规划引导作为首要原则。如德国、荷兰、美国、日本和韩国,凡是在农村土地整治有着成功经验的国家,严格的土地利用规划或者空间规划是农村土地整治成功的首要前提。土地整治规划是未来土地整治工作的纲领、依据、重要支撑,开展农村土地整治必须坚持规划先行,通过编制和实施土地整治规划来驱动该项工作。池州市应当以当前正在进行的第三轮土地利用总体规划修编为契机,依据安徽省土地整治规划,坚持“政府领导、部门合作、上下结合、公众参与、科学决策”的原则,编制池州市市、县(区)、乡(镇)级农村土地整治规划(2010—2020年),合理确定土地整治目标,明确规划期间补充耕地和“增减挂钩”的任务,确定农村土地整治重点工程、示范项目和相关政策措施等。规划在实施中务必突出“实”、“效”二字,做到“规划一块、实施一块、见效一块、满意一块”,尤其是土地整治安置点的布置与建设要做到与土地利用总体规划、村庄规划相衔接,实行统一规划、统一设计、合理布局、综合开发、分布实施、配套建设,建设一定规模以上的中心村、中心集镇,并积极引导农民生活向社区集中、生产向规模集中、人口向城镇集中,实现村庄向社区转化、传统农业向现代农业转化、农民向市民转化,促进城乡一体化发展。在规划编制和实施过程中还需要体现出当地特有的地域文化特色,如在对集镇、村庄建设用地进行统一规划时,须传承池州传统建筑文化,体现出与皖南徽派建筑风格等建筑文化相结合,彰显出当地的融山水为一体的生态文化。(二)宅基地退出机制我国现行的农村土地制度使农民无法彻底脱离农村土地到城市生活,导致现阶段我国存在数量众多的城乡“两栖”居民,即长期在城镇工作生活、离土而未离乡的农民。“两栖”居民现象的存在一定程度上阻碍了城市化进程,也是造成当前我国城市化低于工业化、人口城市化低于土地城市化的根源所在。在实施农村土地整治过程中,如何转变土地城市化为人口城市化,从而有效促进城乡统筹发展的关键是让已经在城市有稳定工作、住所和城市社保的农民在城镇定居,放弃农村土地,真正实现“离土又离乡”,唯有如此才能消除“两栖”居民现象,实现真正意义上的城市化。因此,在农村土地整治中,改革农村宅基地使用制度、建立有序、有效的宅基地退出机制,引导农民腾退宅基地则显得尤为必要。这不仅可以有效缓解当前建设用地指标不足压力,而且对推进城市化、加快新农村建设以及维护农民土地权益等方面都具有十分重要的意义。目前国内有的地方已经开始探索建立宅基地退出机制,如宅基地换住房、换社保等。但笔者认为各地农村宅基地利用情况各异、非常复杂,不能照搬照套,应建立以激励机制和约束机制为核心的宅基地有偿退出机制。池州市地处皖南山区,属于土地后备资源不足和建设用地双紧缺地区,农村宅基地利用比较复杂,在实践中应根据苯市的实际情况加以探索。具体可以按照以下模式来操作:充分利用第二次全国土地调查及当前进行的农村宅基地使用权确权登记发证工作成果,对于符合规定标准的宅基地在土地整治中通过有偿、奖励、补助、无偿换取城镇保障性住房及提供社保等激励机制引导农民积极退出;对超出标准的“一户多宅”及不符合土地利用总体规划的非法占用、违法取得的宅基地采取限期拆除、恢复土地原状、增加保有环节的税费负担,并给予一定数额的罚款,使得持有宅基地的成本高于收益,促使其主动退出宅基地。(三)对土地价值的重新评价农民是实施农村土地整治此项工程的重要主体,要让农民看得见、摸得着,能够从中得到实惠,而建立一套合理的收益分配机制是农民积极参与农村土地整治的重要推动力量。要推动农民参与农村土地整治,其核心问题是要科学地进行利益调整和分配,特别是对整治后产生的土地增值收益进行合理分配。对于农地整治,首先应建立一套完善的评价机制,对整治后由于地块现状、离安置点的距离、通达性、农田水利设施、土壤性状等的变化而导致土地价值变化,需要重新进行评价;其次,在土地评价的基础上,对纳入到土地整治区域内的每一宗土地,都应该遵循“等面积等价补偿”原则确保农民在整治后能得到一份与整治前价值相当的土地,对于整治后因土地条件改善而增值的部分可根据整治前后评价结果在面积上作适当调整。对于建设用地置换,大量实践已经证明,土地整治中所整理出来的农村建设用地在置换时,其土地资产价值升值达十倍甚至数十倍,这是市场经济条件下政府引导、经济主导城乡土地笔为和配置行的必然结果。由此得到的启示是:实施农村宅基地和城镇建设用地置换,必须要依据级差地租原理,建立建设用地指标有偿调剂制度,合理调节土地增值收益分配,将节约的农村建设用地指标有偿调剂给城镇,并将农村土地资产升值部分全部返还给原来农村集体经济组织,切实维护农民权益,保护农民利益,让农民真正享受到农村土地整治所带来的实惠,只有这样才能产生置换的动力,发挥其主体作用,积极参与和推动农村土地整治,促进城乡统筹发展。(四)探索建立与国有企业相统一的农地市场交易机制2008年10月12日通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,明确指出“逐步建立城乡统一的建设用地市场,对依法取得的农村集体经营性建设用地,必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。在实施农村土地整治的过程中,探索构建城乡统一的建设用地市场、建立同一土地市场竞争机制是必要的,也是可行的。笔者认为前文所述的建立完善的收益分配机制来确保农民享受土地整治带来的实惠,而上述这一目标得以实现的前提就是要按照“同地同权同价”的原则,建立与国有建设用地使用权相统一的集体建设用地使用权市场交易机制,保证集体建设用地享有与国有建设用地同等“待遇”、同等权益,允许集体建设用地可以和国有建设用地一样直接进入土地市场流转和交易,并且要让出让或转让依法取得的集体建设用地价格由市场来决定,具体操作时可以在地价评估的基础上进行。唯有如此,才能够彻底打破目前的城乡土地市场二元体制,真正实现城乡土地一体化配置,有效助推城乡一体化发展。今后池州市可以积极探索尝试建立“两种产权、一个市场”模式的农村土地市场交易所,即允许集体建设用地入市后继续保留集体土地所有权,设立集体出让土地使用权,从而建立集体出让和国有出让土地使用权两种产权的统一市场。可以结合该市正在进行的农村土地“三权”(集体土地所有权、集体建设用地使用权、农村宅基地使用权)发证工作,将整治后的土地权属调整和登记发证相结合,对整治前、整治后的农地和宅基地分别进行确权登记发证,为在实施农村土地整治过程中涉及到的土地交易奠定基础。这样在土地整治后就可以将宅基地使用权以及宅基地复垦为耕地而产生的建设用地指标在土地交易所进行交易,充分保障农村集体经济组织和农户宅基地权益。(五)以惠民为核心,不断提升农村土地整治质量农村土地整治是一项民生工程,涉及面广、政策性强,与广大群众的利益息息相关,在实施此项工作时务必始终坚持把群众的利益放在第一位,让百姓从土地整治中得到更多的实惠,特别是要将农村土地增值收益优先用于农业土地开发和农村基础设施建设。这也是当前我国实施城乡统筹发展战略,落实“取之于土、用之于土”,让广大农民群众分享工业化、城市化进步成果的一个重要途径。因此,开展农村土地整治,务必以人为本、尊重民意,要以促进农民增收、农业增效和农村发展为出发点和落脚点,把维护农民合法权益入在首位,让广大人民群众享受到整治带来的实惠。因此,在农村土地整治过程中,要坚持以惠民为核心,做到“整治前农民愿意,整治中乐意、整治后农民满意”。首先,建立社会参与的共同机制,要坚持依靠群众,鼓励农民积极参与,采取县、乡、村干部进村入户,通过召开党员会议、村民大会