甘肃环境保护的现状与问题研究

甘肃环境保护的现状与问题研究

随着现代工业的快速发展和人口的急剧增加，人类生产和生活过程中产生的污染严重影响了生态环境，也影响了人类自身的生存。为了解决发展过程中出现的环境问题，我国相继制定了一系列环境保护方面的法律法规。据统计，在全国人大及其常委会制定的法律中有1/10涉及环境保护问题，足以说明我国对环境保护问题的高度重视。然而，中国的环境并没有随着这些环保法律法规的制定而得到明显改善，反而在整体上还有所恶化，其原因是多方面的，我国企业“执法成本高、违法成本低”是造成这一现象的根源，是各级环保部门环境执法中普遍存在的一个难题。1执法成本高，违法成本低何为“成本”呢？成本是商品经济的价值范畴，是商品价值的组成部分。人们要进行生产经营活动或想达到一定的目的，就必须耗费一定的资源（人力、物力和财力），其所费资源的货币表现及其对象化称之为成本。而法律是指法的整体，包括法律、有法律效力的解释及其行政机关为执行法律而制定的规范性文件。可以理解：“执法成本”是指在人们生产经营的过程中，依照法律法规的规定进行生产和经营活动所需要消费的资源。“违法成本”是指人们在生产的过程中，为牟取更大的利益，采取了与法律相违背、相冲突的手段进行生产和经营活动，在这一过程中所需要消耗的资源。在环境保护问题中，“违法成本低”，是指企业违法违规排放污染物，却得不到应有的制止和惩罚，使其在成本相对低的状态下继续生产经营，取得市场竞争中的“比较优势”。与此相对应，执法守规的企业由于在污染物防治方面增加了投入，相对提高了生产经营成本，反而在竞争中处于不利地位。这就是“执法成本高”。而现今中国存在着明显的“执法成本高、违法成本低”的问题，不仅给执法带来难度，而且长远来说，这一问题还影响了中国环境的治理和改善。CCTV经济频道2007年4月28日曾有过这样的报道：对于啤酒厂排出的污水，当地农民形容说，人喝了啤酒都能长胖，庄稼浇了这样的水，蒜苗都能长得像大拇指一样粗。而环保部门说，啤酒厂的废水虽然不会对人体造成直接损害，但它会造成水富氧化，使水发黑发臭。这对水源地来说是绝对不允许的。环保部门虽然多次对奔马啤酒厂进行处罚，但是罚金并不能促使其改正。1997年，天水市政府就对它下达了限期治理决定，但由于企业几次改制，一直没有执行。2003年，市政府再次发文要求啤酒厂建污水处理站，但依旧没有动静。2005年，啤酒厂被列为省级挂牌督办企业，并作出停产治理的决定，但在2006年6月的最后期限之后，污水处理厂依旧毫无踪影。当地环保部门认为，奔马啤酒厂在环保问题上与政府对峙10年，重要原因就是违法成本低。在上述事例中可以看出，一般生产企业新上一套污水处理设施的投入大约是300万元～400万元，每年的维护运行费用大约在30万元左右。而我国现今的一些环境法规规定的行政处罚种类单一，主要以罚款为主，而且数额又过低，一般罚款额在20万元以下，而企业用于建设和改进环保设施的费用远远高于罚款。现在许多企业宁愿缴纳排污费，取得合法的排污权，也不愿意投资建处理设施，甚至有的企业建了处理设施也不运行。2法律执行的局限性。在执法的过程中，对于执法成本还没有法律来加以认识造成这一尴尬局面的原因主要有以下几点：(1）对环境保护的宣传不够，执法力度不够。在环境保护污染防治问题上，企业严格按照国家的法律办事，依法承担治理污染的责任。在这个过程中，必然要上设备，要有投入。这本来是正常的执法行为，但是，一些学者却把它用成本效益理论来分析，并认定为“执法成本高”。按照同样的理论，那些不依法办事，不采取措施治理污染，不在污染治理上投入的企业的行为当然地被认定为“违法成本低”。这本身就是一个误区———依法就要受委屈。按照我国法律的一般理论，法和法律是广大人民意志的体现，反映大多数人的根本利益，是由国家的强制力保证实施的。因此它具有无可争辩的权威性和强制性，它的威严和尊严是不容挑战的。对于法律的遵守和执行，任何人都是不应当抗拒的，只要法律是现行有效的，不论他要依法付出多少，都必须按照法律的规定来执行，这就是法制的威严、尊严和强力的体现。根据我国法律的这些原则和精神，对于法律的遵守和执行没有什么可以讨价还价的道理，也就更谈不上吃亏和受益。用吃亏和受益来评价和探讨执法和执法问题是与我国立法原则相悖的。提出“执法成本高”就是在掂量执法行为的效益，这本身就是一个误区———依法就要受委屈。(2）现行的法律法规以及相关的环境保护制度不能很好地促进企业治理污染的积极性。在可持续发展的经济手段中，目前被广泛应用的主要是征收绿色税费（环境税、环境费、排污交易费及环境损害责任保险等）。到目前为止，环境税在发达国家早已广为运用，但是在中国，环境税收几乎是空白的。至于环境费中的资源补偿费我国早在20世纪80年代就有明文规定，但原来的征收制度存在明显的缺陷。80年代，我国根据世界经济合作发展组织的PPP原则提出了“谁污染、谁治理”的环境政策，产生了排污收费制度。现行的环境法只要求超标排污者交纳超标排污费，即不认为超标是违法行为。这不仅违反了“标准化法”的规定，而且导致许多排污者宁愿缴纳超标准排污费也不愿积极参与污染的治理。另外，我国排污费收费的对象不合理。我国现行的排污费主要是对超过国家或地方标准的征收排污费，对已经达标或低于排放标准的不收费；对超过标准的收费，没有考虑到污染物的排放总量；对排放多种污染物的，仅对超标额较多的收费；并且，排污单位仅对重要的污染物进行治理，没有对其他污染物的排放进行控制。目前我国现行的排污费标准是1988年环保部门和物价局协同制定的，远远低于治理污染成本。从理论上来讲，排污标准不应低于污染防治费用（执法成本），否则厂商宁愿缴纳排污费而不愿意积极治理污染。(3）监控手段相对薄弱。造成“违法成本低”这一现象的一个重大因素是很多企业存在着侥幸心理，因现在对大部分企业的排污评价还停留在人工现场采样，人工分析，而执法人员偏少，不可能时时刻刻面面俱到，以青岛市某区为例，日排水量10t以上的企业超过50家，而环境执法人员不超过10人，很多企业认为污染不治理或者少治理，环保部门不一定能监管到。而污染治理和不治理，单位产品成本当然相差很大。3推动企业治理污染的长效性(1）加大宣传力度和执法力度，倡导正确的舆论导向。将“违法成本低”放在法学基本理论的框架内来分析，就不难看出它的问题。我们所说的违法，是指具有法定责任能力的组织或者个人违反法律规定，不履行法定义务，侵犯法定权利，造成社会危害结果的行为。对于违法行为的评价，既要看它的社会危害性和社会危害程度，还要看对这种违法行为所应采取的法律处罚措施和制裁手段。而做出“违法成本”的分析，仿佛在向人们暗示违法与经济效益有着某种关系。从成本效益思维出发去评价这种违法行为，实质上是违背了法治的原则。把违法与成本捆在一起，其结果是，该“计较”（对违法行为该如何处罚）的却没有“计较”，不该“计较”（违法的经济成本问题）的却被算来算去———违法了，成本有多大，效益有多高，最终把违法行为及其处理方式纳入一般经济活动之中，而把法治引向非法治的经济事物之中。由此可以看出，正确的舆论导向，是解决这一问题的根本，应当通过环境相关的宣传，在企业中树立这样的思想：对于环境违法行为的处理绝不能放在经济活动中去思考，更不能用它来解决违法问题，而是应当严格地按照法律规定来处理企业的违法行为。通过这一措施，将企业通过违法来降低生产成本的思想从根本上扭转，彻底打消“违法成本低”的念头。(2）推出相关的制度法规提高企业治理污染的积极性，将“不得不治理”转变为“自觉治理”。第一，加快建立生态补偿机制。生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策。建立和完善生态补偿机制，有利于推动环境保护工作实现从以行政手段为主向综合运用法律、经济、技术和行政手段的转变，有利于推进资源的可持续利用，加快环境友好型社会建设，实现不同地区、不同利益群体的和谐发展。以以色列为例，其生态补偿采用水循环利用的方式，即你出来多少，我经过处理后再给你反馈多少。这种做法称为“中水回用”。占全国污水处理总量46%的出水直接回用于灌溉，其余32.3%和约20%分别回灌于地下或排入河道。回用流程是：城市污水收集—传输到处理中心—处理—季节性储存—输送到用户—使用及安全处置。以色列100%的生活污水和72%的城市污水得到了回用，而因回用所节省的资源，再通过奖励的方式回馈给治理方。拥有一个良好的生产生活环境是每个企业都欢迎的，而目前最大的问题是治理资金的问题，对污染物进行治理，单位产品的成本必然高，盈利必然会减少，而建立一个完善的生态补偿体系，由政府相关部门推动建立生态补偿资金，帮助企业治理污染物并补偿治理所产生的成本，必将大大提高企业治理污染的积极性。第二，加快推进排污权交易制度。排污权交易的主要思想就是建立合法的污染物排放权利即排污权（这种权利通常以排污许可证的形式表现），并允许这种权利像商品那样被买入和卖出，以此来进行污染物的排放控制。排污权交易是当前受到各国关注的环境经济政策之一。它在20世纪70年代，由美国经济学家戴尔斯提出，并首先被美国国家环保局（EPA）用于大气污染源及河流污染源管理，而后德国、澳大利亚、英国等国家相继进行了排污权交易政策的实践。其一般做法是：首先由政府部门确定出一定区域的环境质量目标，并据此评估该区域的环境容量，推算出污染物的最大允许排放量，并将最大允许排放量分割成若干规定的排放量，即若干排污权。政府可以选择不同的方式分配这些权利，并通过建立排污权交易市场使这种权利能合法地买卖。在排污权市场上，排污者从其利益出发，自主决定其污染治理程度，从而买入或卖出排污权。在这种机制下，企业治理污染物会直接产生经济效益，通过污染治理，降低所产生的污染物排放量，在总量一定的情况下，治理效果越好，余量越大，而通过交易产生的经济效益也越大，这是对企业治污的一个促进，促进企业加大治理污染物的力度，提高治理的技术。通过这一措施，降低“执法成本”，甚至是直接产生盈利。第三，建立新的排污费核算制度并加大对环境违法的处罚力度。我国现行的排污费标准是1988年环保部门和物价局协同制定的，远远低于治理污染成本，从理论上来讲，排污标准不应低于污染防治费用。而环境违法的处罚，主要是以罚款为主，而且数额又过低。提高排污费的标准，同时加大环境违法的处罚力度，如提高罚款额度，提