突发事件应急管理-2

刘铁民中国安全生产科学研究院突发事件应急管理123“7.23”事件因果关系鱼刺图应急响应过程中的节点事件分析4

抢险现场填埋事故车辆5

无“生命迹象”后，救出2岁女孩应急响应过程中的节点事件分析内容提要一、应急管理得失反省二、国内外应急管理体系建设现状三、应急预案管理理念与进展67一、应急管理得失反省1.巨灾和危机应急准备能力明显不足8一、应急管理得失反省2.系统脆弱性是导致事故灾难最本质原因9一、应急管理得失反省3.僵化依据上级“指示”，丧失战机10一、应急管理得失反省4.公信力下降导致“政府失灵”11一、应急管理得失反省5.应急预案不应成为“梦幻文档”1212一、应急管理得失反省6.媒体与网络环境对事件放大效应不可忽视13“11.13”与“12.31”事件对照分析7.肯定有余，检讨不足，同类事件反复发生评估要素“11.13”松花江污染事件“12.31”长治苯胺泄漏事故主要污染物笨、苯胺、硝基苯、二甲笨苯胺事故原因工人违章操作，导致硝基苯精馏塔发生爆炸，引发泄漏苯胺罐区输送软管破损，工人抢修中管道爆裂，导致泄漏发生应急处置泄漏出有毒化学物质和消防水混合，经下水道流入导流明渠，未关闭组阁闸门，未对污水进行处理后，直接排入松花江泄漏后雨水排泄阀门未关紧，导致苯胺经下水道排入未采取堵断措施的排污渠，直接排入浊漳河事故应对事故发生早期当地政府只强调一起火灾为主的生产安全事故，同时对外宣称并没有发生严重的环境污染当地政府5天后向省环保局报告并通知相关地方，期间没有发出早期预警事故后果哈尔滨市被迫停水4天，污水流入俄罗斯境内，造成严重国内外负面影响污水流水浊漳河，河南邯郸市区突发大面积停水、河北安阳水域受到污染，造成严重社会负面影响事故查处与责任追究特别重大生产安全责任事故，对相关人员进行责任追究事故调查分析与责任追究在进行过程中吉林11.13事件长治12.31事件14一、应急管理得失反省8.领导干部应急管理培训明显不足知而不行、行而不知、知且行之“12.31”长治水污染事件“6.28”贵州瓮安事件“7.4”什邡事件“7.28”启东事件15二、国内外应急管理体系建设现状（一）“一案三制”开创中国应急管理模式（二）应急体系建设国内外对比分析16（一）“一案三制”开创中国应急管理模式突发事件应急预案体系基本形成应急管理体制建设不断加强应急管理机制逐渐完善突发事件应对法基础坚实应急准备整体素质明显提高171.应急管理系统结构基本形成（二）应急体系建设国内外对比分析1818《美国国家应急准备情景》NPSNPGNRFNIMSNIPP2.构建重大突发事件情景应对巨灾19重大突发事件情景结构与内容突发事件情景原型结构与内容模拟图20情景不同于传统的“典型案例”，它不是一个具体事件的投影，而是无数同类事件和预期风险的集合；情景不是预测什么时间、什么地点、发生什么事件，其核心是在“假设肯定发生事件”之前如何做好准备；这里的情景主要不是关注在应急处置过程中所涌现的某些真实情况，而是基于普遍规律和特定要素的全过程、全方位、全景式的系统描述；情景代表一个国家或地区的主要威胁

，最少的情景具有最广泛的风险与任务代表性；情景是开放系统，具有高度弹性，可持续改进。重大突发事件情景概念认知211、应用对照评估方法反省既往重大突发事件应

对的缺陷、失误与系统脆弱性2、突发事件情景规划明确应急准备主要目标3、突发事件情景规划是应急预案制定重要基础4、突发事件情景可作为规划应急培训演练依据突发事件情景构建的实践意义222005美国卡特里娜飓风2012美国桑迪飓风《卡特里娜飓风调查报告》应急准备

基于情景构建的应急准备明显提高应对巨灾能力变化预防准备响应恢复应急准备支撑应急全过程的基础性行动预防/减灾应急准备应急响应恢复重建应急管理过程的一个环节应急准备——建立与保持与风险相适应的能力233.以应急准备为主导的应急管理工作24转型与高速发展时期特征——社会风险期理论事件爆发——“社会燃烧”事件变异转化——“触酶”事件扩大——“涟漪效应”4.突发事件应对本质上是风险管理过程5.应急培训演练制度化日趋成熟25演习班专题研讨会桌面演习竞技性演习技术演练功能演练综合演习能力规划或培训过程基于讨论的演习基于行动的演习26三、应急预案管理理念与进展（一）管理理念转变：单灾种管理综合应急管理第一阶段：1979年联邦应急管理局（FEMA）成立，形成综合应急管理（CEM）模式，1992年公布联邦应急响应预案（FRP）；第二阶段：在2001年“9.11”事件后，2002年发布国土安全法，成立国

土安全部（DHS）；2004年发布国家应急预案（NRP）和国家事故管理系统（NIMS）；第三阶段：2005年发生卡特里娜飓风灾难，其后调查评估报告指出：美国应急管理系统有重大结构性缺陷；2007年发布《国家应急准备指南》（NPG）；2008年1月公布《国家应急框架》（NRF），暂停NRP，修改国家事故管理系统，公布NIMS第二版；2009年公布《应急准备导则：地方政府应急预案修订指南》（CPG101），在全国范围内开始组织大规模修订应急预案；几乎同期，英、德、法、日等也开展更新完善应急预案体系工作。

FRP→NRP→NRF27（二）指导思想转变：应急处置应急准备应急准备应急响应应急恢复应急预案组织结构资源配备评价与改进情景演练持续培训28（三）编制方法转变：模板制作情景引导情景情景勾画出灾难性恐怖袭击、重大灾难和其它突发事件的范围、程度和复杂性任务针对情景中描述的突发事件特征，分析需要完成的各种任务的“清单”能力根据需完成的任务，建立并保持一定水平的相关应急能力特定情景随机情景通用任务职责任务通用能力

预防、保护

响应、恢复应急预案应急预案的功能层次及其特征29（四）预案体系结构形式转变：强调要素质量系统结构30类别适用对象主要用途细化程度1.战略级预案（Strategic-levelplans）中央政府为主响应和恢复的战略目标、权限、任务和职责，确定能力，提出绩效及考核标准2.操作级预案（Operation-levelplans）国家与地方政府为主描述政府及各部门职责、任务和统一协调

概念预案（CONPLANs）政府应急管理与指挥部门整合政府及各部门能力，统一国家与地方同步行动

操作预案（OPLANs）各个部门和机构描述每个部门群组行动及需要的资源和人员3.战术级预案（Tactical-levelplans）参与现场应急响应功能单元在Oplan基础上产生并在随现场情况而改进完善4.现场行动方案（IncidentActionplan,IAP）现场执行应急响应任务单位依据Oplan在现场制定响应程序和任务指令应急预案的分类、结构与内容31（五）任务重点转变：硬件配置应急文化软件32（六）预案管理概念转变：文本文件审批持续改进模型预案评价改进