永平县生态公益林补偿现状与对策

永平县生态公益林补偿现状与对策

1年—基本情况永平县位于云南省西部，大理白族自治省西南部，汉江东侧，顺金河西侧，博南山与云台山相连。其地理位置为北纬9917'9956，北纬2503'2545。境内山峦重叠,河川纵横,云台山、博南山、宝台山构成县内三大水源林区,是县内三大生态屏障。全县国土面积2790.24km2,辖4乡3镇,72个村委会和1个社区居委会,1236个村民小组,总人口18.27万人,其中,彝族、白族、回族等8个少数民族人口占22%。2011年末农民人均纯收入4138元。永平县山区、半山区面积占90%以上,是一个典型的山区、民族林业大县。2永平县森林资源丰富,森林森林系统分布着众多,永平县林业用地面积212096.1hm2,占总面积的76%,其中有林地194745.4hm2,占林业用地面积的91.82%,森林总蓄积量1058万m3,森林覆盖率70.6%。非林业用地66927.9hm2,占总面积的24%。永平县是云南省重点林区县,有生态公益林69633.8hm2,占全县林业用地面积的32.8%。生态公益林乔木林面积60268.2hm2、蓄积3711480m3。2009年确认国家级公益林面积为22273.3hm2,省级公益林面积为39953.4hm2。2.1不同林类划分法永平县国家级公益林22273.3hm2,按权属分:国有林3080hm2,集体林7516.2hm2,个体林11677.1hm2;按生态区位分:江河两岸林地14474.7hm2,荒漠化和水土流失严重地区林地7798.6hm2;按地类分:有林地20078.6hm2,疏林地308.9hm2,灌木林地1885.8hm2。区划界定的国家级公益林集中分布于澜沧江东岸,已纳入森林生态效益补偿范围。2.2林种及地类划分永平县省级公益林39953.4hm2,按权属分:国有林3820hm2,集体林17210.4hm2,个体林18923hm2;按生态区位分:交通干线护路林2633.5hm2,城市面山及饮水工程林675.5hm2,其他重点水源区、风景区、环境保护区林地21375.8hm2,省级自然保护区5309.8hm2,江河源头和两岸林地9958.8hm2;按地类分:有林地35286.8hm2,疏林地188.8hm2,灌木林地3142.2hm2,未成林地968.3hm2,宜林地367.3hm2。区划界定的省级公益林分布在金光寺省级自然保护区、永国寺州级自然保护区、国道、省道、水库及部分村寨的水源林区,已纳入森林生态效益补偿范围。3生态友好型林补偿3.1森林生态效益补偿的财政转移支付永平县自2009年实施公益林生态效益补偿,补偿资金渠道来自:①中央财政:2009年75元/(hm2·a),2010年150元/(hm2·a),2011年150元/(hm2·a)。②省级财政:2009年75元/(hm2·a),2010年75元/(hm2·a),2011年112.5元/(hm2·a)。与云南省其它县(市)相同,永平县森林生态效益补偿的途径是靠自上而下的财政转移支付来实现的,这不仅加大了国家的补偿压力,而且补偿给林权所有者的部分远远低于林农采伐林木获取的经济价值。由于经营生态公益林与经营商品林之间存在着较大的收益差距,使生态保护与林农增收的矛盾日益突出,许多林权所有者提出了将生态公益林调整为商品林的要求,少数人在经济利益的驱使下偷砍公益林内的林木出售,给生态公益林保护和建设造成了不良影响。3.2生态效益补偿标准永平县生态公益林包涵不同生态区位的有林地、疏林地、灌木林地、未成林地、宜林地,对不同的生态区位及地类应有不同的补偿标准。目前,森林生态效益补偿标准根据相关的管理规定,不论生态公益林质量高低、服务功能大小,采用“一刀切”的形式,分集体、个体根据权属按面积进行补偿。补偿的标准没有与生态公益林投入和产出的效益挂钩,没有考虑生态区位不同和管护成本不同之间的差距,没有遵循分类补偿的原则,这将会影响到生态公益林的保护和建设,不利于公益林整体生态效益的发挥。3.3补偿政策欠缺,相关规定缺乏统一1)1998年4月29日我国对《中华人民共和国森林法》进行了修正,第一次从法律上对森林生态效益补偿给予原则性规定,第8条第2款:“国家设立森林生态效益补偿基金,用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用,不得挪作他用,具体办法由国务院规定”。随着森林生态效益补偿工作的推进,《森林法》虽对建立森林生态效益补偿制度做出规定,但对补偿制度的资金来源、目的、用途、程序等均未作具体明确,至今还没有一部关于此方面专门的法律规定来指导此项工作的开展,大部分的补偿政策只体现在地方政府的规章中,造成基层对森林生态效益补偿工作理解上的偏差。2)新修正的《森林法》对于森林采伐做出了限制规定,对生态公益林只能进行抚育和更新采伐;规定了生态公益林的森林、林地、林木使用权不得转让。永平县县级公益林有7407.1hm2,既没有享受森林生态效益补偿,也不能进行转让和进行林权抵押贷款,不能行使林权所有者的占有、分配、使用的权利,其处置权和收益权都将会受到影响,这必然与林农的经济利益产生矛盾。3)森林生态效益补偿工作不是独立的某个部门的行为和政策,而在相关的规定中却明确了林业和财政2个部门。但县林业局在实施过程中既是规划者,又是实施者、管理者,也是监督者,这既不符合法律的规定,也给林业部门造成了许多压力和负担。4)永平县生态公益林主要以保护为主,国家级、省级公益林中权属为个体的面积为30606.7hm2,占49.2%。个人的公益林管护形式多为林农个人直接进行管护,《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》和云南省《实施中央财政森林生态效益补偿基金管理细则》、《省级公益林生态效益补偿资金管理办法》对林农个人所承担的管护责任约束力不够强,对管护不力造成的损失缺乏有效的惩罚措施,难以保障管护措施真正落到实地。4反应和建议4.1林地小而单一,管护力度不足《森林法》规定生态公益林森林、林木和其他林地使用权不得转让。永平县经集体林权制度改革后,许多山林已划分到户,形成了山林分户经营承包制,且生态公益林的管护形式多为家庭管护。由于林权到户造成山林地块小而繁杂,插花山、“林中有地,地中有林”的现象普遍存在,加之缺乏劳动力或无补偿,公益林地块基本上不产生任何经济利益,林农对山林的管护积极性下降,管护力度不足。在这种情况下,森林生态保护只靠国家或地方的财政投入是不够的,依靠林农的自觉性也是不现实的。一个可选的建议方案是发动全社会的力量积极参与,形成国家财政和民间资本的整合,在不改变林地用途和不降低整体生态效益的条件下,允许通过一定方式转让公益林森林、林地、林木的使用权,寻找更好的经营管理者和获得更多的资金,在县级财政无力承担这部分补偿能力时,采取流转、合租、入股等方式,从而促进生态公益林的保护与建设。4.2建立广泛的森林生态效益补偿社会团体,解决林农与贫困地区发展的不良行为森林生态效益补偿单独依靠国家和地方财政的投入,显然无法满足生态公益林持续保护和建设所需,政府可以直接或考虑多种渠道增加公益林补偿,包括从水电、旅游、矿山、森林植被恢复费、育林基金、烟草、水利等生态效益的直接受益单位或直接受益者的社会团体、个人中提取一定比例的资金或向自然资源的合法开发利用者收取森林生态效益补偿费,建立多渠道的森林生态效益补偿投入机制,发行生态国债或绿色生态彩票,可以弥补国家财政拨款的不足,保证生态公益林建设的可持续性,解决“少数人负担,多数人受益,贫困地区负担,富裕地方受益”的不合理现象,提高林农补偿,从而改变森林生态效益被长期无偿享用,公益林的经营者只有投入而无回报的这种不合理状况。4.3严格保护、全面从公益林管理策略永平县是天保工程县,生态公益林在全县7个乡镇均有分布,生态区位及地类、坡度有较大差异,公益林地块质量高低不同,生态服务功能也大小不同。建议分区施策,分类补偿。1)生态区位极其重要、生态极其脆弱的区域,如自然保护区、山体坡度在36°以上的、银江河源头、水库、村寨重点水源区的公益林地实行严格保护、全面封禁;其它区位中郁闭度达到0.8以上和达到主伐年龄的有林地、疏林地及公益林中的低效林(根据资料,永平县生态公益林低效林面积4088.3hm2)安排一定的采伐指标,合理经营利用;对林分质量不高、防护功能弱、林地郁闭低的林地、各类迹地、未成林造林地通过补植、抚育、封山养护等技术措施,培育以生态树种为主的阔叶混交林,同时加强管护。2)以事权划分的国家级、省级、州级、县级公益林,本义理解是由相对应的各级财政出资购买生态,但由于财政投入的有限性,加之各级的补偿标准高低不一致,造成了公益林保护和建设的不平衡性。建议取消事权分级管理,推行公益林地直补,把粮食直补和公益林地直补同口径、同步调推行,确立生态公益林不建设不管理不能享受补偿的原则。对生态区位重要,生态功能发挥较好的有林地、疏林地、灌木林地给予高标准的补偿;对生态功能发挥较弱的宜林地、未成林造林地、经济林给予基准补偿。4.4森林后的造林以维护农村稳定发展的放森林生态效益补偿的目的是对拥有具有重要生态功能价值的森林的林权所有者或经营者所做出的牺牲给予一定的补偿。但实际的补偿远远低于公益林商品化后产生的经济价值,容易造成公益林所有者或经营者的抵触情绪扩大化,对农村稳定发展是一个不利因素。永平县2009～2011年共投入森林生态效益补偿金1687万元,按1.5万元/hm2的价格购买,可以将1000hm2的公益林权属由集体或个人转变为国有。根据永平县实际,建议先购买金光寺、永国寺自然保护区周边的公益林地,然后逐步购买其它区位的公益林地。其中以核桃等经济树种为主的公益林可不在购买范围内。通过政府赎买,国家所有的生态公益林不需要任何形式的经济损失补偿,只需加强管护和抚育更新,由政府聘请的专业管护队伍进行专职管护,不仅能解放家庭劳动力,改变家庭承包管护小而弱的局面,而且可增加公益林所有者或经营者的收入,达到保护和建设公益林的目的。4.5通过立法为建立生态公益林的管理提供依据1)当前,缺乏一部调整生态公益林管理与补偿的全国性的规范性法律文件,《森林法》虽然建立了森林生态效益补偿制度,但没有做出明确的规定,而是采用政府的规章、政策形式进行补充。为确保公益林补偿制度能够长期稳定地通过财政转移支付来实现,明确农业、林业、财政、国土、环保、审计、水利等部门的职能、职责,明确实施的目的、对象、标准、范围、资金筹集渠道、机构成立、资金管理等内容,明确生态公益林的采伐、流转、抵押等规定,必须通过立法为建立机制提供法律依据。永平县虽然就生态公益林的管理进行了调研、探讨,但往往制定出来的规章制度与法律和上级部门的规定有相冲突的地方,尤其在采伐、流转方面。建议尽快修改《森林法》或制定《森林生态效益补偿条例》,将生态公益林管理与补偿机制的相关程序纳入法制化管理。2)《森林法实施条例》第八条第二款规定:“省、自治区、直辖市行政区域内的重点防护林和特种用途林的面积,不得少于本行政区域森林总面积的百分之三十”。对于市县级区域,这个比例在《条例》中没有作出详细解释说明,一般