土地集体的家庭经营制度研究

土地集体的家庭经营制度研究

自21世纪以来，工业化和城市化的加快发展与农业稳定、农村发展和农民所有权保护之间发生了冲突。与这些冲突相伴随,制度层面也正在出现各种变化。这些变化是带来新的变革和制度创新,还是会导致农村状况的更加艰难,将决定着中国现代化的基本走向。显然,中国绝不能出现一个农村凋弊、萧条,农业衰退,城中满是“棚户”区的“现代化”。因此,在快速推进工业化和城市化的同时,必须保证农民不破产、农业不衰退、农村不凋弊。要实现这三重目标,如何确实保障农民土地财产权利就成为其中的一个重要议题。自上世纪80年代前期的爆发式增长后,中国农业增长的步伐逐渐放慢,特别是90年代中期后,农村居民收入增长速度减缓,因土地制度引发的纠纷、冲突逐渐增多,农民负担日益沉重……。针对这些问题,近年来关于“三农”问题的讨论十分热烈,一些研究者直接针对农村基本经营制度提出了批评和质疑,土地私有化、国有化等等声音又开始在学术界不断出现。遗憾的是,不少针对基本制度的质疑常常从“本本出发”而非从“问题出发”,这使其研究者在提出问题时就出现与现实经济运行脱节,一些重要的基本问题因熟视无睹而常常被忽略,比如村委会究竟是什么?它究竟代表谁?它是“集体所有”的所有者还是代理人?如果是代理人,委托人是谁———应由法律强制规定还是应经一定法定程序由构成集体的所有成员来予以委托?作为财产所有者的村庄成员能否制约村委会对财产或利益的侵犯?法律赋予了何种手段或哪些程序来保障村民已有的财产权利?法律对其界定的角色与其实际的角色一致吗?集体经济组织是什么?探索这些问题显然对集体所有、家庭经营制度的完善具有十分重要的意义,而圆满解释和回答这些问题,对于我们深入地认识和把握农村基本经营制度的进一步演进路径也将是十分必要的。当然,对一个小到农户家庭经济结构、大到金融体系都处于急速变动的转型经济来说,对其进行深入观察、提炼问题、分解问题、提出假设确实面临极大的困难。但是,厘清现实经济运行的逻辑,准确科学地提出符合实际的问题,是一门基本功课,也是进行实证检验的重要前提。本文是笔者的一个尝试,期望从一个新的视角来审视农村的基本经营制度以为未来的研究提炼出更好的问题一、土地承包制度对集体所有、家庭经营制度问题的讨论和争议自承包制实施之后就一直存在。这些讨论大致可以分为两大类:一类研究者是在认可集体所有、家庭经营这一基本制度前提下,分析土地产权与农业经营、农户经济及农村发展的关系;另一类的研究者倾向于否定集体所有的土地制度。二者重点关注的几乎是同一件事情:土地使用权的安全性及土地使用和交易效率,包括土地使用权稳定、完善及相关的土地调整、流转等问题。对这一问题完全对立的立场导致了完全不同的政策结论。周其仁和刘守英(1988)曾将集体所有权概括为村民的一种成员权利,这一特殊的产权属性使土地分配随人口的变化而变化成为一种内生的要求。因此实行承包制后的相当一段时间,不少地区为满足新增人口的需要,土地始终处于不断调整之中(Liu,CarterandYao,1998;Dong,1996;赵阳,2004)。陈锡文认为应把集体所有、家庭经营作为一项基本经营制度予以长期稳定,强调农村土地承包制度是党的农村政策的基石。他指出目前土地制度存在四个症结:集体所有界限不清、成员权利界定不清、农民义务承担没有界线、农地转非农地过程中农民利益不清(陈锡文,1993,1998,2002)。也有学者认为不断的土地调整会出现地权稳定性效应,可能对中长期投资造成影响(姚洋,1998,1999,2000a),同时有可能造成所谓“公地悲剧”(贺铁英,2004)。而Turner,Brandt和Rozelle(2000)的实证检验则发现调地频率与村庄人口变化正相关,也随非农就业机会上升而增加,这意味着行政性调地有助于消除不同农户由于人口相对变化和非农就业机会不同所导致的配置效率损失。Rozelle等(2002)的研究发现,虽然不稳定地权对农业投资、土地流转及其所带来的资源配置和交易收益都可能产生负面影响,但通过行政调地是土地市场不发达时村庄为改善土地配置效率而采取的行动。也有学者提出,土地不仅是作为生产要素为土地使用者创造收益,而且,在劳动力市场不完善和非农就业机会有限的条件下,为农民充分利用家庭劳动力创造了条件(PuttermanandChiacu,1995)。在丧失非农就业机会的情况下,土地还可以作为一种保险(Giles,1998)。姚洋(2000b)进一步分析了土地为农民提供保障的运行机制,张红宇(2002)则对农村土地制度的演进过程进行了系统的分析和阐述。与上述意见相左的研究者则将20世纪80年代中期以后农业生产率的下降(1)归之于集体所有的土地制度,并认为私有化应该成为农业生产率提高的重要的和必须的选择(Wen,1993,1995;文贯中,2002,2004;杨小凯,2001,2003,2004)。Wen认为按人口变化对土地进行的再分配会损害土地产权的安全、稳定性及使用效率,从而影响对土地的投资等。文贯中(2002,2004)进一步指出,现行的农地制度对实现全社会范围内的公平和分享繁荣的目标而言已经构成制度性的障碍。因此,要建立一种机制使得扩大土地经营规模成为可能,就必须通过实行土地私有和土地的自由交易来完成。杨小凯(2004)则从土地私有制与宪政共和的关系强调土地私有产权的重要性。但是,Kung(2000)和Liu等(1998)的研究发现:土地使用缺乏安全稳定性的观点与实际并不相符,因为农民们在土地再分配时从没把那些额外劳动力和人口当作搭便车者。Li,Rozelle和Huang(2000)估计了土地集体所有的产权对于农场和农业生产投资激励的影响,并测度了现有土地制度安排对于效率损失的规模,发现土地调整并没有对农户长期投资的激励带来非常显著的负面影响。Pei(2004)则明确反对实施土地私有化他认为土地均分是土地生产率极限法则必然的要求二、土地的保障功能强化与小农在农村改革和社会生活中的作用存在内在的矛盾作为一种特殊的生产要素,土地具备三重职能:首先,生产要素职能。使用者或所有者将其作为基本的维持生计和获取收入的手段;其次,财产职能。作为一种财产的土地,尽管不能像其他的生产性资产那样,在地理区位上可以随便移动,其作用的发挥也不得不受到自然条件的制约,但其作为财产的各种权益却是可以分割、流转、交易的;最后,社会保障职能。土地可以作为拥有者或使用者的社会保险。在国家的社会保障无法覆盖农村居民的情况下,尽管部分农村居民已经不再主要依赖土地维持生存和提供收入流,但却需要依靠土地来为其提供失业、养老等社会保障。经济发展处于不同的发展阶段,针对土地的不同职能,农民更为看重土地哪一方面职能将对土地的产权制度安排具有直接的影响。而农户经济结构的状况又直接决定农民对待土地的态度。处于食品供给严重不足的时期,土地经营就是农户经济的全部,这一时期土地是农户维持生计和获得收入的唯一来源。而当农户经济结构发生变化,其主要的生存依赖已经不再是土地的时候,这一时期土地的保障功能将凸现出来。在农户完全进入城市或者已经具有完善的社会保障时,土地的财富功能的实现就成为所有者或使用者最为关心的问题。目前来看,中国绝大多数的农户经济仍然处于需要土地作为其维生、获取主要收入及作为社会保障的手段。在新中国建立前的一个多世纪里,中国新增人口几乎全部滞留于土地,无限细分的土地使农户经营规模日渐缩小,小农始终处于艰难维生状态。这一时期土地作为提供收入流和维持生存的职能始终位居首位。由于百余年来人口在经济衰退之下不断增长,(1)小农一直在与土地生产率极限这一“玻璃天花板”(Pei,2004)(2)进行抗争,各种精耕细作技术的发明曾使土地生产率达到极高水平,明清时期江南农民大规模的兼业化,也是农户经济结构针对土地生产率极限规则不得不为之的调整。尽管如此,传统小农却始终无法摆脱在贫困边缘求生存的困难局面。正如詹姆斯·C·斯科特(2001)引述R.H.托尼的话所说的那样,“有些地区农村人口的境况,就像一个人长久地站在齐脖深的河水之中,只要涌来一阵细浪,就会陷入灭顶之灾”。在这种脆弱而高风险的生产体系中,小农在土地私有的基础之上虽然发展了一整套非常完备的以尽量消除“细浪”的制度安排,(3)但多数小农仍然经常遭遇“灭顶之灾”的风险。真正让农民摆脱对土地生存依赖、农户经济结构转型始自1978年的农村改革。粮食大幅度增产促使农户第一次具备了摆脱土地作为唯一生存依赖的基本条件,乡镇企业的崛起及农村劳动力季节性流动就业的创新进一步推动和深化了农户经济结构转型,并正推动这一转型成为不可逆转的趋势。集体所有、家庭经营制度蕴涵的经济逻辑在于:集体所有基础上的土地均分机制从根本上解决了历史上土地私有制无法解决的“人人有饭吃”的生存保障问题,而以均分为基础的家庭经营则彻底消除了传统集体所有制长期面临的团队生产中激励机制问题。这两个方面的结合正是农村改革取得成功的要旨所在。这说明土地集体所有是土地得以均分的重要前提,而均分土地又是众多农村人口在缺乏社会保障机制的情况下维持生存所必须的制度安排在生存这个硬约束面前,“均分”是一项有效的制度设计,这就使土地集体所有制成为一种很现实不得不为之的产权制度选择。既然集体所有、家庭经营是从维持生存、解决激励机制出发而实施的制度创新,那么是不是在解决温饱问题之后,这一制度安排就已失去其存在的合理性了呢?笔者以为,随着农民非农就业的增加,虽然部分农民的生存和收入正在逐步摆脱对土地的依赖,但土地的社会保障职能作用正日益凸现。作为社会保障职能的土地显然仍应以均分为前提,而均分是无法通过私有制来实现的。沿此一逻辑进一步思考,“三农”问题日趋严重的制度原因显然并非因土地集体所有而起。那么,问题出在何处呢?三、“集体经济组织”的定义和界定中国乡村社区与其他发展中经济一样,存在着正规和非正规两种类型的制度安排(诺斯,1990),或按费孝通的区分,称之为“事实上的体制和法定的体制”(费孝通,1985,1986)。由于“事实体制”或非正规制度是建立于世代共同生活于同一社区所生成的共同习俗、惯例及相对固定的人际关系,因此社区成员间相互的行为后果是可以预期的,这为人际关系合约(Jagannatahan,1987)有效执行提供了可能。上世纪30年代之前,事实体制在乡村社区一直起主导作用,法定体制代理人通常依赖事实体制来实现政府征收税赋、战争动员等目标。新中国建立之后,通过公社化运动,行政、经济、社区管理三位一体的正规组织在乡村建立起来,而这一体系直到今天仍然是农村地区法定体制的主体。依照“村民委员会组织法”的定义,村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。与此相关的概念是“集体所有制”与“集体经济组织”。尽管没有明确的法律界定,但学术界对于“集体所有制”基本达成共识,即这是一种社区成员的财产权利,虽然这一成员权利在社区内部没有人格化,但在社区之间或者说相对于社区内外而言,这一财产权利的边界却是非常清晰和明确的。尽管如此,但在目前的法律规定中,对“集体经济组织”却没有准确的定义和界定,在相关法人或经济实体的注册登记中也没有“集体经济组织”这一项目。依照“村民委员会组织法”第五条规定:“村民委员会应尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权……”说明村委会并非“集体经济组织”,但随后的“村民委员会依照法律规定,(1)管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”的规定似乎与前面陈述不一致,使“集体经济组织”究竟是什么更加模糊。土地承包法及土地管理法中也都使用了这一概念,但都没有给予明确的界定。“集体经济组织”在法定体制中的缺失,使村委会在现实中成为村庄中最重要和最关键的角色。从实际运行来看,“法定体制”定义为基层群众性自治组织的村委会,在事实体制中扮演着远比上述定义重要得多的角色,承担着更加复杂的功能:第一,政府代理人,(2)承担政府所要求完成的所有行政工作;第二,集体财产法定代理人,(3)履行包括土地资源在内的所有村庄集体财产的管理职责。而其最具代表性的、代理所有者行使的权利是土地发包和土地调整;第三,公共事务管理者,协调和管理社区公共事务的职能。村委会三位一体的角色在政府行政村务管理农民财产保护三个方面存在巨大的矛盾冲突而村委会三重角色的权威性、合法性来源也存在问题。作为政府代理人的村委会,必须在法定的命令体系中严格遵循上级政府的行政指令,其权威性和合法性必须由上级政府赋予,自上而下的任命应是其权威性、合法性的唯一来源。而作为农民财产代理人和社区事务管理者,则必须严格依照所有者和社区成员的要求来对财产实施保护和有效利用,对社区公共事务进行公平地处理,其合法性和权威性必须来自于所有者或成员的一致同意。一方面,作为村庄成员财产、利益代表的村委会,具有维护成员利益的基本职责和义务;但另外一方面,村委会作为政府正规组织的代理人,又必须履行诸如派粮、收款、执行种植计划、计划生育等等政府要求的与村民利益冲突的职责。在这种矛盾冲突之中,村委会处于极其尴尬和困难的境地,如果不维护村民的利益,他们会遭到村庄成员的离弃,使依照事实体制来评价的权威性、合法性产生问题。但如果不执行政府指派的工作和任务,他们就面临失去来自正规组织所赋予的合法性和权威性。造成这种矛盾和冲突的核心问题在于:一方面事实体制中村委会作为政府的派生机构或代理人的角色,而另一方面,法定体制又同时赋予了它作为村庄财产及实体经济代理人的角色。近年来的农村问题表面看是因土地集体所有制所引发的,但本质上,村委会三位一体的矛盾角色才是农民财产和利益保护陷入危局的真正原因。三位一体的冲突角色使村委会陷入严重的委托—代理困境:第一,“村委会究竟代表谁?”的代表性困境。三重角色和职能完全模糊了村委会的定位,谁也说不清楚村委会究竟代表着谁。正是这样的模糊角色使法律体系、行政体系对其权利、义务进行清楚界定存在非常大的困难,造成村干部滥用职权、违法乱纪、侵害农民利益的事件时有发生。每一个人都非常清楚村干部的官有多小,但是没有一级机构能够清楚地勾勒出村干部的权利究竟有多大,而村干部最简单而有效的做法就是根据需要来扮演不同的角色,这显然是我们基层政权建设中存在的隐痛和硬伤。第二,“谁让村委会作为代理人?”的委托人缺位的困境。由于由法律代替集体所有制的所有者成员选择了村委会作为法定的集体所有权代理人,这就在法定体制和事实体制之间出现严重冲突。应该由村庄成员履行的产权权益却由法律强制性规定的代理人代为行使。这样一来,虽然村委会获得了“法定体制”认可的权威性和合法性,但却缺乏集体所有制成员这一“事实体制”赋予的权威性和合法性,造成村民委员会成为由不相干的第三者委托的合法代理人,而真正的所有者成员却无法行使其委托权。显然,法定体制和事实体制的分离是造成这一困境的直接原因。在实行家庭经营之后,人民公社时期“三级所有,队为基础”的行政体制没有实质变化,原来的生产大队直接转换为行政村村委会,并通过立法使其多重代理人的角色得以明晰和强化,造成村庄成员与代理人之间在产权权益的行使中产生了各种激烈冲突。这些冲突表面看是村委会的领导者常常侵犯村庄成员的各种权利和利益,但事实上却反映着村委会代理人困境这一严重的制度缺陷,也反映着当前法律体系的不完善。(1)不少学者、西方观察家对中国农村开展的村委会民主选举予以了高度的赞扬,认为在最基层的政治组织中,在文化水平最低的人群中实施广泛的政治民主,无疑是一大创举,这种实践会很快对一党执政、多党合作的政治体制带来实质性变革。实践的演进与理论家和观察家们的预期实际相差很远。村民委员会的直接选举最大的问题在于忽视了村委会相互冲突的三重角色这一简单事实,使村委会选举本身存在严重的逻辑错误:是让村民选择代表政府、执行政府意志的政府代理人?还是选择能够使财产保值增殖的财产管理人?或者选一个有为公众服务热情和能力的社区事务协调人?问题是作为政府代理人就必须由政府来任命,否则就失去了其实施和贯彻政府意志的前提和基础而作为村民财产的代理人和社区事务的管理者又必须以维护所有成员的财产利益为己任,实现这一目标就一定是需要通过选举来产生,否则其处分、协调社区成员财产权利、管理社区公共事务的合法性和权威性就会出现问题。从这一角度观察,我们就可以解释为什么村委会的直接选举不仅没有带来村庄治理状况的根本改善,反而造成了村庄成员、村委会、村党支部、基层政府之间更多、更复杂的冲突。四、对集体所有制激励机制问题的认识集体所有制面临与现代公司制度类似的治理结构问题:由于缺乏人格化的所有者而造成的所有权与使用权的分离,代理人的选择及其权威性和合法性来源就成为生产组织必须面对的问题,能否通过竞争性的、低交易费用的程序和方法正确有效地予以解决,成为这一产权制度是否有效率的一个重要问题。与现代公司中的治理结构相比,第一,土地集体所有制不仅缺乏个人化的所有权且股权分散而平均,造成集体行动更大的困难和更高的成本,出现一系列内生的委托—代理难题;第二,更麻烦的是这些难题又无法通过社区外的竞争性市场来予以解决;第三,集体所有制的成员或股东既是生产者同时也是社区成员,代理人的行为几乎随时可以被观察和监督到。在现代公司中,如果出现委托-代理问题有两种解决办法:一是由股东直接行使权利,解雇不合格或者违反约定的代理人;二是在集体行动成本过高,或股东不愿意支付撤消代理人合约的相关成本时,财产所有者可以通过证券市场或其他方式“以脚投票”,变现股东权益,退出公司经营,抗拒代理人对其财产权利的侵犯。而目前土地集体所有中的委托—代理关系面临更为复杂的情况:首先,由于缺乏类似证券市场这样的“紧急出口”,使得村民的这一“股权”无法通过变现退出,而土地作为农民最重要的财产决定了农民也无法退出。(1)其次,集体所有制的代理人是由立法机构制定法律予以强制规定的,而不是按财产所有人的意愿进行竞争性选择的结果。这就出现了一个矛盾的问题:尽管集体所有制与全民所有一样,也是一种缺乏人格化所有者的制度安排,但与全民所有制不同的是其所有者成员却是非常清楚而资格受到严格限定的。目前由法律规定财产代理人的做法实际上是代替集体所有制的所有者成员行使了委托人的权利,剥夺了所有者成员作为委托人的权利。股东的无法退出和不存在股东撤换代理人的程序,强化了集体所有制中的治理结构冲突。在这一点上,我们犯了一个与选择国有企业代理人相同的错误,即由政府来任命或法律强制性地安排一个代理人给所有者,使真正的所有者成员难以完整地行使法律赋予的财产权利。为什么在承包制的早期阶段村庄治理结构问题不但没有成为阻碍,反而在这样的委托—代理关系下造就了上世纪80年代农业改革的辉煌成就呢?我们认为,集体所有、家庭经营的体制有两个内容是十分重要的:第一,“人人有饭吃”必须要求土地均分,均分则必须以集体所有为基本前提;第二,家庭经营从根本上解决了传统集体所有制的激励机制问题,使提高土地生产率成为可能。但是,由于这一制度创新是在人民公社体制框架之内实施的,在当时的历史条件下,土地作为维持生计的功能尚居首位,因此解决集体所有制激励机制问题是当务之急,各种政策对农民土地财产权利的关注侧重于如何强化家庭经营制度的完善、稳定,避免重蹈传统集体所有制的覆辙。在这样的情况下,村委会自然承续集体财产代理人角色,不仅有利于家庭经营制度的实施,且不会对激励机制问题的解决及土地生产率的提高构成直接制约。在完全依赖土地维持温饱和收入增加的阶段,特别是在面临严重食品短缺时期土地首要的功能是提高生产率以增加产量因此这一时期通过家庭经营解决生产激励问题成为首要问题,而激励问题的解决是通过使用权(种什么、如何种等)、收益权(解决土地产出的分享问题)的重新配置来进行的,而处分权在土地财产职能尚未凸现的时期,对集体所有制的成员来说还不是问题。显然,在这一阶段,集体产权的代理人是谁不会对激励问题的解决带来实质性影响。农民只要拥有土地及相关要素的支配权并享有稳定的剩余索取权,就会具有增加投入的激励,而投入增加带来的产出提高就会帮助农民摆脱为维持生计而进行生产的状态。随着农民温饱问题的解决,一方面农村人口自1978年以后大幅度增加,土地压力加大,土地进一步细分;另一方面,工业化和城市化迅速扩展,劳动力开始在产业和地域间大量转移。两方面共同作用的结果是:首先,农户经济结构开始转型,基本特征是农业收入在农户经济收入中大幅下降;其次,土地作为农户维持生计和增加收入的职能逐步削弱,其作为保障和财富功能逐步强化。土地职能的转变———土地保障和财富职能的凸现,使村庄成员对产权权益的实施出现了一些新的变化,产生了新的要求,比如更加迅速、有效的土地流转,土地财产收益的分享,等等。这就使产权的权益边界、性质和结构在边际上开始出现新的调整,这些变化不仅要求相关产权合约更加灵活和多样化,也要求拓展产权权益交易边界、提高可交易的程度及交易效率。产权权益交易的深化和财产利用合约的多样化对改善资源配置效率具有十分重要的影响。而对不同财产来说,产权权益的可分割性及可交易性,不仅受到经济发展水平的影响,同时也会受到技术条件的制约。竞争性的和低交易费用的产权权益市场的形成(并非权益束的整体交易)显然是财产资本化的一个重要前提,也是效率改善的一个重要途径。但这就对产权本身的安全性及权益的法律说明提出了新的和更高的要求,因为拓展产权权益交易并使其交易效率提高,不仅要求对权利的法律说明更完整全面,同时也应如资本市场一样要求一系列规范化的交易程序,以使交易合约的议定、实施不仅成本低且具有较高的稳定性,这将涉及大量制度建设的基础工作。缺乏这样的制度创新,就无法避免因法定产权制度与事实的产权结构不相一致、甚至与实际的产权制度安排相冲突,造成穷人有财产而无资本或财产无法资本化的矛盾(赫尔南多·德·索托,2005)。农户经济结构的转型使依赖土地维持生计的重要程度下降,而财产和保障职能的重要性上升,这一变化的后果是对地权权益的可分割性和可交易性有了新的要求,使得农民不得不对处分权予以充分的关注,以使其土地使用权交易的安全性获得确实保障。从而使土地集体所有的治理结构问题开始成为农业效率提高、农户经济进一步转型及农民财产权益保护等问题的