美国应急管理体系与特征

1第四章国际经验借鉴

第一节美国应急管理体系与特征

1、美国应急管理体系美国建立了联邦、州、县、市和社区共五个层次危机管理和响应机构，形成了较为完整的应急体系。国土安全部是美国最高的应急机构，各州、县、市建有应急管理机构，负责辖区内的突发事件的处理工作，社区内设有许多大量的自愿者性质的应急服务机构，见下图。

2总统国土安全部州应急管理机构县市应急管理机构社区应急服务机构社区应急服务机构社区应急服务机构3

美国应急管理体系以整体治理为基础，通过法制化手段，将完备的危机应对计划、高效的核心协调机构、全面的危机应对网络和社会应对能力结合在该体系之内。

国家安全委员负责总体的局势分析和部门协调；总统授权在议会授权后具有军事和经济上的决策权；联邦调查局牵头负责调查解决危机；联邦紧急事务管理局主要负责救援等危机事后处理，国防部等联邦政府部门负责提供相应的技术支持和专门性行动。4

美国政府按照危机发生的不同领域，将危机响应划分为12个领域:

交通、通信、公共设施及工程、消防、信息与规划、公众救助、资源支持、卫生医疗、城市搜索、危险物品、食品、能源等。

美国应急管理法律体系：1803年美国新稀布什尔州发生了一起大火，促使美国国会

通过了第一个与危机事件处理有关的法律。

在此后150年内，美国会陆续作出了通过了125项针对自然灾害作出紧急反应的单项减灾法律。5

1988年美国国会通过了具有重要意义的罗伯特•斯塔福减灾和紧急援助法案。

美国应急管理救援体系：采取职业化和自愿相结合的方式，并实现全国统一的培训和考核标准。联邦应急管理当局建立了4级培训考核制度，参加突发事件管理小组人员，需经过考核。消防、医疗、警察和海岸警卫队具有专职救援队伍。自1994年起，美国就积极推动社区应急救援队伍建设，现有几百个社区建立了社区应急救援队，参与本地区

的应急救援活动。6

美国突发事件分级。以美国波士顿市为例，该市规定了四个层级的危机状态：Ⅰ级危机：灾难性危机，即存在对公共安全的大规模威胁，需要州和联邦政府的大规模应对和救灾行动。Ⅱ级危机：严重危机，即地方政府没有足够能力处理危机，局势要求州政府甚至联邦政府给予援助。州政府应启动应急运行中心，州长依法宣布进入紧急状态。Ⅲ级危机：小规模危机，即局势较为复杂，求援工作需要某些方面的援助，应向州公共安全行政办公室和州长办公室报告。Ⅳ级危机：日常危机，即地方政府足可以应对，无须外界援助，州政府监控形势发展。

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美国应急管理的特征：

第一，大协调模式，即总统领导、安全部门处理、地方配合。美国处理突发事件已有一套成熟办法，体系完备、协调充分、信息传递迅速和指挥调度灵活的事先预警、事中反应迅速、事后救助及时的国家应急系统。

第二，统一管理（均由各级政府的应急管理部门统一指挥），属地管理（应急响应的指挥任务都由事发地的政府来承担，联邦和上一级政府的任务是援助和协调，一般不负责指挥），

第三，美国政府最高层是应急管理的决策核心，

但是传统的自治理念使美国地方政府在应急管理中起到决定性的作用。7案例：美国为什么没有流行SARS

2003年美国也曾发现过疑似或确诊病例，但是并未发生过大规模的流行现象，为什么？

美国能够预见到SARS的严重性，这是与美国人经历了惨痛的“9·11”事件，以及后来的炭疽危机密切相关。“9·11”事件后，美国以反生物恐怖的名义，投入大量资金加强公共卫生建设，组建了应对特殊传染病的防御网，并对SARS采取有效措施：

①立足美国，关注全球。从2003年2月起，美国联邦疾控中心就一直关注中国广州非典情况，并做好了应对准备。

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②提前启动应急预案。3月12日，当世界卫生组织发出全球预警信息后，当时尽管美国尚未发现疑似病例，但因为加拿大发现了可疑病例，美国疾控中心在3月14日(两天内）,就启动了国家应急预案。

③细致务实，措施到位。美国疾控中心

发出SARS预警，提供检测和确认潜在SARS病人的指南，向各州通报全球SARS情况，向WHO派出30多名科学家，分析样本寻找原因。

④美国总统布什签署命令，赋予公共卫生机构对SARS和相关病情进行隔离检疫的权力，以防止病情传播和蔓延。

9⑤在科研方面，美国采取流行病学现场研究、实验室病因和药物研制并举的方针，为预防和治疗SARS提供了强有力的技术支撑。

正是美国拥有相对完善的公共卫生应对体系，使其能在全球性SARS来临时，积极应对并取得良好的实际效果。10第二节

德国应急管理体系与特征

德国依法建立了完善的应急管理体系。从纵向看，德国在传统上把应对突发事件分为两个层次：联邦政府主要负责战争状态下的民事保护，十六个州政府负责和平时期的

灾难救助工作。原德国的应急管理立法强调

以州政府为主和民众自我保护为基础，例如1997年德国修订颁布的《民事保护法》明确指出：官方的措施是补充民众的自我保护。11但是美国“9۰11”事件和德国“易北河洪灾”（2002）以后，德国对危机管理进行深入评估后发现，德国联邦政府与州政府合作在应对危机的协调方面存在问题。2002年12月，德国各州内政部长和参议员常设会议通过了《民事保护新战略》，相当于我国的国家总体应急预案。它要求联邦政府与各州政府进行更有效地协调，负责处理全国性的重大灾害和紧急情况。2004年5月，德国设立联邦民事保护与灾难救助局，作为中央一级负责民

事保护、优先统筹和处理危机的管理机构。12协调联邦政府与各州政府之间的合作，主要负责自然灾害、事故灾难、传染病疫情等重大灾害的综合协调管理。由于德国实行以周为主、属地管理的应急管理体系，各州政府仍是应急管理的主体，突发事件发生后，以州长和州内政部长为核心的应急指挥小组紧急启动，有关部门及专家参与决策指挥，统一调度本州政府和社会力量，其主要应急力量有：消防队、警察局、刑侦局、技术援救协会、事故医院等相关部门，以及各种志愿者救援组织（例如：红十字会、教会组织)。13

从横向来看，以消防等专业队伍为骨干、社会组织为侧翼、志愿者队伍为支撑的各种应急力量协同配合的应急管理体系。参与紧急救援的主要有四支队伍：

一是消防中心，德国各州消防队不仅装备精良、训练有素，而且承担的任务除消防以外，还承担水灾、地震、车祸等其他救援工作，包括伤员救助和运送等，以及现场扮演指挥者和培训者的角色。德国消防队分为职业、志愿者和企业三种。14

二是技术救援协会，其主要任务：在救灾需要专业知识和大量技术装备时，依靠所拥有的技术装备和人员的专业知识，从灾害现场抢救受灾人员、动物和物质财产，尽可能减少灾害造成的伤亡和经济损失。

三是德国汽车俱乐部，这是一个大型企业协会，拥有近3000万会员，早期主要承担会员出现车祸后的救援工作。近年来，该协会与政府签订合同，参与德国全境直升飞机救援活动。汽车俱乐部参与救援活动，这不仅是单纯的经济利益，而且是一项慈善事业。15

四是事故医院，德国共有35家大型公立事故医院，主要任务是派驻医生参与消防