从北约空袭南联盟反思城民防组织指挥体系建设

从北约空袭南联盟反思城市民防组织指挥体系建设上海市民防办公室施建明科索沃战争历时78天，是自海湾战争以来的又一次高技术大规模空袭与反空袭作战。这种长时间的空袭与反空袭作战行动，在战争史上是仅有的。南联盟防空袭中的民防组织指挥体系和建设经验值得我们借鉴。本文试就城市民防组织指挥体系建设如何适应未来反空袭斗争的需要进行探讨。一、现代空袭作战的特点对城市民防组织指挥体系建设提出了新的要求。随着空袭兵器的飞速发展，特别是高技术兵器广泛运用于空中战场，导致现代空袭作战呈现出许多有别于以往战争的新特点。战争的历史经验告诉我们，只有充分了解新的特点，才能在未来反空袭作战中应付突如其来的高技术兵器袭击，其新的特点有以下四个方面：㈠、空袭的突然性强。”出其不意，攻其不备”，靠突然袭击取胜，是自古以来兵家作战的基本法则之一。现代空袭作战，由于大量使用装有夜间低空导航和红外目标瞄准系统等高技术空袭兵器，电子对抗、卫星侦察及各种隐形技术的发展。因此，具有较强的全方位、全天候、超低空的突防能力。未来空袭作战，随着航天技术和航天兵器的发展，必将开辟突然袭击的新领域，各种飞行器，可根据指令再入大气层，从天外袭击目标，将进一步增大空袭的突然性。㈡、空袭范围广。由于现代空袭兵器的射程和远战能力显著增大，从而使现代空袭作战的范围空前扩大。如美国、前苏联的洲际导弹，射程达1200公0里以上，速度可达音速的20倍。现代的重型战略轰炸机，如美国的航程达公里，经空中加油，可遂行洲际任务。未来的战斗机作战半径达到200－0300公0里。加上航天技术和空中加油技术的倍增作用，空袭作战遍及交战国的整个领土。前方与后方的界限淡化了，战争一旦爆发，不仅边境城市，即使后方重要城市的工业、能源、交通等设施，也都将成为导弹、飞机的打击目标。这一特点，必将增大城市或要地防空的紧迫感和复杂性。㈢、命中精度高。随着新一代作战飞机的使用，特别是精确计算弹着点的先进火力控制系统、光学和红外瞄准系统，随时可以提供飞机航行数据的各种精确导航系统和精确制导武器等的广泛使用，使现代空袭作战的命中精度大大提高。从海湾战争和科索沃战争可以看出，现代激光制导炸弹和高精度的空对地导弹等精确制导武器，几乎可以准确无误地摧毁各类重要目标。㈣、杀伤破坏力大。随着高科技在军事领域的运用，无论是曾经发生过质的飞跃的核武器，还是一般的常规武器，其杀伤破坏力发生了根本变化。就核武器而言，现在1枚10万0吨当量的核弹在人口密集又无防护的区域爆炸可以杀死150万人，还有40万人将不同程度因受到核辐射而伤亡。综观现代局部战争的特点，尤其是科索沃战争，以空中突击为主或贯穿于战争全过程的现代空袭作战，它大体有以下四种基本方式：一是战略空袭。即对一个国家的纵深战略目标乃至全境实施大规模的空袭，这类空袭对国家的安全危害较大；二是战役、战术性空袭。即空袭局限于战区的某些战役战术目标。这类空袭对国家局部地区的安全将构成严重威胁；三是“外科手术”式的空袭。即空袭仅限于一个国家的某些重要政治、经济、科技、交通、军事目标，在短时间内，通过空中袭击一举予以摧毁，达成既定目的，这类空袭虽然目标有严格限制，但由于使用了先进的作战飞机和精确制导武器，因而命中精度极高；四是单一目标的空袭。即对某一国家的特定目标，通过小规模空中偷袭予以摧毁，这种空袭，通过小编队采取种种隐蔽措施进行突袭，使被袭目标毁于一旦。从现代空袭作战的特点和方式可以清楚地看到，它对城市民防组织指挥体系建设提出了许多新的要求，即把人防组织指挥职能由原来单一的人防战备转变到战时能防空，平时能防灾的双重职能上来。民防部门在组织机构、指挥体制、预案方案、人口疏散、专业队伍、干部训练、场所建设、法律法规、学术研究等方面必须符合城市未来抗击大规模空袭的需要，最大限度地增强城市防卫能力，减少人员伤亡和财产损失，保存战争潜力，为赢得未来高技术条件下局部战争防空袭斗争胜利打下坚实的基础。二、城市民防组织指挥体系的现状与分析十年来，上海民防组织指挥体系建设工作在市政府领导下，作了一系列有益的探索，做了许多有意义的工作，推进了人防战备和民防救灾工作的全面顺利开展。一是建立组织机构。市、区（县）、街道（乡、镇）成立了国动委，下设四个办公室；成立了抗灾救灾领导小组，下设抗灾救灾办公室。二是拟制施行各类预案。如防空袭预案、抗灾救灾预案、地震应急预案、处置突发性灾害事故预案、化学事故应急救援预案。三是实施民防指挥所建设。至今已有二分之一的区、县建成民防指挥所，部分街道、镇、乡建成了民防指挥所。四是完成了专业队伍建设和人防专业队伍整组工作；有的区建立了街道、镇一级的抢险抢修、医疗救护、社区治安队伍；组建了居委会民防救灾志愿者队伍，并组织实施针对性训练。五是对各级指挥干部实施培训和应急救援组织指挥演练。六是组织了人口临战疏散地区的调查勘察，资料汇集，综合分析，落实计划，标绘人口疏散图。七是颁布施行了《上海市民防条例》和《上海市化学事故应急救援办法》，相继制定了《上海市抗灾救灾值勤管理规定》、《处置突发性灾害事故实施办法》、《社会服务联合行动救援办法》、《上海市防空袭警报器管理办法》等等，从而规范了民防救灾组织指挥工作。八是开展人防战备、民防救灾学术研究和防灾宣传活动，撰写论文，召开抗灾救灾学术研讨会，组织对公民防灾宣传教育，提高公民防灾意识。但是，从上海乃至全国人防组织指挥体系建设情况来看，如何适应现代防空袭斗争，尤其是在紧紧围绕“长期准备，重点建设，平战结合”的方针，转变和拓展人防工作思路，由单一防空战备向平时抗灾救灾、战时防空袭的双重职能转变，由单一的人防知识宣传教育向民防法制宣传和执法监督相结合的双重职能转变方面还须探索，主要表现在以下几个方面：㈠、加强人防战备观念。现行组织指挥体制如何适应现代战争防空袭的需要。在人防向民防转变中，面对严峻挑战，民防组织指挥体系建设应立足于对付高技术条件下的局部战争，把人防组织指挥系统引入民防救灾组织指挥领域，实行平战结合，以平备战，以平促战，保持良好的战备状况，正确指导民防组织指挥体系建设。㈡、加强民防救灾建设。在和平时期如何加强民防组织指挥体系建设，适应未来防空袭斗争需要。其核心的问题是拓宽民防救灾职能，以抓平时民防救灾工作促进人防战备工作的落实。而对于平时如何加强民防组织指挥体系建设，这一重大课题要组织人员进行专题研究。尤其是在民防救灾组织机构、预（方）案、指挥场地、专业队伍、装备器材、资金物资、规章制度、法律法规等等，做到有规划、有计划、有措施、有保障、有落实，力求打牢基础，逐步完善。㈢、加强学术研究。民防组织指挥体系建设的活力与整个民防事业的兴衰是紧密地联系在一起的，而且前者活力的强弱，又是后者兴衰的重要标志。在和平时期，民防组织指挥建设面临着挑战，如何适应未来高技术条件下防空袭作战的备战，必须立足现在，研究未来，吸取古今中外战争的组织指挥范例，特别是海湾战争、科索沃空袭与反空袭战争的研究，结合我国现有条件，寻找适应现代高技术条件局部战争制胜点，加强战争准备，以防患于未然。三、做好高技术条件下的防空袭准备，必须首先加强民防组织指挥体系建设。城市防空袭，它是国防的重要组成部分，是一项全民性的长期的战备工作。它是为了防备敌人突然袭击，保护人民生命财产的安全，减少国民经济损失，有效地保存战争潜力，夺取未来战争胜利而采取的重要战备措施。㈠、城市民防组织指挥体系建设的重要性加强城市民防组织指挥体系建设，提高组织指挥能力，对夺取城市防空袭斗争的胜利，具有极为重要的意义。一方面，民防组织指挥是民防体系的中枢，对防空袭斗争的全局起支配作用。另一方面，组织指挥与防空袭斗争的成败有着密切的关系。民防工程、通信警报和专业队伍建设是重要的物质基础，是实施组织指挥必不可少的保障条件。战时正确实施组织指挥，就能最大限度地发挥人防战备成果，有秩序地进行防空，有效地保护人民群众的生命财产安全和保存战争潜力，利于坚持城市斗争、坚持生产、坚持工作，为胜利创造有利条件。反之，则影响战争的全局。所以，必须正确认识组织指挥的重要性，高度重视组织指挥工作。㈡、城市防空袭对民防组织指挥的基本要求1、实施正确的指挥。未来高技术条件的空袭与反空袭，情况突然，瞬息万变。因此，要求指挥员善于掌握和判断情况，正确定下决心，提高城市反空袭民防组织指挥的能力。2、提高指挥实效性。现代战争突然性大，空袭兵器来袭速度快，时间对防空袭行动影响极大，要求指挥员和指挥机关必须达到“三快”，即定下决心快，组织计划快，处置情况快。因此，必须建立一个精干高效的指挥机构，培养一支业务精通，作风过硬的指挥干部队伍，大力改革指挥手段，简化指挥程序，逐步实现民防组织指挥现代化。3、加强指挥计划性。要应付复杂局面，没有严密的计划，是不可能办到的。凡属全局性的重大问题，必须实施周密计划。即从临战准备阶段到敌空袭阶段的工作程序，从组织人员疏散隐蔽到指挥消除空袭后果，每一重大行动，都要预先拟定具体工作内容和行动步骤，进行严密精确的计划，预定各种处置方案，保证各种行动协调一致。4、保持指挥稳定性。为了在各种复杂条件下，具有实施不间断指挥的能力，一是要建立完善的组织指挥体系，从上至下形成一个严密的指挥结构整体；二是建立基本指挥所和预备指挥所，适时实施机动指挥或现场指挥；三是各级指挥所必须配置在便于隐蔽，便于指挥，便于机动的位置上；四是构筑相应的防护工程和配套设施，适应现代化指挥的要求；五是实施必要的通信保障和其他勤务保障；六是严密组织对空监视和地面警戒，保证指挥所的安全。只有确保指挥的安全稳定，才能保障各级领导实施不间断指挥。㈢、城市民防组织指挥体系的建设在新的历史时期内，作为民防建设重要内容的民防组织指挥工作，只有坚持平战结合，才能找准自己的位置。随着国家对人防建设指导思想的战略转变和人防工作拓展，城市民防组织指挥工作必须朝着既能组织指挥战时人民防空，又能组织协调平时城市防灾救灾的方向发展。这样不仅有利于人防部门发挥优势，而且有利于促进民防建设的发展，提高民防组织指挥能力和快速反应能力。1、要建立健全城市民防组织指挥机构。就上海市民防部门而言，经过十多年的艰苦努力，除担负人防战备外，还明确承担了地震、建筑物倒塌、重大交通事故、化学事故、核放射事故、地热事故、马蜂窝事故等七个灾种的抗灾救灾应急救援工作和有、无线通信保障工作，拓宽了人防职能。上海市在去年底实行110社会服务联合救援行动后，城市防灾救灾管理职能得到了充分体现。现在从市到区（县）、乡（镇）相继建立了民防组织指挥机构，有的区在居民区成立了民防（抗灾救灾）工作站，实施24小时值班，起到了综合协调、组织管理的作用。《人民防空法》和《上海市民防条例》颁布施行，必将促使民防组织指挥体系建设将向深层次发展，逐步形成统一领导、统一指挥、统一组织实施救援网络。2、要拟制和修订城市防空袭预案。城市防空袭预案是城市开展防空袭斗争的准备。它包括人防战备基本内容，既是平时进行人防战备建设的主要依据，又是战时开展防空袭斗争的总方案。为适应高技术条件下防空袭作战民防组织指挥的需要，平时应着力做好熟悉所有重点目标的重点部位，了解其防护能力和抗毁力，破坏程度的判别方法及抢修抢险的方案与措施；掌握城市各种抢修抢险力量的功能特点和作业能力，集结位置和机动能力、联系办法和使用程序；合理配置人防专业队伍；防空信息管制及有、无线通信配置和保障；各种保障计划准备与实施等等。3、要拟制城市人口疏散计划。城市人口疏散是战时减少人员伤亡，减轻城市负担，保存有生力量和战争潜力的有效措施，是人民防空的重要组成部分。《人民防空法》专门规定了人口疏散的条款，这是党和国家赋予各级政府的重要职责。要建立一个强有力的人口疏散指挥机构，明确和理顺指挥关系。制定切实可行的人口疏散计划。标绘一份准确、细致、全面的人口疏散图。根据人口疏散计划，适时勘察人口疏散道路、安置地域，并作必要建设等。4、要加强民防专业队伍建设。群众防空组织是城市防空袭的重要组成部分，也是为城市防护服务的群众性组织，它不仅担负战时迅速消除空袭后果，迅速恢复正常秩序，也是平时参与抢险救灾，为全社会服务的一支不可忽视的骨干力量。搞好民防专业队伍建设，必须注意“三个结合”。一是专业对口，平战结合。就是按照专业对口，便于领导，便于指挥、便于实施的原则确定。既要考虑战时执行任务的需要，又要照顾平时的隶属关系，与工作、生产、行政组织相适应，达到平战结合目的。二是上下对应，条块结合。本着集中使用、分区负责，按级组建的方法组建民防应急救援队伍。市级和技术性较强的民防专业队伍以系统为主组建；区级和一般性民防专业队伍以行政区域为主组建；街道、乡、镇和厂矿、企事业单位，根据实际情况组建抢险抢修、医疗救护、社区（单位）治安、消防四支民防专业队，居（村）委会组建对应的民防志愿者救援队伍。为保证组织落实，人防专业队伍的人员不能与民兵、交通战备组织和担负支前任务的人员重叠，做到一兵一职。三是按需发展，专群结合。根据防空袭需要拟制战时民防专业队伍组、扩编预案，因地建制，保留骨干，确保战时扩编。街道（乡、镇）、居（村）委会组建的民防志愿者救援队伍具有情况明、行动快、处置及时的特点，是一支不可忽视的群众性救援力量。只有平时加强对人防专业队伍、民防应急救援队伍和群众性志愿者队伍的管理和训练，才能立足平时，着眼战时，使群众防空组织建设适应防空袭的需要。5、要组织民防指挥干部业务训练。民防指挥干部队伍建设要适应高技术条件下防空袭作战的民防组织指挥体系建设的需要，采取