农村土地制度创新永佃制与土地承包关系研究

农村土地制度创新永佃制与土地承包关系研究

十一届三中全会后，中国农村地区普遍实行土地所有权和家庭管理的土地制度，土地使用权的回归极大地解放和发展了农业生产力。然而,这种制度的弊端也日益显露,如土地产权主体模糊、土地分割细碎化经营等等,农村地权问题受到普遍的关注。在农地国有、集体所有、私有、复合所有等几种思路下,农经理论界提出了各种农地制度创新目标模式,各地在实践中也创造了多种新型的农地模式。本文拟对近20年来的这些农地模式作一综述。一、国家土地产权制度一是土地国家所有,农民永佃,国家征收统一的土地税。实施国有永佃制模式比较具体的措施是:在现存的以家庭经营为主体的土地承包经营基础上,将纯粹形式化的土地集体所有权转归国家,国家用永佃制形式把国家与农民之间的土地承包关系制度化和法律化。这种由土地国家所有权与农民使用权、国家所有权主体与家庭经营主体直接对应的组合结构,并不改变土地的家庭经营方式与均等的小规模经营结构,丝毫不触动家庭经营主体的经济地位、财产地位、法律地位和切身利益,1而且这种一虚一实的改革有利于打破农村土地的社区堡垒,给农户更加稳定的土地产权,从而建立起能促进土地投入和土地流转、集中的产权制度。2安希认为实施国有永佃制后,土地使用权归农民,包括农民使用土地不受外来干扰的权利,在完成土地税以后,农民有取得经营成果的权利,以及转让土地使用权的权利。国家只征收统一的地税来节约交易费用,区分政府职能与经济活动。3二是土地国有,租赁经营。赵东新主张收回集体土地所有权为国有,确立土地租赁制,明确国家与土地使用者各自的权利和义务。4赵源、余必龙、李平提出了比较具体的设想是:改土地的集体所有制为国家所有,各级政府代表国家对土地实行直接占有,对一切土地实行有偿使用。各级地方政府承担士地登记、土地承租登记、土地流动登记以及地租征收等职能,并履行区域土地整治、土地投资、土地防护等组织职能。土地承租给农民共同经营或雇工经营,租赁主体可以是个人、农户、联合体。农民凭借其经营能力提出承租申请(包括承租期限、承租面积等),在得到地方政府许可后进行有限承租经营,并履行与土地整治相关的经济义务。国家和地方政府征收地租,求得土地所有权在经济上的实现。绝对地租返回土地,作为国土开发和国土整治资金;级差地租I作为调节各地区经济发展平衡的经济杠杆。5文迪波进一步提出:实行土地国有制,根据两权分离的原则,把土地分片租给农民耕作,以收取地租,并有意识地造成一定的规模经营,使土地向种田能手集中,在某些场合,还可以转让土地的占有权,出卖某些土地的占有期限,以推动私人经济的发展和外资投入的增加。6三是土地国有,私人经营。土地私营是一个经济概念,它包括单一农户经营、若干农户联合经营以及家族经营,也可以是具有一定规模的农业企业的组织形式,如单一农户的家庭农场、私人合股组成的土地合作社、农业公司或农业联合体和联合公司。在这种模式下,国家土地所有权的经济实现形式是地租、地税,它的主要体现是:农民不能将土地作为私人财产任意支配,如不能将土地闲置不用,不能将土地出租、出卖、赠送给外国人,不得妨碍国家对土地的统一规划和改造治理、农民依法接受国家对土地经营者所进行的资格考查。7四是土地国有,承包经营。汪三贵主张,农地国有化后,国家可继续维持农村现有农用地的承包关系,对收回的土地招标承包,扩大经营规模。对愿意承包国有农用土地的农户或农民,国家应无偿或以极低的地租提供土地,同时鼓励有条件的地区和农户扩大土地经营规模。为保证农用地的合理使用和农产品的供应,国家与承包户签订农产品销售合同,对在正常情况下不能完成合同或无力经营国有土地的农户,国家可收回土地,转包给善于经营的农户。8二、土地承包经营权的组织保障农地集体所有制理论在目前比较流行,其要点是:保持农地集体所有制不变,适当延长土地承包期,或采取土地使用权入股、抵押、租赁、拍卖等措施来稳定和完善现行的农地制度。具体说来,有以下一些创新模式。一是土地集体所有,农民永佃。白志全主张:应坚持土地集体所有、农民永业、允许转让、长期不变为核心的农村土地使用制度。9这是一种微观农地制度创新,对于把现行的家庭联产承包责任制及其长期不变的政策规范化、法律化和制度化十分必要。10二是土地集体所有,以租赁为核心的三田制。具体操作步骤是:先将土地集中于集体,再按人口分配口粮田,集体按比例留机动田,余下的为商品田,一般按4∶2∶4的比例。口粮田不出租,允许有条件的农户投资入股或与企业联营,抵押承包,押金按一定比例先收,由集体代保管。如果农户把土地转让出去,押金由转进者交纳,押金退回原农户。也可以分等论级交纳土地承包费,刺激对土地的承包热情。机动田和商品田(或责任田)出租(同时允许在集体与国营之间买卖)、划等定租金,然后按规定租给有经营经验和能力的农户耕种。机动田,一般租期为一年,有利于正常的新增人口添加土地;商品田租期为3—5年。11三是土地集体所有,三田分包。河北省三河县1990年在全县推行全部土地有偿使用的三田分包制,即口粮田、商品粮田、经济田分别承包。口粮田每人4—6分,人人有份,按户承包,负担农业税、水费、低偿使用费;商品粮田负担农业税、水费、粮食定购任务和一定数量的承包费,承包费以地质定产、以产定价,一般每亩20—40元,对于商品粮田,无力经营或不愿经营的农户可以放弃承包,使土地向种田能手集中。经济田则投标承包,实行规模经营。12四是土地集体所有,土地永包制和独子继承制。首先确认社员资格的范围,确认后的社员按股份合作经济运行原则获得股权,每个社员有平等的土地承包权,按人平均面积或差异面积承包,可以招标或拍卖式承包。初始承包确定后,实行土地永包制。只要遵守一定的规则,每个社员对集体土地有永久承包权,承包数量和承包地块不再统一变更,经营内容在规定的范围内由承包者自主决定。允许土地使用权有偿、自由、长期转让,经集体同意,土地使用权可以出卖、典当、抵押。与永包制配套,实行土地使用权独子继承制,男孩、女孩有同等继承权,留住本社区的子女优先继承。对于新增减人口,不再增减承包地,只有土地使用权继承人才能办理入社手续,成为新的社员,继承承包土地。同时,注销被继承人的社员资格。非继承性的入社需入股,非被继承性的退社需结算。这样,全体社员、集体的范围是确定的。13张红宇则提出:对自愿放弃土地经营、让出土地承包权的农民,采取由国家设置专门“土地转让资金”的方式,发给农民“创业费”,使农民有从事非农产业的底垫资金,并进而促使农村非农产业发展,推进中国城市化进程。14五是两田制。两田制的制度安排是由社区决策的,创始于1984年的山东省平度市。它是一种将农地分为口粮田和责任田的土地承包使用方式,其制度创新表现在将家庭联产责任制下土地的经济发展和社会保障功能进行了分离。口粮田作为生活保障用地,根据公平原则,按人口平均分配,口粮田约占社区农地总面积的l/3,只负担农业税,不缴纳承包费,一般不负担国家定购任务,充分体现土地的社会福利功能;责任田则根据效率原则,采取按人承包、按劳承包和招标承包等三种主要方式承包经营,经营农地为社区总面积的2/3,责任田要向国家交纳农业税、向集体交纳土地承包费、承担国家粮食定购任务。责任田承包在一定程度上弥补了均田承包的效率损失,土地效率有所提高,制度安排绩效比较明显。15六是土地集体所有,集体经营。16一般来说,土地规模经营主要有两种形式:家庭经营型和集体经营型。而集体经营使用农地,主要是在一些城郊地区和乡镇企业或非农产业相对发达的地区,村办农场模式、农业作业队和农业车间是三种基本模式。七是“四荒”使用权拍卖。17“四荒”是指荒山、荒坡、荒滩、荒沟等。“四荒”使用权拍卖的制度安排多发生于经济欠发达的边缘地带如山西、陕西黄土高原地区和云南、贵州等南方山区,与包产到户最初的选择一样,表现出明显的需求诱致性制度变迁特征。其基本特征是在“四荒”所有权集体所有不变前提下,将“四荒”使用权一次性长期拍卖给农民,由农民自主使用经营。这种制度与其他农地使用制度安排相比的最大区别:一是在于其使用权的界定要宽泛得多,地方政府在有关的政策规定中,对经济当事人的权限明确为:谁购买、谁治理、谁受益,而且明确赋予当事人除享受充分的收益权外,使用权可以继承、转让、出租、抵押;二是“四荒”使用期限为50—100年,使农民真正获得了长久拥有土地使用权的稳定感和权属感。八是土地集体所有,农户租赁经营。田千禧把租赁分为两种形式:一是集体组织将土地租赁给农户,另一种是农民把土地承包经营权租赁给其它农户,这是土地承包经营权的转包或转让。农户将原承包的土地转包给新承包人后,由新承包人履行承包合同所规定的各项权利和义务。18有的设想是:在法律上明确规定农村土地集体所有制采取社区(村)所有制的形式,全体村民为本村土地的所有者,村民大会作为最高权力机构行使集体土地的处置权。改农地承包制为农地租赁制,农户和其他农业生产单位通过租赁方式从村合作经济组织或村民委员会取得完整的土地使用权后,依照国家政策和法律独立自主地从事农业生产。与此相适应,同时可在农村建立两级土地使用权市场,一级土地使用权市场即集体土地使用权出让或出租市场,二级土地使用权市场即土地使用权转让或转租市场,后者应该是完全竞争市场。19九是农业土地股份合作制。徐锋的思路是:在坚持土地权属公有制的前提下,将土地的实物形态和价值形态剥离,土地的物权归农民集体所有,股权归农户所有。其中,集体持有的土地物权是不可分割的集体所有权,是所有权的物质内容和基础;农民个人持有的股权是可以分割的土地的价值所有权。20艾建国主张,在有条件的地方,只要不改变土地的原有用途,可以尝试允许土地所有权在农村集体经济组织之间进行流转,从而打破“社区所有制”的格局。在土地承包经营权的初始分配上,也要引入竞争机制,逐步突破仅仅面对所在社区成员进行分配的限制。21土地股份经营可取以下几种载体:土地股份经营公司、土地股份经营联合体(或称合作社)、集体导向下土地股份经营的家庭农场。22郭剑雄认为,在现有土地制度创新模式中,土地股份合作制最具创新意义,它在集体所有制或公有制的前提下比较好地实现了集体产权的明晰化,为土地的集中和规模化经营提供了一条极富启发性的思路,迎合了农民实实在在占有土地的愿望,又满足了政府土地制度创新低政治风险的要求,因而受到普遍关注。23十是代营制。其特点:1.原承包户的土地经营使用权和收益分配权不变;2.代营户多属低偿或无偿代营一部分或全部生产经营活动;3.当地行政组织有领导地参与组织这项活动。这种代营制是群众自发形成的,一般是有偿代营,代营多以农机户、畜力户或电井户为主。循此发展,有可能扩展成股份制度统一经营的联合体。十一是土地承包权股份制。24其操作要点包括:第一,以土地承包权作股,凡户口在农村的农民每人获得一股土地承包权,变“以人配地”为“以人配权”;第二,原有的土地承包关系不变,人口增减、实际承包土地面积增减(转出、转入)时,通过“股利”调节(增人、转出土地者获得“股利”,减人、转入土地者交纳“股利”)。这种新土地农户承包制的本质特征是:社区成员普遍享有的土地承包权转化为土地股权,即土地承包权股份化而与土地实物脱钩。十二是土地股份投包制。25内容包括两个基本方面:其一、改土地集体所有制为社区农民土地股份共有制;其二、在土地股份共有制的基础上,实行农户对土地的投包经营。二者的区别主要在于:产权清晰程度不同;土地经营规模不同;土地经营机制不同;土地经营代价不同。土地股份投包制的理论设计与土地股份合作制理论与实践相比,二者在最主要的方面是一致的,都主张将传统的土地集体所有制转变为土地股份共有制,并把股份共有制视作集体所有制的新型实现形式,但土地股份投包制的突出特点,是试图使家庭经营方式在土地产权清晰健全、土地配置规模合理的基础上继续成为农业持续增长和农业现代化实现的制度性保证。另外,有研究者主张明确集体对土地的所有权、保障农民使用权、强化国家管理权26;为了完善土地家庭承包制,强化农民承包权,明确土地所有权,积极开辟土地权流转市场,其中,稳定和强化农户的承包权是土地制度建设的核心。27安希主张在坚持农地集体所有和不改变用途的前提下,承包人通过土地转包、租赁、抵押、入股等方式,促进土地使用权有偿转让,28等等。十三是多层次的土地所有制。第一种认为将农地的单一集体所有制改为土地的集体、个人两层次所有制。具体来说,凡已经明确归国家所有的那些土地的权属不变,而原来归集体所有的土地分为三个部分:公用地、荒地和耕地,前两部分仍归集体所有,土地改制所涉及的只是耕地。耕地分为两部分:口粮田和责任田。29第二种主张认为我国农村应建立有的土地由国家所有、有的土地由集体所有、有的由个体所有的国家、集体、个体多层次土地所有制。30它更多地强调多种所有制的并列。三元导向的土地所有权制度模式则将第二种主张具体化,即国家所有、社区所有和私人所有三种成分并存的土地所有权结构形式。明确国家所有的土地所有权,并具体地分解到中央和地方各级政府的名下,由这些政府所属的一些特定的业务部门来充当这些所有权的法人代表,并对其所属的土地进行经营和管理。社区所有的土地主要指的是村或乡范围内的公有土地,村民委员会和乡人民政府是社区土地的所有者代表,他们是小地方上的小政府,具体经营着本社区内的公共财产,土地便是社区公共财产之一。私人所有的具体形式主要是农民私有的形式,农民拥有比较完整的土地所有权,成了土地的直接所有者,这时的所有者和其法人代表一般是同一的。31十四是国家监督下的土地私有制度。王以杰主张在贫困地区和边远山区,实行国家监督下的土地私有制。其基本做法是:成立村级土地管理委员会,行使国家监督土地管理的职能;在村级土地管理委员会的主持下,对现有土地全面实行按级定价,然后将土地一次性出售给农民个人;国家对农民不再征收除农业税外的其他款项;成立土地银行,为农民一次性购买国家土地、个人支付能力不足时提供特优低息贷款;村级土地管理委员会承担建立土地档案、统一承办农民个人随土地所有权的出售等职能。32十五是国家所有、集体占有、农户经营的三级土地体制。33国家有权对土地进行规划、保护和管理,任何组织和个人不得干涉。集体实行对土地的占有,负责处理农户和土地的关系,集体已经逐步向行政村转化,成为国家在农村的一个基层单位,代表国家行使各种职能,根据对土地的占有权,对农民使用土地进行监督和管理。在国家所有和集体占有的前提下,农户通过承包经营,拥有对土地的使用权,农户还可以将土地的使用权实行暂时有偿转让。十六是农地国家和农户的双重所有制。一种思路认为:双重所有,并不是国家所有和农户所有的简单综合。对农村土地,原则上,国家所掌握的是与绝对地租相联系部分的所有权,实现形式是通过收取地租并将地租用于农业综合性基础设施的建设。其它所有权则全部划归农户,实现形式是交租后的全部收入归农户,农户有权对土地实行商品性的转移。34另一种思路则以农地的法律所有权与经济所有权相分离为基础。国家拥有农村土地的法律所有权或终极占有权,由国家成立专门的土地资产管理机构,享有宏观管理权、政策指导权、协调监督权、收益分享权和有限处分权。这些权益具有绝对稳定性。农民拥有农村土地的经济所有权或现实所有权,享有的权益有:经营使用权、占有支配权、自主决策权、收益占有权、合理处置权、产权继承权,这些权益具有相对稳定性,一定条件下可以发生必要的变动与主体换位。而原来属于集体的土地法律上的所有权上移至国家手中,其经济上的所有权下放归农民所有,其主要职能是在重构的基础上发挥应有的中介功能。35第三种模式则为农地复合所有制,即土地社会占有基础上的农民个人所有制。国家拥有的不仅是农地的法律所有权或终极所有权或最终处置权,而且是实实在在的农地所有者之一;农户不仅拥有农地的经营权、占有支配权、自由决策权等,而且是农地的所有者之一。概括来讲,农地复合所有制明确了国家和农户的双重所有主体资格,二者分享农地的收益,将农地所有权同时界定给国家和农户,使农地所有制呈现出一种复合产权结构。36第四种模式是土地国有基础上的个人占有制。占有的含义是指农民可以使用、出租、出卖和继承土地。农民只能将耕地用来耕作;土地可以出卖,但不能出卖给非农业使用者;农民无权将土地租、卖给外国人,这样来体现国家对土地的最终占有。37十七是三元租赁制。“三元”是指在土地所有权上实行国家所有、集体所有、农民私人所有三种形式,在经营使用权上实行联产承包、租赁经营、土地股份合作经营等形式。“导向”是指在土地所有制方面必须坚持社会主义方向,执行党和国家的方针、政策和法律、法令,导向发展社会主义商品经济。“租赁”是指土地所有者把土地出租给土地经营者经营,从而收取一定量的地租。老少山边穷地区视其经济发展状况,可以将全部土地属于私人所有,属集体的土地由集体采取不同形式经营,属于私人所有的土地由私人自主经营或采用其它形式经营,但不准买卖、兼并、侵占土地。38十八是土地股份所有制。蒋励、彭力主张在坚持土地公有制的前提下,将集体土地的产权股份化。土地股份权不直接占有土地,只能作为参与经济合作社土地收益分配和管理、监督的权利。土地股份权可继承、转让、买卖、抵押,但不能抽股退社。新社员参社,不再享有集体土地的股份权。社员人口增减变化,也不再调整土地股份权。39十九是土地公有,使用付费。坚持土地公有制内容,土地仍采用国家和集体所有两种形式;按照经济发展的客观要求,土地的所有权和使用权分离。根据土地的不同用途、不同自然条件、不同地理位置等状况,分别土地的各类等级,制订土地使用费标准,由土地使用者逐年向土地所有者交纳使用费,土地使用费的资金化构成土地所有权的转移补偿费,土地不能自由买卖,但可根据需要,在国家和集体之间转移所有权,所有权改变时应同时支付转移补偿费。40二十是公有制为主体、部分土地归农户所有。把一部分土地出售给农户,承认这部分土地属于农户所有,农户对土地所有权及继承权有法律上的保障。集体剩余的土地按照有偿使用的原则,