城市化与农民的土地权益保障

城市化与农民的土地权益保障

城市化的发展是基于城市规模的扩张，改善和完善城市职能，而城市规模的扩张离不开许多郊区城镇的农民失去的土地。对于失地农民来讲,城市化的内涵必然体现为农民的就业城市化、户口城市化和生活城市化,这是惠及他们的利益所在。但我国城市化一个普遍的现象是失地农民失去了土地后也就失去了生存的基础,用完仅有的失地补偿费后,只能伸手向政府求援。这不仅制约着我国城市化的推进,更严重地危及着社会的安定。因此,在推进我国城市化进程中如何处理好失地农民善后问题是城市化发展的核心所在。一、给予农民等价补偿农民是城市化的参与者、建设者,也理应成为城市化的受益者,解决城市化问题首先要解决农民问题,要采取有效的措施保护好失地农民的利益。土地是农业最基本的生产资料和生产要素,对现阶段的中国农民有重要的保障功能,而农民对于祖祖辈辈从事耕耘的土地已建立了难以割舍的感情。为顾全现代化建设,农民曾为国家优先选择的工业化战略承担了很大的发展成本。土地对农民有多方面的保障功能,它可为农民提供基本的生活保障和就业机会,产生直接收益功效和资产增值功效等等。这些功能随着土地的征用一并丧失,而要保障失地农民的利益,则应给予农民在这些权利上的等价补偿。但是目前失地农民的主要问题集中表现在以下几个方面:1.土地好的农民基于我国城乡二元户籍的特点,农民失地进城曾是我国亿万农民追求的目标。但普遍中有特殊,城郊结合部的农民就是这群特殊的人。城郊结合部的农民不愿意失去土地有两方面原因:一是他们是农村的富裕阶层。城郊结合部的农村常常是城市的蔬菜供应地,是外来人口的居住地,且这些地方常常发展以休闲、娱乐为主的第三产业,使这些农民能增加不少收入。此外,他们在没有失去土地的情况下,还可以利用区位优势进城打工,挣一部分钱作为农业收入的补充,可以说这部分人生活是相对富裕的。二是土地情结严重。“土地是财富之母”的观念深入人心。据笔者调查,尽管有不少郊区的农民因种种理由而让田地荒芜,但他们存在着不能失去土地的普遍心理,认为将来的预期难以把握,拥有土地至少还可以拥有生存的基础,这也是他们生活的底线。2.失地农民的生存和发展权缺失农民赖以生存和发展的基础是土地,一旦他们在城市化进程中失去土地,政府又没有相应的强力政策和措施,失地农民未来的生活和发展将受到严峻的威胁。首先是失地农民的生存权受到挑战。一方面,现行失地农民失去土地后的征地补偿费普遍偏低,甚至不少地方费用发放困难,难以到位;另一方面,作为失地后惟一解决生存问题的就业遭遇困难。失地农民的就业在失地前后必然发生根本改变。从日出而作、就业有保障的农耕就业模式转变到激烈的市场二、三产业竞争就业,由于失地农民知识、技能的劣势使其就业困难重重,因而失地农民失地后的生存阻力相当大。其次是失地农民的发展权得不到保证。生存权是发展权的基础,在生存权遇阻力较大的情况下,发展权处境必然艰难。事实亦如此,薄弱的经济实力难以完成子女的教育,政府对失地农民的医疗和养老等社会保障政策还有待进一步落实,失地农民而对高昂的就业培训费也是有心无力。农民失去土地以后得到了政府和用地单位支付的数额不多的土地补偿费和安置费。所谓的补偿费只是对农民原来在土地上从事农业生产收益的补偿,它并不与土地的非农业化价值以及土地非农化后级差收益的增值相关联,安置费也只是保证农民在失去土地后几年以内生计的一次性货币发放。这些费用难以让失地农民保持以前的生活水平,与农民失去土地后的结果相比是非常微不足道的,只能暂时缓解农民的生活之忧。同时又由于农民投资理财的知识和能力较为有限,难以为土地补偿安置费求之以有效的增值渠道,再加上土地被征用之后,相当一部分原农村人口已转为城市居民户口,他们的就业问题却没有得到妥善的解决,从失地的农民转变成了城市中没有失业保障的失业工人,丧失了生活来源。以上也可以看到失地农民的利益没有得到充分的保障。二、在城市化过程中，失去土地和人类权益的分析1.农民集体是土地上的权利主体我国《土地管理法》规定,农村的土地所有权属于农村集体,农民对土地拥有部分所有权。“农村集体所有”的涵义包括三个方面:一是“村农民集体所有”;二是“乡(镇)农民集体所有”;三是“村内两个以上农村集体经济组织的农民所有”。而在实践中,“农村集体”或“农民集体”,是一个看不见、摸不着的“抽象的没有法律人格意义的集合群体”,是一个虚置的权利主体,说土地归集体所有是虚的,集体最多不过是土地的经营者、管理者,而实际拥有分配土地绝对权力的是政府。同时,农民拥有的是土地的部分所有权,与所有权相关的物权,如处分权、收益权等都没有得到充分体现,农民对土地的所有权实际上是一种残缺的“所有权”,所有权的残缺,剥夺了农民参与谈判的地位、资格、权利和机会,农民不能在国家征地、社会保障、就业安置等方面获得与政府或开发商直接谈判的权利,利益主体地位得不到法律的全面保护,成为利益受损者是必然结果。因此,现行土地制度的法律界定不清晰,造成农村集体土地所有权的虚置和农民土地所有权的残缺,以及由此带来的征地程序不规范,为失地农民权益损失埋下了伏笔。2.征地程序不规范我国《土地管理法》第46条、《土地管理法实施条例》45条规定了征用土地的程序,但这些规定执行起来却容易造成缺乏公开性和公正性。比如,征地的公告程序只作为附属程序置于批准之后,公告也只是用于权利登记,对征用并不起监督作用;从征地调查程序来看,征地部门常将事前调查和事后调查合二为一,缺乏实地核实;还有就是批准机关自由裁量权太大,这都是征地程序不规范和监督机制不健全的结果,必然导致被征地农民的权益损失。此外,我国对于征地补偿标准的规定不统一、征地补偿款发放的监督机制也不健全,以致于经常出现征地补偿纠纷。因此,征地程序的不规范以及监督机制的不健全是造成失地农民权益损失的直接原因。3.社会保障的真空地带长期以来,我国推行城乡有别的社会保障制度,城镇居民享有防范贫困的三道保障线:下岗人员生活费、失业保险、最低生活保障制度,而广大农民包括失地农民,则没有什么保障线,被排除在制度安排之外。在这种“城乡分治、一国两策”的制度安排下,户籍制度成为两种身份、两种待遇的主要凭借物,致使农村居民与城镇居民在就业、教育和社会保障等方面形成了巨大的利益反差。对于失地农民,尽管他们已不同于一般农民,有的还取得了市民的身份,但他们的待遇仍无法与市民同步。尽管一些经济发达地区和大中城市为解决失地农民的生活保障问题进行了探索,但大多数失地农民仍无法享受与城市居民同样的社会保障。失地农民成了一个既有别于农民又不同于居民的边缘群体,既不享有土地的保障,也不享有同城市居民的社会保障,处于社会保障的真空地带。因此,城乡有别的制度安排是加剧失地农民权益损失的主要原因。4.农民诉求难以畅通信目前,我国存在多种社会阶层,有着不同的利益需求和社会诉求,多数社会阶层有着畅通的表达利益诉求的组织或渠道,比如工人有工会、商人有工商联(商会)、学生有学联、妇女有妇联、青年有青联以及各种工业产业协会和个体劳动者协会等,代表各自阶层的利益,与政府及其它社会经济组织进行沟通、谈判甚至博弈,而作为我国人口最庞大的农民却没有代表自己利益的群众组织,农民包括农民工和失地农民的利益诉求难以畅通表达和解决。所以说,农民诉求的表达渠道不畅通是失地农民权益遭受损失的一个重要原因。此外,失地农民对法律法规了解、掌握得还很不够,对自己应当享有什么样的权益知之甚少,当自己的权利受到侵犯时,要么逆来顺受,要么采取简单、偏激甚至暴力手段进行报复,而寻求法律保护、运用法律手段的意识很薄弱。因此,失地农民的维权意识落后、自我保护能力低下也是其权益遭受损失的一个原因。三、从源头上维护失地农民利益的角度而言,主要有以下几种1.摒弃传统的工业化倾斜发展战略的影响,切实保护失地农民利益在国家工业化初期,实施工业化倾斜发展战略,依靠农业剩余发展工业,具有历史必要性。但在工业部门已经建立起独立完整、分类齐全的体系,工业化资金积累达到相当规模,工业部门具有自我积累、自我发展的内在能力时,应当选择新的发展战略,由工业化倾斜发展战略转换到工农业平衡发展战略,即农业不再无偿地为工业发展提供剩余,工业和农业都应主要依靠自身的剩余进行积累求得发展,两大产业的经济主要通过其产品的等价交换来实现。只有按照等价交换的市场原则对失地农民进行补偿,才不致于使失地农民利益流失。我国城市已进入快速发展阶段,一些发达地区的大城市、特大城市的工业部门已经强大到具有向农业提供工业剩余的能力,有这种能力的城市在发展过程中征用城郊农民的土地更应在保护失地农民的利益得到补偿之外,要提供一定的工业剩余支持失地农民重新创业或重建家园。2.加强城市发展进程中建设用地的管理,从源头上维护失地农民利益维护失地农民利益的关键是加强对征地拆迁工作的管理。首先,要对城市发展规划进行科学论证,根据科学的城市发展规划制定土地征用规划,提高土地资源的利用效率与产出效率,以效益最大化、集约化开发利用和可持续发展为原则,节约用地。其次,要实行统一的征地拆迁补偿制度,目前,一些城市的公共事业征地与非公共事业征地的补偿标准不一样,公共事业征地的补偿标准低于非公共事业征地的补偿标准,这对于失地农民来说是不公正的。公正的补偿标准应当是一致的。3.高度重视失地农民的就业问题,解决失地农民的长远生计土地被征用后,农民失去了最基本的生产资料和生活资料,对那些未到享受养老保险年龄的失地农民来说,重要的是就业。就业是生存之本,只有生产有门路,就业有岗位,生活有保障,失地农民的长远生计才算基本解决。失地农民属于被动失地、被动失业,他们的思想、观念、技能等方面缺乏足够的准备,就业意识和纪律行为与工业化、城市化的要求还有一定距离,失地以前所具备的农业劳动技能在失地以后也将失去用途,他们在陌生的劳动力市场上处于不利地位,是在就业方面需要特别帮助的弱势群体。因此,各级政府要充分认识解决失地农民就业问题的重要性和紧迫性,采取切实有效的措施,千方百计促成失地农民就业。一是要加大就业资金的投入。预算内就业费用支出占GDP的比例,虽然不能像发达国家那样达到1%、2%甚至3%以上,但应不断提高,逐步接近或达到1%,为促进失地农民就业工作提供物质支撑。二是鼓励失地农民自谋职业、自主创业,指导他们选择合适的创业项目,资助创业资金,减免税收以及各种办证、上缴款项,实现优惠的自主创业扶植政策。三是从实际出发,降低失地农民的就业“门槛”,在就业免费培训、提供就业机会等方面,享受城市下岗职工的同等待遇,为其进入城市就业市场提供方便。4.建立和完善失地农民的社会保障制度和基本生活保障制度,加强对失地农民利益的保护由于各种主客观原因,失地农民实现完全就业是不现实的,总会有一部分失地农民不能充分就业或长期就业,因此,很有必要建立和完善失地农民的社会保障制度和基本生活保