政府利益历史阶段和意识形态缺失的原因

政府利益历史阶段和意识形态缺失的原因

一、公共利益高值化了政府的利益构成随着国家和政府的出现，政府的利益逐渐得到形成。在国家和政府产生后,阶级社会经历了数次更替,社会的更替和发展,推动了政府的阶级性、公共性和自利性之间的博弈。在这一博弈过程中,政府的阶级性、公共性与自利性此消彼长,既适应了社会的需求,也促进了政府的发展。政府利益也超越了历史阶段和意识形态,成为各个社会中普遍存在的现象。在古代君主制时期,国家政府在目标取向上主要体现为统治阶级的利益,即君主的利益。自由竞争时期的资产阶级政府的主要任务是消极地保护个人财产,维护社会秩序,保卫国家免受侵略。政府主要处理对外事务,其价值取向单一、目标简单,政府利益更多地表现为国家利益。随着资产阶级由自由竞争阶段向垄断阶段过渡,政府的社会管理和公共服务的任务越来越繁重,管理渗透到社会生活的各个领域。此时,政府已经成为一个独立的利益主体。我国是人民民主专政的社会主义国家,我国政府是人民当家作主的政府,是代表大多数人的利益和要求的政府,其存在理所当然以公共利益为目的。但政府的阶级性、公共性和自利性也是我国政府的本质属性。他们在社会发展的不同时期占有不同的比重。在传统的计划体制下,中央与地方政府之间、上下级政府之间以及政府官员与政府之间,利益、宗旨、目标、任务都是一致的,政府在本质上更多的表现为公共性。此时,政府利益只有一个层次,更多的体现为公共利益。随着我国由计划体制向市场体制转变,社会利益主体多元化,利益冲突、利益矛盾不断出现,政府的主要任务发生了变化,引起政府属性权重的变化。政府在管理公共事务过程中,中央与地方政府之间、上下级政府之间以及政府官员与政府之间的利益、宗旨、目标以及任务并不总是一致,政府的自利性倾向不断增加,政府利益更多表现为政府本身的权益。日益膨胀的政府利益,已经“影响了决策的战略性、全局性和前瞻性,损害了社会公正与大众利益,增添了国家经济及政治风险”。政府利益已经成为转型期摆在党和政府面前一个亟待研究解决的问题。二、在整个生命周期中，中国政府利益的定义和特点1.个人的动机变化西方政治思想家洛克认为:“政府就是为了规定和保护财产而制定法律的权利,判处死刑和一切较轻处分的权利,以及使用共同体的力量来执行这些法律和保卫国家不受外来侵害的权利,而这一切都只是为了公众福利。”政府建立的宗旨是为了“公众福利”,也就是我们通常所说的公共利益。但政府本身并不绝对代表公共利益,在公共利益之外,还存在着政府自身的利益。西方公共选择理论家布坎南认为政府组织及其成员也是“经济人”,存在着自身的利益和偏好。他指出:“如果把参与市场关系的个人当作是效用最大化者,那么,当个人在非市场内行事时,似乎没有理由假定个人的动机发生了变化。至少存在一个有力的假设,即当人由市场中的买者或卖者转变为政治过程中的投票人、纳税人、收益人、政治家或官员时,他的品行不会发生变化。”詹姆斯·穆勒则进一步指出:“毫无疑问,假若把权力授予一群称之为代表的人,如果可能的话,他们也会像任何其他人一样,运用他们手中的权力谋求滋生的利益,而不是谋求社会的利益。”由此可以看出,政府的产生虽然是基于某种公共利益或公众福利,但是政府一旦获得某种程度的主体性和独立性,成为一个相对独立于社会和个人的组织时,政府各级机关所代表的利益不仅仅是公共利益,还有政府自身利益。那么,什么是政府利益呢?政府利益是指政府及其工作人员在管理国家,履行政府职能,行使公共权力的过程中对满足自身生存和发展的各种资源的占有与需要,也就是指政府本身的权益。凡是能够满足政府生存和发展的物质或精神、文化、制度上的东西都可称之为政府利益。因各种需要和利益的不同排列、组合、分布与流动,政府利益表现为不同的层次、模式和类型。从功能上讲,政府利益是政府行为的内在驱动器,为政府行使公共权力,管理社会公共事务的动力之一。忽视政府利益这一动力内因,就无法解释社会中存在的大量的地方保护主义、部门利益以及政府官员的腐败案件。在计划体制下,政府利益被隐藏在国家利益、集体利益之后,处于相对平静的状态;但在转型时期,社会利益主体的多元化,以及利益结构的迅速变化,政府利益从暗处走向了明处。2.在转型时期，政府利益的特征(1)政府制衡机制薄弱在转型时期,有的政府机关和政府工作人员在处理自身利益与社会公共利益关系时,自身利益第一,公共利益第二,甚至不惜损害公共利益来谋求自身特殊利益。政府利益呈现不断膨胀的趋势,这是因为政府是拥有行政权力的组织,一旦权力失去了制衡,权力就会走向正确行使的反面。从我国现阶段的实际情况来看,市场经济体制还很不完善,政府转变职能与机构改革仍未有实质性突破,政府自利的扩张实际上还有相当大的空间。加上政府的活动具有不以直接营利为目的的公共性,政府提供的公共服务,不能通过明确价格的交换从供给对象那里直接收取费用,而主要是依靠财政支出维持其生产和经营,很难计算其成本,因此缺乏降低成本提高效益的直接利益驱动。同时民众更关注政府的公平公正,关注政府办了多少实事、好事,一般不特别关注政府行政的成本。政府官员为了得到社会的好评,实现“为官一任,造福一方”,也往往以办实事、好事为己任,至于办事成本并不放在政府决策的首要位置。因而,往往出现政府办事成本很高、效率很低的局面。同时,政府制衡机制软弱。不受制约的权力必定恶性扩张,不受规范的利益,必然恶性膨胀。此外,对于政府机关及其工作人员基于自身特殊利益追求的越轨行为,我们始终没有有效的制衡机制。(2)政府是社会经济的维护者政府在现代管理中表现出两个方面的作用,一方面是社会利益的整合者。我国现行公有制是建立在以公有制为主导的多元产权主体并存基础之上的,不同的产权主体构成不同的利益主体。从社会系统角度来看,只有政府才能协调不同利益主体之间的利益关系,保证社会经济和总福利的持续增长,因为除此之外,没有其他任何社会组织可以承担整合社会利益的职责。对于转型时期的中国社会而言,政府具有促进社会稳定和经济发展的双重作用,它能够减少各利益主体之间的矛盾和冲突,同时增加社会的向心力与和谐度。另一方面,政府也是自身利益的维护者。中国的经济改革是以政府为主导的渐进式改革,政府在利益分割和利益整合中居于主导地位,尤其是在市场化改革的初期和中期,充任改革主体的政府既可能成为为既得利益与原体制的维护者,也可能成市场化改革和新体制的推进者。因为经济市场化意味着市场在资源配置中逐渐起基础作用,这就要求政府必须退出直接的资源配置领域,必须按市场经济的内在规律实现政府自身利益行为的规范化。然而,“经济人”的特性和社会利益的整合功能使政府角色陷入进退两难的尴尬境地,它既是社会利益的整合者,又是自身利益的维护者。(3)政府利益—客观合理性。转型时期政府利益的存在和影响是客观存在的,不能一概否认。从它与公共利益关系上看,具体可分为三种情况:其一,转型时期政府利益取向与公共利益具有共容利益。所谓共容利益,指的是如果某位理性地追求自身利益的个人或某个拥有相当凝聚力和纪律的组织能够获得一个社会所有产出品增长额中相对多的部分,并且同时会因该社会的产出的减少而受到极大的损害,那么该人或组织便有一种共容利益。在这里,我国政府无疑是社会中共容利益的所有者。其二,政府利益取向与公共利益不一致。虽然存在着不一致的地方,但有时也会带来保障社会公共利益的次优政策。在这里,政府虽然为了自身的利益,放弃了最佳的行为选择,但所取得的成效却不失为现行约束条件下能得到的较好的选择。例如,政府会为了维持政局稳定和社会安定而采取渐进性和阶段性的改革。这些改革可能引发经济问题和社会问题。在这里,政局稳定、社会安定可视为政府利益,所出现经济和社会问题会减损公共利益。但我们不能就此认为渐进改革是错误的政策选择,因为任何激进的改革措施都可能带来意想不到的混乱、无序甚至是国家的分崩离析。由此可以看出,政府利益必须具备一个度的问题,要从公共利益的立场出发,对政府的各种行为进行成本收益的比较分析。其三,政府利益与公共利益取向格格不入,背道而驰。这部分政府利益的存在,会极大地扭曲政府的行为,削弱政府的能力,影响政府的信用。对这部分政府利益所引发的行为,政府要进行自我监督和控制。汉密尔顿和麦迪逊说:“要组织一个人统治人的政府时,最大的困难在于首先必须要使政府能够管理被统治者,然后再使政府管理自身。”(4)滥用行政权力的现象政府组织获取非正当利益往往以执行社会管理职能为幌子。有的政府逐利行为本身并不违规,这样就给被索取的对象一种国家强制性的压力。例如经常被政府机关用来敛取私利的行政处罚制度,原本是一项重要的行政权力,是一种国家强制力。但是目前,我国的行政处罚几乎涉及行政管理的各个领域,包括公安、交通、卫生、文教等,绝大多数行政机关都取得了实施行政处罚的权力。这一强制性权力的滥用己经成为有目共睹的事实。作为具备社会管理职能的政府组织,一旦把自身利益的追求作为其主要目标,其工作效率将远远超过追求公共利益的效率,甚至可以动用国家力量和资源。三、政府利益的研究有助于彰显公共行政的价值从实践层面来讲,一方面转型期政府利益研究有利于公众对政府合法性的认同。政府合法性问题实际包含了形式合法与实质合法两方面。从形式合法来看,我国政府是通过严格法律程序产生的,政府的行政行为通过法律授权具有法律效力,并且接受立法机关和社会公众的监督。但形式合法并不一定代表实质合法。从实质合法性来看,政府应在履行职责过程中,始终代表人民的利益、公众的利益。如果政府在现实的行政实践中,背离了人民利益、公众的利益,就会引起公众对政府的不满,进而影响到政府合法性。因此,应明确政府的正当利益,规范政府的非正当利益,避免政府合法性危机。另一方面,转型期政府利益研究有利于塑造廉洁高效的政府形象。反腐倡廉实质上是对政府利益的规范。特别是当前的行政实践中,政府组织和成员的正当利益往往被忽视,甚至有时候会被认为是不正当的,从而导致政府组织和成员因其正当利益需求得不到满足而寻求其他利益补偿,结果蜕变成失常利益,最终导致寻租与腐败的结果。因此,界定政府的正当利益对塑造良好的政府形象具有重要作用。从理论层面上讲,政府利益研究有利于加强行政伦理学对公务员公共精神的建设。目前,中国正处于转型时期,中国的行政管理正从传统的统治型行政向管理型行政、服务型行政过渡。在统治型行政向管理型行政过