农村土地承包经营权流转的现状与对策

农村土地承包经营权流转的现状与对策

在社会主义的市场经济体系中，市场是资源分配的基础，而作为农业基本生产手段的土地却很少。农村土地也应该考虑市场的分配。将土地承包经营权的流转引入市场,通过市场机制实现土地承包经营权的流转,是农村社会主义市场经济历史和逻辑的必然发展。目前,我国采取的是“一人一亩三分地”的种田模式,这种模式的存在,造成了我国农村土地的小规模经营现状,阻碍了现代化生产方式的利用,也与农业的产业化不相适应。党的十七界三中全会的决定提出,加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。这一决定公布,无疑给了市场一个强烈的信号:允许土地承包经营权自由进入市场。我们看到的前景是,鼓励大规模地集中土地进行农业产业化经营,必将在很大的程度上推动我国农业的市场化、产业化。长期以来,我国农村土地属于集体所有,农民无法真正成为土地的所有者。农村土地制度的核心就在于如何对其进行高效的利用,使土地的使用价值最大限度地发挥出来。若允许土地承包经营权发生流转,则能促进擅于以土地谋生的经营者获得更多的土地,而欲另谋出路的农民也可以放弃自己的土地,找到更适合自己的选择,从而促进土地从低效利用向高效利用的转变。若使农民固守各自的土地,则不仅不利于实现土地的使用价值,也不利于农民生活水平的提高。从农业国转变为工业国是我国产业发展的一个目标,降低农业人口比例,加快城镇化进程,是我国农业工作中的一个重点,土地承包经营权作为我国农民的一项重要的财产权,如果限制其自由流转,则会将农民束缚在土地上,即使有更好的出路,他们也会担心对土地的处置问题。此外,还易导致土地抛荒的现象,只有将土地承包经营权作为农民实实在在的资本,允许其自由流转,使农民更好地利用这一资本放心地进城务工,在城镇安家落户,从而也有利于加快我国城镇化的进程。不仅如此,我国在现实生活中也已经出现了大量土地承包经营权的流转现象。在农村,农民之间以各种形式进行着土地承包经营权的流转,如转包、出租等等,很多以土地为中心的股份合作制、股份制农场、承租返包、返租倒包等情况,实际上也属于土地承包经营权的流转。而且,在我国的司法实践中也对土地的流转予以了肯定,如《农村土地承包法》第10条规定:“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。”《物权法》草案第131条也做了相应的规定:“土地承包经营权人可以依照法律规定将土地承包经营权转包、出租、互换、转让等。”为进一步深化对我国农村土地承包经营权流转现状的认识,我门中央党校中直分校2009年干部进修班的9支部组成调研组,对安徽省池州市农村土地流转的情况进行了实地调研,在深入调研和综合分析基础上,笔者对推动土地流转的相关政策措施的落实问题有了更深的思考。土地承包经营权流转的主要特点安徽省池州市的农村土地承包经营权流转发端于上世纪80年代的中后期,进入90年代以后,随着我国经济发展速度的进一步加快,池州农村劳动力外出务工人数急剧增多,农村富余劳力大量向二、三产业转移,农村土地自由流转也开始加速,逐步呈现出向种田能手、农业产业化龙头企业等集中的趋势。据统计,池州全市目前共累计流转土地面积15.74万亩,占全市耕地面积的12.7%,其中转包面积4.45万亩、出租3.47万亩、互换1.34万亩、代耕5.79万亩,涉及农户5.9万户,占全市总农户的16.8%。在流转数量进一步增加的同时,相继出现了转包、出租、入股等新的土地流转方式,归纳起来,有五种流转模式较为典型:这种模式比较普遍,多以口头协议为主,一般发生在亲朋和本村、组农户之间,流转的土地分散、规模小、期限短,流转的随意性大、无偿流转多、违约率高,多数没有建立稳定的流转关系,其形式主要为代耕。农户将土地承包经营权委托给村委会,由村委会出面将土地流转给他人经营,流转收益归农户。这种形式流转的土地集中连片、规模较大、合同手续较为完备,经营者一般为专业大户、农业龙头企业、专业合作组织等规模经营主体。目前,池州市较大规模签订的土地流转协议基本上是由乡镇、村组织协调完成的。农户将承包土地在一定期限内租赁给他人或农业规模经营主体经营并收取一定租金。这是目前土地集中连片流转的主要形式。如,池州市一乡镇回乡创业农民投资兴办的池州家家农业科技发展有限公司,按每亩每年600元价格租用了200多亩农田种植蔬菜,每月向池州市场及机关单位食堂配送60吨无公害蔬菜,并且规模还将进一步扩大。农民自愿将土地承包经营权转为股份参与经营,组建土地股份合作社或股份合作公司,按照风险共担的原则,结成利益共同体。如,益康生物科技公司在当地成立中药材农民专业合作社,吸收农户以土地承包经营权入股,实行风险共担、利益共享、按比例定期分红的经营机制,运作以来成效明显,合作社成员人均收入比当地非成员高30%以上,达到6500多元,并已形成“一村一品”(中药材)的特色经济。经营者根据生产需要,向农户包租土地,经营一个生产季节。这种流转形式,操作简便,流转对象不固定,人闲地不闲,主要是在季节性外出务工的地方较多,打工、种田两不误。通过实地调查,笔者认为,池州市农村土地承包经营权流转主要呈现以下特点和趋向:——土地流转主体趋向多元化。近年来,农村土地流转由初期农户之间的相互流转,逐步发展到向有实力的专业大户、农业龙头企业、农民专业合作组织等规模经营主体流转,并呈逐步增加趋势。——流转土地的用途趋向高效。由原来的传统粮油生产逐步转向发展高效经济作物、畜禽养殖业和园艺花卉业等高效农业。——流转土地带来的收益趋向走高。税改前,土地流转由流入方代流出方缴纳农业税费,流转为无偿或低价流转。取消农业税后,特别是近年来,在有组织、规模流转的地方,流转价格逐步攀高到目前的500-600元/亩,流转收益明显上升。在经济较为活跃、交通比较便利、耕作条件较好的地区,土地流转收益较高。实践证明,土地流转有力地推动了农业和农村经济的发展,是符合经济发展规律的。土地流转相关制度的形成有利于农村土地资源的优化配置,有利于农村劳动力向非农产业的转移,有利于农业生产规模化和产业化水平的提升。一是促进了农业规模经营。通过土地流转,优化了土地资源的合理配置,有效提高了土地利用率和产出率,促进了农业适度规模经营,促进了农民专业合作社的发育,加速了“农户+生产+合作社经营”等现代农业组织体系的形成,有效降低了农产品交易成本、提高了农民市场竞争力。同时,通过一些扶持优惠政策,一批龙头企业和土地流转大户得以发展壮大。二是促进了农业优势产业发展。通过实施土地规模经营,改变了农民传统的种植方式,推进了农业产业结构的调整,既提高了农业集约化经营程度,又提高了农业标准化生产水平;既提高了农产品的质量,又提高了农业整体效益。池州市已形成了一批农业产业基地,如贵池区富硒米基地、梅里龙虾养殖基地、青阳庙前蔬菜基地、东至县张溪烟叶基地等。三是促进了农民收入持续增长。农民在土地流转中不仅消除了农业生产经营风险,也获得了稳定的土地流转收益。在青阳县庙前镇1000亩蔬菜基地土地流转中,农民除获取每年每亩300公斤稻谷折价收益外,当地部分土地流出农户还以月均900元/人的工资报酬受聘从事蔬菜生产,获得年收入万元以上。四是促进了农村劳动力的转移。土地规模经营使一部分农民直接从第一产业转移到二、三产业,取得更多的工资性收入,拓宽了农民增收渠道,也使得一部分农民由家庭生产经营者转变为农业产业工人,实现了就地转移就业。土地流转的制度设计尚不完善池州位于安徽南部,是个山清水秀的地方,人民生活相对和谐安逸,客观上造就了当地农民追求平稳自然的心理状态,因此,池州的土地流转从规模上讲并不典型,土地流转过程中出现的问题也不突出。目前,池洲市土地流转在实际运作中存在的流转范围较窄、规模较小、程序不规范等问题,主要表现为“三多三少”:一是口头随意性流转的多,统一规范流转的少;二是农户间自发流转的多,流转给专业大户等规模经营业主的少;三是短期流转的多,长期流转的少,一般是1到2年一签定。受到流转形式、流转意愿、流转组织等诸多因素的制约,推进土地流转的难度也在逐步增加。这些制约因素归纳起来主要是:一是现行土地制度和传统文化理念导致农民心存顾虑。对于农民来说,土地经营不仅仅是一种生产方式,还有着重要的收入功能、就业功能和保障功能。现阶段的土地经营既要为从事非农产业和进城农民提供后路,又必须保证农户的基本收入和消费支出。除此之外,受几千年传统文化影响,广大农民有着根深蒂固的恋土情节。多数农民受传统生产规模的影响,满足于守土经营的现状,对通过土地流转获得收益的方式缺乏认同,主动要求流转以提高生产效益的很少二是政府引导力度不够。当地一些政府对稳定农民土地承包权和进一步放活土地承包经营权缺乏全面认识,还没有把引导土地流转作为发展现代生态农业的重要途径去理解和把握,对土地流转的意义认识不足,对土地流转的政策法规宣传不够、引导不力,对土地流转的体制机制缺乏研究创新。一是乡镇农经组织职能被弱化。县(区)、乡农经站所是农村土地承包和土地流转管理服务的职能部门。但乡镇政府实行综合改革后,农经机构被整合、农经队伍被削弱、农经人员被抽调,甚至个别乡镇土地承包及流转处于无人管理的状态,土地流转纠纷时有发生,难以有效维护农户的合法权益,影响了正常的农民土地承包管理的基础工作。二是土地流转平台和管理机制不健全。保障土地流转规范运作,客观上需要建立起既能负责规范管理又能统一协调流转双方利益的管理服务平台。但目前现实工作中,土地流转除农户间自行流转外,还更多地依靠乡镇、村级组织直接与农户建立土地流转关系,土地流转处于自发性和不确定性。尚未建立土地流转信息发布、规范程序、规范合同、利益评估、纠纷仲裁等市场机制,市场性的社会中介组织没有建立,乡镇、村级行政组织发挥了重要的协调作用。一是基础设施不配套,制约农业适度规模经营。池州市地貌复杂,农业生产区山、丘、圩并存,农业生产设施建设相对落后,农田水利设施薄弱,防洪保安及灌区不配套,农田生产道路、电力等设施滞后,山区农田土地零碎缺乏整理,农业社会化服务发展缓慢。这些都与农业规模化经营不相适应,农业经营成本高、风险大,制约了农业经营主体对规模农业的开发,客观上制约了土地流转的规模化推进。二是主导产业不突出,缺乏市场主体牵动。池州市农业主导产业不够突出,特色不够明显,农业产业化水平低,龙头企业大多规模小,其规模经营的辐射和带动能力非常有限;农民专业合作经济组织发展不快,覆盖面不广,服务层次低,还没有形成具有较强实力的农业经营主体,还不能够对土地规模经营产生聚集效应。三是经营户求稳怕亏,对土地流转需求不旺。作为流转土地的转入者,经营户对土地的需求受到多方面因素的影响。一是受到市场、技术、投入等制约,一些农产品种植大户经营效益不佳,扩大经营规模的欲望不高;二是担心政策不稳定,由于工业化、城镇化进程加快,因工程建设之需随时可能调整土地规划,不敢扩大用地规模;三是农业经营风险高,农村金融服务少,对扩大规模经营带来的巨大风险心存恐惧,不敢贸然扩大土地流转规模。改变形式,适度规模经营土地制度创新本身应该是一个相对漫长的过程。30年前,以“承包”为关键词的分田到户,让亿万农民在自家的责任田里吃饱了饭,初步实现了小康;如今,在现有土地承包关系保持稳定并长久不变的前提下,允许农民以多种形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营,则让许多农民找到了一条发家致富之路。在下一阶段的土地流转工作中,池州市应从市情实际出发,根据“依法、自愿、有偿”的原则,遵循“政府启发引导、市场有序运作、政策积极扶持、规范到位管理”的思路,通过制度创新的办法,积极稳妥地推进土地有序流转,促进池州市的农业规模经营。(一)要从政策上人力资源的流转各级党委、政府和职能部门必须从思想上高度重视,真正把农村土地承包经营权流转工作摆上工作日程,当作发展现代生态农业、促进规模经营的重要抓手,正视土地流转所面临的新情况新问题,克服畏难求稳怕乱思想,积极主动作为,切实加强领导,认真研究部署,制订促进农村土地流转的具体政策措施,为农村土地流转创造良好的外部条件和政策环境,促进农村土地流转健康发展。推进农村土地流转,要在稳定农村土地家庭承包经营制度和土地承包关系的前提下,在明确所有权、稳定承包权、放活经营权的基础上,鼓励三权分离,促进土地资源合理配置、有效使用。在土地承包经营权流转中要处理好政府与市场的关系,处理好土地承包经营权流转中承包者和经营者之间的利益关系,实现承包者增收、经营者发展。在土地流转中不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益。加强土地流转政策的宣传发动工作,大力宣传农业招商政策,鼓励本地有经营能力的农户扩大经营规模,有其他技能的农户离土进城务工经商和从事运输、农产品营销等工作。新闻媒体要积极宣传报道土地流转基本政策和成功典型,逐步消除农民对土地流转的思想顾虑,转变思想观念,引导农民通过土地流转扩大就业渠道、增加经济收入,提高农民进行土地流转的自觉性和主动性。(二)“四土地”围绕农业三大产业方向推进土地流转推进土地流转必须坚持符合市场规则、尊重土地流转主体权益的原则,坚持适应和推动当地特色主导产业规模化发展的原则,把土地流转的着力点放在围绕培育主导产业和优势项目上,通过农业产业化项目拉动土地流转,以农业特色产业规划引领土地流转,以土地流转促进优势产业布局。一是围绕主导产业推进土地流转,提升优质粮棉油、蔬菜、茶叶、蚕桑、中药材等产业基地规模,促进对农业结构调整和农民增收有较强带动力的特色主导产业发展。二是围绕农业经营主体推进土地流转,根据龙头企业等农业规模经营主体发展需要,积极有效地引导农民流转土地,发展规模经营。三是围绕重大项目推进土地流转,积极开展农业招商引资,鼓励农民返乡创业,对农业大项目所需要的农业生产基地要组织农民进行土地规模流转。力争通过土地流转,建成一批具备一定规模的优势农产品产业基地,促进优势农产品向主产区和优势区域集中。(三)发展专业东南角,加快土地规模经营充分发挥各级财政资金的引导作用,整合涉农财政项目资金,向土地流转规模经营主体倾斜,加大对土地流转、规模经营的支持力度。各级政府要利用农业产业化发展基金,对集中连片流转达到一定规模和流转期限的规模经营主体予以重点扶持,增强农村专业大户发展农业生产的实力,以实力吸纳土地集中规模经营。创新金融服务方式,县(区)小额贷款担保公司要帮助农业经营企业解决融资困难,扩大农业保险覆盖面,为土地流转创造良好的外部环境。池州市实施的土地开发整理、基本农田建设、农业综合开发等项目要优先向农业大基地、大项目、大龙头等土地规模经营主体集中。建设一批排灌、道路、供电、机械、生态等基础设施布局科学、配套完整的高标准现代设施农业示范区,通过实施项目带动促进土地规模流转。进一步拓宽劳务输出渠道,对土地流出农户在参加就业、培训、创业方面给予支持,解除农民的后顾之忧。加大对年龄大、无固定收入、土地依赖性强的农民的帮扶救助力度,解决离土农民最迫切的生存保障问题,调动农民的土地流转积极性,切实维护农民的根本利益。(四)建立流转服务体系进一步强化基层管理工作,充实农经管理人员,提高人员业务素质,加强农经队伍建设,落实乡镇农经机构、人员配备,明确工作职责任务,把土地承包、流转管理和服务工作作为基层政府的重要职能。为规范土地流转,开展土地承包经营权流转业务,应学习借鉴外地经验,探索建立农村产权交易平台,建立起统一的农村产权流转服务中心,县区建立土地流转服务中心,乡镇、街道建立土地流转服务站。本着积极探索、试点示范、总结经验、稳步推进的原则,池州市选择一个县(区)、各县(区)选择一个乡镇开展试点,试点设立的乡镇土地流转服务站可与乡镇农经站合并,专门负责农村土地流转政策宣传、供求登记、发布信息、项目推介、中介协调、合同签证、跟踪服务和纠纷调处。一是建立信息发布机制。建立农村土地流转信息储备库,充分发挥县区、乡镇、村三级土地流转服务网络平台作用,收集、汇总、整理流转信息并及时予以发布,畅通土地流转信息