第五章中国金融监管体制变迁

第五章中国金融监管体制变迁

分业监管的进一步与完善20041948-1978

1978-1991

计划经济时期的金融管理制度统一监管向分业监管的逐步过渡第一节中国金融监管体制的变革1992-2003

“一行三会”分业监管的确立一、建国初期及计划经济时期的金融管理制度（1948—1978年）新中国的金融体系是通过统一解放区银行、没收官僚资本银行、改造私人银行与钱庄以及建立农村信用社等途径建立起来的。在此基础上形成我国“大一统”的国家银行体系。1948年12月1日，在华北银行、北海银行和西北农民银行的基础上，中国人民银行在河北省石家庄市正式成立，设立总行、区行、分行和支行四级机构，开始发行人民币，同时开展了接管官僚资本银行及其他金融机构等工作。从功能上看，建国初期，中国人民银行是当时唯一负责金融监管的机构。1950年11月经当时政务院批准的《中央人民政府中国人民银行试行条例》，规定在中国人民银行总行设立检查处，其主要任务是监督检查国家资金的运用，承担特定经济条件下金融监管的职能。这是中国金融监管的最初形式。1949～1952年治理整顿时期，中国人民银行的主要任务并非进行经济建设而是恢复国家的经济秩序，这个时期中国人民银行的主要职能是治理通货膨胀、打击金融领域投机倒把，恢复基本的金融秩序。计划经济期间中国人民银行行使中央银行的职能又可分为两个阶段：“一五”时期到20世纪60年代初期的中国人民银行属于一体式中央银行体制，几乎集中央银行和商业银行的全部业务及职能于一身；在1969至1978年的一段时间，中国人民银行甚至被全部划归财政部管辖，前者只保留一块牌子，其机构、人员和业务等都并入后者，完全变成了政府的出纳。

二、统一监管向分业监管的逐步过渡（1978—1991年）1978年-1982年。1978年，中国的经济体制改革序幕拉开后，中国的金融机构组织体系得以完善和发展，中国农业银行、中国银行、中国人民保险公司、中国国际信托投资公司、中国人民建设银行等金融机构相继恢复或建立。1983-1991年。1983年以后，中国人民银行承担的城市金融业务被剥离出来，中国人民银行开始专门行使中央银行职能，金融监管职责开始实现专门化，这标志着我国金融组织体系结构由混合型的金融体制走向了二元化金融体制。三、分业监管的确立（1992-2003年）1992年至1997年1992年，国务院决定成立国务院证券委员会和中国证监会，负责股票发行上市的监管，中国人民银行仍然对债券和基金实施监管。1993年12月，党的十四届三中全会明确了中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，与此相适应，我国实行重大金融体制改革。1994年国务院发布了关于金融体制改革的决定，明确了金融体制改革的总体目标，即建立在国务院领导下，独立执行货币政策的中央银行宏观调控体系；建立政策性金融与商业性金融分离，以国有商业银行为主体、多种金融机构并存的金融组织体系；建立统一开放、有序竞争、严格管理的金融市场体系；把人民银行办成真正的中央银行，把专业银行办成真正的商业银行。根据国家专业银行向商业银行过渡的基本方向，为解决混业经营导致金融风险加大的问题，在管理和运作上推行限额下的资产负债比例管理、风险管理等，分离专业银行的政策性业务，建立政策性银行体系，推进金融业分业经营，进一步明确人民银行实施金融监管的地位。1992年-1997年1997年，东南亚金融危机爆发后，党中央，国务院及时召开全国金融工作会议，提出了金融改革的目标、任务和措施。1997年11月的全国金融工作会议，是我国金融发展史上的重要里程碑。会议指出：要用3年时间大体建立与社会主义市场经济发展相适应的金融机构体系、金融市场体系、金融调控监管体系，显著提高金融业务水平和监管水平，增强防范和抗御金融风险能力，跟上国际经济金融发展的步伐，为中国经济融入国际化和现代化行列创造良好的金融环境。1998年11月，中国人民银行管理体制进行重大改革，撤消31个省级分行，在全国设立9个跨省（区）分行，旨在加强中央银行货币政策和金融监管的独立性，减少地方政府的干预。

2002年的全国金融工作会议指出：加强监管是金融工作的重中之重。2003年3月10日，全国人大通过组建中国银监会方案，4月银监会正式挂牌运作。1998年6月，国务院对中国人民银行的职责进行了重新界定：“中国人民银行为国务院组成部门”，“是在国务院领导下制定和实施货币政策、对金融业实施监督管理的宏观调控部门”。1998年，中国人民银行、中国证监会和中国保监会共同作为金融监管的主体分别对银行业、证券业和保险业实施监管。1998年底，原来由人民银行监管的证券机构移交给中国证监会监管，各省、市的证券监管机构全部划归证监会垂直领导。1998年11月18日，中国保险监督管理委员会宣告成立，原来由人民银行监管的保险机构移交给保监会。1998年-2003年四、分业监管体制进一步发展与完善（2004年至今）一是对《证券法》、《公司法》等多部法律进行了修订二是加强监管执法和丰富监管内容三是加强监管机构间的协调配合四是审慎性监管和功能性监管已被提到监管当局的监管改革议事日程。监管机构之间协调合作的加强2003年12月修订的《中国人民银行法》中明确要求“国务院建立金融监管协调机制，具体办法由国务院规定”。2008年人民银行“三定”方案规定，在国务院领导下，人民银行会同银监会、证监会、保监会建立金融监管协调机制。2013年8月，国务院批复建立由人民银行牵头，银监会、证监会、保监会和外汇局参加的金融监管协调部际联席会议制度，联席会议办公室设在人民银行，承担金融监管协调日常工作。部际联席会议通过季度例会或临时性会议等方式履行工作职责，加强货币政策与金融监管政策之间以及监管政策与法律法规之间的协调，促进维护金融稳定和防范化解系统性、区域性金融风险的协调，强化交叉性金融产品、跨市场金融创新的协调，加强金融信息共享和金融业综合统计体系的协调，这标志着我国金融监管协调工作走向了制度化和规范化。

我国金融监管制度变迁分析

1978年以前1979-19981998至今一元压抑型金融管理制度控制性金融监管制度审慎金融监管制度第二节中国金融监管制度变迁建国以后，逐步建立起“大一统”的金融管理体系。“大一统”既是对金融业本身而言，更是对金融业依附于计划、附属于财政的关系而言的。在高度集中的计划经济时期，通过国家银行管理和流通的金融资产相当有限，结构单调。政府作为筹资和融资主体替代金融体系发挥功能，金融管制成为经济制度中一个极为重要的组成部分。不是现代意义上的金融监管制度。（一）适应赶超型格局的一元压抑型金融体系的形成

一、中国金融监管制度变迁的路径选择财政主导型资本形成机制下的经济循环我国一元压抑型金融体制的形成有其客观必然性：计划经济模式；当时国内外政治经济环境；以优先发展重工业为目标。导致深度金融压抑。金融压抑政策使我国的资本积累是以财政收支的形式转化为投资，而不是通过金融中介实现的，金融机构的金融功能无法得到体现，造成了我国经济增长的低效率。（二）我国控制性金融监管制度的形成与发展1978年以来金融监管制度安排成为国家追求其效用最大化的重要途径。我国的改革面临着巨大制度变迁成本，其中对制度变迁过程影响最大的是国有企业的改革。为保障改革的顺利推进，垄断性的国有金融体系分担了我国的大规模制度变迁成本，形成和强化了控制性金融监管制度。我国的控制性金融监管制度在改革过程中逐步加强。到20世纪80年代末期，我国的控制性金融监管制度已经发展得较为系统，采取了包括对银行信贷业务实行计划控制和干预；限制性市场准入政策；利率管制；业务范围限制；用政府信用和再贷款制度为国内银行业提供无限担保和资金支持；实行高比率存款准备金政策等诸多措施。1993年以后，随着一系列金融法规相继出台，利率管制、业务范围限制等措施逐步规范化，控制性监管制度进入法制化的发展阶段。Rm,Cm,πMaxΔRMt0(1979年)Mt1(1985年)Mt2(1992年)Mt3(1996年)MinπMtnMaxΔCπMtiRmCm国家的金融控制与退让：一个假说我国的控制性金融监管制度保障了我国渐进式的经济改革顺利进行。张杰（2003）研究认为，在转轨经济条件下，一个竞争性的金融制度结构不利于储蓄动员与体制内产出的平稳增长，相比之下，国家垄断的金融制度安排则在控制存单提供成本与扩展储蓄规模方面具有明显的比较优势。在我国经济改革和金融改革的初期，为了维护体制内产出的稳定性和强制性储蓄的最大化，国家必须设计出一种以国家信用体系为主导的一系列金融安排，从而保证国家能够有效运用强制力支配资金的流动方向以及金融业改革的总体趋势。依靠强大的国家信用体系，体制内的产出最大化目标、国家稳定性租金最大化目标以及强制性储蓄最大化目标得以实现，从而为渐进式金融制度演进乃至于为整体的经济过渡提供稳定的资金来源。控制性金融监管制度影响金融业的经济效率我国国家主导型的控制性金融监管制度，在为我国改革的顺利进行和经济的快速增长提供强有力的金融支持的同时，也使我国的国有金融体系承受了巨大的包袱。而与此同时，随着改革以来我国放权让利的进行，国家财政集中和分配的资源大大减少，国家财政连年赤字，财政预算内筹资规模不断收缩，银行资金财政化严重。银行对国有企业贷款占贷款总量的比重在我国控制性金融监管制度的发展过程中，一个重要表现是“银行对财政职能的替代集中”，这在“政策性贷款”上得到集中体现。国家主导型的金融制度强化了国有银行对财政制度的替代，形成了商业银行的“功能性越位”。国有银行的不良资产日益增加，面对风险的自我约束机制和承受能力弱化，加大了金融监管的难度。

我国政策性贷款及其比重控制性金融监管制度是我国经济增长和转型的伴生物，有力地支持和保障了我国渐进式改革的顺利进行。由于我国的控制性金融监管制度除服务于经济增长目标外，还服务于经济转型和保证国家效用最大化。在这些目标下，金融监管本身的目标——金融业的经济效率、金融业的稳定性、存款人保护等都被不同程度偏离，降低了监管有效性。1998年以后，我国的宏观经济形势和国际形势都在发生巨大变化，随着我国对外开放的加速推进，我国一方面要遵循国际游戏规则，另一方面必须承受更多的外部冲击，我国先前实行的控制性金融监管制度凸显了我国金融体系的脆弱性，必须加以淡出，逐步实现由控制性金融监管制度向审慎金融监管制度的转变。

（三）从控制性金融监管制度向审慎金融监管制度转变背景国际因素亚洲金融危机带来的影响与反思；加入WTO与遵循国际规则。国内因素国有企业改革的推进和非国有经济的发展；我国住房、医疗、教育等领域的市场化改革迅速推进，社会保障和保险体系的框架初步建立，国有企业所负担的社会性责任也相对减少。1998年以后，我国为构建和加强审慎监管采取了一系列措施，如推行以风险为基础的贷款质量五级分类管理体系；逐步加强资本充足率监管；健全专业监管机构；化解国有银行巨额不良资产；推动国有商业银行改制上市等，逐步强化了审慎金融监管制度。1998年以来我国金融监管制度从控制性制度向审慎制度变迁的过渡顺应了我国经济社会发展的客观要求，为促进我国经济金融向更高层次迈进奠定了良好的基础。我国在加快构建和强化审慎监管制度的同时，还应同时加快国有企业和财政体制改革的步伐、稳步扩大金融开放、优化我国金融体系的结构安排，为我国审慎金融监管制度的完善创造良好的外部环境。中国商业银行不良贷款情况表（2007-2014）我国商业银行资本充足率达标情况

中国商业银行资本及构成2014年外资银行在华金融机构情况

单位：家在华外资银行营业机构资产状况

单位：亿元，百分比银行类金融机构关注类贷款余额及不良贷款变化情况中央汇金投资有限责任公司中央汇金投资有限责任公司是依据《中华人民共和国公司法》由国家出资设立的国有独资公司。2003年12月，中央汇金公司成立，注册资金3724.65亿元人民币，总部设在北京，代表国家依法行使对国有商业银行等重点金融企业出资人的权利和义务。中央汇金公司的重要股东职责由国务院行使。中央汇金公司董事会、监事会成员由国务院任命，对国务院负责。中央汇金投资有限责任公司投资情况2003年12月注资中国银行225亿美元；2003年12月注资中国建设银行200亿美元；2003年12月注资建银投资公司25亿美元；2004年6月注资交通银行25亿人民币；2005年4月注资中国工商银行150亿美元；2005年6月注资银河证券公司100亿元人民币；2005年7月注资中国进出口银行50亿美元；2005年8月注资申银万国证券公司25亿人民币另提供贷款15亿人民币；2005年8月注资国泰君安证券公司10亿人民币另提供贷款15亿人民币；2005年8月注资银河金融控股公司55亿元人民币；2005年9月注资光大银行100亿元人民币；2006年12月注资光大银行200亿人民币；2008年10月注资农行1300亿元人民币等值美元2007年12月出资1460.92亿元人民币持有国家开发银行股份有限公司48.7％的股权。中央汇金公司控股、参股部分主要金融机构持股比例

（截止2015年6月30日）成立四家资产管理公司1999年4月，信达资产管理公司成立1999年10，华融、长城、东方三家资产管理公司成立四家资产管理公司分别从四大行和国家开发银行剥离了13939亿元不良贷款。我国金融监管制度变迁的特征

监管制度变迁的渐进性制度变迁的政府主导型特征诱致性制度变迁形态逐步增强相对于微观金融发展的滞后性由行政命令式监管向权威监管转变金融立法存款保险制度国际合作信息披露分业监管与混业经营监管制度供给不足

二、我国金融监管制度存在的问题市场准入与金融创新限制独立性问题政治干预与监管寻租监管制度供给过度中国金融业综合经营格局一是金融机构跨业投资步伐加快。到2013年底，共有9家商业银行设立基金管理公司，7家商业银行投资保险公司,11家商业银行设立或投资金融租赁公司，3家商业银行投资信托公司，3家商业银行设立消费金融公司，6家商业银行持有境外投资银行牌照，2家商业银行持有境内投资银行牌照，4家资产管理公司投资控股了银行业、证券业、保险业机构。有3家证券公司持有3家商业银行股权，1家证券公司投资信托公司，44家证券公司参控股基金公司，66家证券公司参控股期货公司。共有4家保险集团投资控股了商业银行、信托公司、证券和基金管理公司等。2015年6月16日，浦发银行宣布收购上海信托。二是不同形式的金融控股公司逐步形成。经过多年发展，中信集团、光大集团、平安集团等大型集团已逐步发展成为金融控股公司。一些地方政府主导的管理地方国有金融资产的公司相继组建，如上海国际集团等，也成为具有代表性的金融控股公司。此外，一些民营企业入股多类金融机构并形成实质控制，也具有金融控股公司的特点。全能银行模式（UniversalBank）纯粹型控股集团（FinancialHoldingBank）世界各国综合经营三种模式在一个公司实体内实现各种金融业务的完全整合，德国较为普遍即金融控股公司模式，在美国的金融机构中较为普遍经营型控股集团（OperatingHoldingBank）母公司既从事股权控制又从事实际业务经营，即金融集团模式，英国较普遍三是产融结合型集团日益增多。到目前，有近60家央企共投资、控股了约160家金融子公司，涉及银行、财务公司、信托、金融租赁、证券、保险等领域。约有10家央企在集团内部设立了专门管理金融业务的公司。四信托公司和证券公司发行的各类理财产品存量规模达到十余万亿元。五是互联网金融快速发展促进了综合经营。以移动互联网、大数据、云计算等为代表的信息技术迅猛发展，逐步重塑传统金融的经营模式，银行、证券、保险道等方面取得进展，其中有些企业的业务已经涉及银行、证券和保险领域，实现了底层综合化经营。传统的金融机构在相互竞争的同时又面临互联网金融企业的挑战。证券机构保险机构银行机构中国银监会中国证监会中国保监会国务院我国当前的分业机构性监管结构图

三、金融监管制度的未来变革设想国务院中国保监会会中国证监会会中国银监会会银行机构金融控股公司证券机构保险机构中央金融监管委员会

中国金融监管由分业统一监管过渡模式图