第三章-环境政策的制度分析

第三章环境政策的制度分析第二章讨论了环境、资源的价值，传统经济学忽视环境资源价值，原因是制度安排问题。制度安排是环境政策选择的重要前提，它也是环境政策制定与实施过程中有关主体行为特征的基本决定因素。在不同的制度安排下，环境政策的作用效果和对不同主体的影响是不同的。一定的制度安排的费用和效益做出了定义，决定了由哪一主体享受这一效益或承担这一费用。从这一意义上讲，制度安排实际上决定了对政策优化或政策有效率的理解。在不同制度安排下，政策优化会具有不同的含义。进行制度分析所遇到的第一个问题就是如何对制度做出定义的问题。本节拟从制度经济学一般的意义上对制度的概念进行探讨，为环境政策研究中制度分析提供一个一般性的概念基础。3.1制度的经济学涵义尽管社会科学学者、政策分析家和政治家经常提及制度一词，但在使用制度一词时却很少对其做出精确的定义。对于制度有如下几种来自权威定义：（1）制度是某一社会中众多人所遵守或接受的。这种接受可能是自愿的，也可能是被迫的。制度是一致赞成的结果，尽管赞同本身有自愿和非自愿之分。制度为人们之间的交往、合作及交易的顺利进行提供了必不可少的保障。最简单的例子象棋、扑克牌的玩法都是制度。是人们习以为常的习惯或规范化的行为方式。他们与特定的文化模式和社会过程相关。人们的行为是相互影响的。（2）制度通过习惯和规则为处于其中的人提供奖励或制裁。制度限定了什么可以做或必须做的，使人们有所节制并要求他们放弃某种权力可以使他人或社会受益，制约人们在各种选择中方案中进行选择的权利。规则的主要特征是强制性或约束性。主要有法律法规、组织安排和政策构成。（3）维护和实施制度必须有“外在”的权力或权威的存在。外在是指独立于或超越于个人影响的外界因素。国家是外在权利的典型代表。制度本身是不能独立存在的，必须有其实际承载体。国家、企业、家庭等。像企业本身就是由制度来支撑和维系的。财产权是集体行动控制个人行动的主要手段。财产权作为一种权利安排，既体现了规则又包含了习惯。（4）制度是人类适应外界环境的结果。制度是人类应付外界挑战的结果，应战带有被动性，制度是一种人工产品。制度是人制订的。制度是历史进程中人类行为的沉淀物。它是由过去决定的，一旦形成，便具有历史惯性。换言之，今天的决策是受历史影响的。一个是作为行为准则的制度，另一个是作为所有权的制度。行为准则是人类行为的规则，它给人类相互关系带来秩序和可预测性。行为准则是人类行为中的一种规律性，其中每个人在预期所有其他人都遵守。上述两层意义上的制度都对环境政策的设计与实施产生影响。任何环境政策都要在特定的制度制约条件下发挥作用。作为行为准则的制度，会在环境政策作用主体和作用对象之间的默契、交流、建立共同语言，以及环境政策作用对象对政策的理解和观念认同等方面产生影响。而作为规则和所有权的制度，则现实地对环境政策作用主体的职权、可能作用强度和作用对像的义务、责任和权利范围做出规定，这种规定通过对利益分配格局的影响，决定了环境政策主体与对象的相应选择、行为特征及相互之间的关系，并在一定程度上决定了环境政策作用的可能效果。制定和评价环境政策（其他政策）时首先要考虑效率和公平。“什么才是有效的和公平的”？取决于制度安排确定谁必须承担哪些费用和谁可以获得哪些收益的方式。制度确定之后，某一经济活动对参与者来说究意意味着效益还是费用也就确定了。而且制度安排还决定谁的效益和什么效益可以列入社会的目标函数。任何关于有效率和无效率的判断，都是针对具体的目标做出的。如对产值、经济数量增长的单纯追求目标，如具有可持续发展性质的、有环境考虑的目标。经过对制度安排的调整，后者有可能转变成为今后的目标。社会经济的发展目标是其制度安排特征的得要体现，它往往从一些最基本的目标出发，形成一种系统的目标体系。3.2环境经济指标体系制度可以被理解为行为的准则，用以指导、协调有关主体的行为。从这个意义上讲，在环境保护和经济发展的活动中，用以指导目标设置、计划制定、政策形成、评价政策绩效的环境和经济指标体系则应是一种作为行为准则的制度的系统而明确的体现。而且，这种指标体系也反映了所有权意义上的制度安排所决定的社会经济目标。环境经济指标体系并不限于对社会经济与环境目标的简单表述，它还要对经济发展与环境保护的现实过程进行量度和反映，需要对有关物质关系（物流层次）、价值数量（价值流层次）的信息进行综合，以便在制度层次上发挥方向引导作用、资源聚集作用和行为规范作用。形成一个反映可持续发展观的社会经济发展指标体系已成为当今各国广泛形成的一个共识，这实质上预示着在人类行为准则意义上正面临着一次重要的制度变革。指标体系要客观反映有关行为对环境形成的压力、环境在承受这个压力后发生了哪些状态改变，以面对环境状态的改变人们做出什么反应。也就是说要回答这样几个问题：对于环境或自然资源的状况正发生什么事情？形成这一状态的原因是什么？人们对此都做了什么？只有如此，作为行为准则的指标体系才是有客观依据的一个有机整体，反映人类行为与环境客体之间的相互关系，从而也才可能真正起到对人类行为正确的导向和划界作用。对上述问题的回答便形成了环境指标体系的基本概念框架，即压力—状态—反应框架。企业企业居民劳务劳动力政府政策政策物品人类子系统资源耗损压力污染环境单元影响影响生态系统状态环境子系统自然反馈社会反应反应人类系统反馈压力—状态—反应框架为环境指标体系提供了一个因果逻辑链条，即人类的经济活动形成了对环境的压力（或影响），生态系统和环境单元的状态则是这一压力的函数，而人类对生态系统和环境单元状态的变化做出反应，重新调节人类子系统的行为（包括政府、企业和居民在生产和消费活动中的行为），从而改变社会经济活动对环境形成的压力，使环境单元和生态系统达到一个新的、较和谐的状态。这样一个框架实际上就确定了环境指标体系的基本结构，即压力部分、状态部分和反应部分。压力指标主要和于显示产生环境问题的动因，如：向环境中排放污染物的指标，自然资源开采和耗损指标，基础设施建设开发对生态环境影响的指标，以及人为变换生态单元功能（如将湿地垦为农田）的指标；状态指标所量度的主要是环境或生态系统的状态或质量，其中特别要反映与人类活动关系密切的环境或生态系统质量的变化，如区域水环境或大气环境中污染物的浓度，全球尺度的大气中二氧化碳浓度和平流层臭氧浓度，特定野生动植物的存量等；反应指标主要用于量度社会或其中特定组织结构为保护和改善环境所付出努力的程度，如政府或其他有关环境保护机构在建设管理法规、加强监测等能力建设方面的进展，教育培训和信息传播方面的成绩，排污收费、限期治理和许可证制度等的实施力度，环保投资落实程度，研究开发的成果及应用程度以及社会上与环保相关的自愿性行为变化等。建立可持续发展指标体系：指标体系可以被理解为是作为行为规范的制度的重要组成部分，当在一定规则和所有权制度安排背景下以它作为评价一个组织或个人活动绩效的标准时，指标体系则具有明显的行为导向和划界作用。建立可持续发展指标体系最直接的作用就是向人们指明其行为的环境与经济界限。环境界限是指由环境系统内物质联系与变化规律所决定的、在保证环境资源得以永续利用的前提下当代人利用环境资源的允许极限。超过这一极限，交导致环境资源的退化和破坏，使发展不可持续；而低于这一极限则意味着对环境资源的利用不充分，经济界限的概念是以收入概念为基础的。在国家水平上，这一概念同样适用。也就是说，真正的收入是对一个国家不使其资产存量在未来有所下降的最大可消费量的实际指导。如果超过这一消费极限，一个国家的资产存量将有所下降，这一状况的持续则意味着发展的不可持续。在以往国民核算体系中（SNA），国内生产总值（GDP）和国内生产净值（NDP）的计算并未包括对环境资产消费的考虑，这显然与上述收入概念不相一致。当人们以GDP或NDP作为显示消费极限的指标时，有可能将收入与环境资产存量的一定组成部分混淆，将本应用于补偿环境资产存量减少的那部分财富（类似于会计业务从销售收入中计提的固定资产折旧部分）作为收入而超额消费掉，亦即形成一种虚增的收入。这种虚增的收入信号必然将人们的投资和消费活动引向环境可持续的歧途。可持续发展指标体系的建立就要解决这个问题，将环境指标与经济、社会发展指标综合一体。建立可持续发展指标体系的基本思路是用统一的货币尺度来衡量作为资产的环境的变化与经济财富的增加，进而用统一的价值标准来衡量环境变化与经济发展状况。这在很大程度上取决于对自然资源与环境质量经济定价的可信度有多大。应当说，当今环境与资源经济学的发展水平以及社会经济信息化的程度已经使得对自然资源和环境质量的经济定价在一定程度上成为可能。法国、美国等国及联合国、世界银行等国际组织已经着手研究或实践对原有国民核算体系（SNA）进地改造，实行新的、纳入环境考虑的国民核算体系，这项探索仍在进行之中。然而，问题还不仅仅在于指标体系本身是否科学、合理、适用，问题还在于如何使之真正成为一项具有约束力的制度，确定在显示经济发展与环境实际进程的方向与程度方面、在显示人类活动的环境影响方面、在显示业已采取的政策措施的有效性方面以及为政策决策提供指导方面发挥重要的作用。由于这可被视为一项涉及整个社会活动指示的制度安排变化，它所带来的收益也是覆盖整个社会的，政府无疑需要在这一制度变迁中发挥主导作用。1、国民经济核算体系国民经济核算体系是一个国家或地区的社会经济发展的测量系统。它涉及的内容，既有人力、物力、财力资源与利用，又有生产、分配、交换和消费以及经济运行的总量、速度、比例和效益。目前，国际上通行的国民核算体系（SNA），计划经济国家采用的是物质产品平衡表体系（MPS）。MPS立足于计划经济或产品经济，主要核算物质产品，对于教育、科技、文化和卫生等一类劳务作为再分配来核算，并且偏重于总产值的核算，有中间产品的许多重复计算问题。SNA立足于商品经济和市场机制，认为货物和劳务都是商品，同样需要核算。SNA偏重于增加值的核算，并且扣除了中间产品的重复计算，更能体现经济活动的实际效益和价值。随着世界市场经济改革潮流的推动，各国政府都将向采用联合国统计署（UNSO）推荐的国民核算体系。我国目前推行的国民经济核算体系是一种经过改革后的、以SNA为基础的但又吸收MPS优点的新国民经济核算体系。在30年代的世界经济大萧条期间，英国政府为了满足决策者评价经济政策时的统计数据需求，提出了国民收入核算体系。UNSO在此基础上，于1953年提出了官方的国民核算体系SNA，并作了多次修改和增加内容。SNA的主要总量指标有国民生产总值（GNP）、国内生产总值（GDP）、国民生产净值（NNP）、国内生产净值（NDP）、国民收入（NI）、个人收入（PI）、个人可支配收入（DPI）、总投资、净投资、个人消费和政府购买物品与劳务的开支等。它们之间的关系如图所示。折旧个人税消费GNPNNPNNPNIPIDIDIGNPNNPNNPNIPIDI在SNA中，三个重要的总量指标是GNP、NNP和NI。它们之间的基本关系是，国民生产总值（GNP）是用货币表示的一国每年生产的全部产品和劳务，国民生产净值（NNP）则是GNP扣除了资本损耗（折旧）以后的余额，而国民收入（NI）衡量的是一国一年新创造的，相当于NNP扣除了间接税以后的余额。目前，绝大部分国家都是根据1968年联合国颁布的新国民经济核算体系（新SNA）规范进行国民核算的。新SNA把整个经济循环划分为期初资产、生产、消费、积累、国外、调整、期末资产等七个过程。其特点就是把作为SNA对象的“国民收入帐户”在生产过程中同投入产出表联系起来，在积累过程中同资金循环表联系起来，在“国外”过程中同国际收支平衡表联系起来，在期初、期末资产过程中同国民资产负债表联系起来，从而组成了一种新的国民经济算体系。新SNA是依据西方经济学中的“三要素”理论，在凯恩斯宏观经济理论指导下形成的，比较符合实际经济活动的运行情况，比1953年的SNA有很大的进步。2、现行国民核算体系的缺陷尽管现行的国民经济核算方法是20世纪人类最重要的社会创造之一，但是，从资源与环境的角度看都存在着严重的缺陷。其主要表现有：（1）没有真实反映环境预防费用从经济资源核算的角度讲，预防费用一词，包括防止环境被经济活动侵占以及恢复或补偿环境损失所发生的一切费用。具体地说，如污染削减费用、防止土壤侵蚀的防风林建设、清除废物费用、城市化带来的副效应（如上下班交通费用增加）以及不利健康的工作环境引起的间接费用等等，都属于预防费用。在现行的SNA中，这类活动通常大多是被看作是服务的提供，作为收入加入最终（有时是中间）消费，并表现为GDP的增长。这种方法将会导致一些明显不合逻辑的情况。例如，就某一相同的污染事件来说，如果由政府出钱消除，这就意谓着政府的支出就是最终物品和劳务的购买，这样就提高了国民收入；如果由污染企业自己消除（即使是在法庭的裁决下执行的），那么同样的开支就被看成是中间产品，所以国民收入就不会上升；再如果政府与企业都不消除污染，那以邻近的居民就会遭受损失而增加医疗费用，但由于医疗费用在国民收入帐户中同样被看成是最终消费支出，因此国民收入也是上升的。这个例子说明了第一种和第三种情况的荒谬结果，尤其是居民受到污染损失还被计算为国民收入增加这种不合理的现象。现行的GDP计算至少在两个方面是扭曲的：一方面忽视了那些不合乎要求的产出（如污染），另一方面又常常不给那些与环境需求有关的环境方面的有益投入赋予任何价值。（2）没有考虑自然资源存量的消耗与折旧在GNP计算中，机械设备和厂房建筑等生产性固定资产不仅有标价，而且按照一定的折旧率随时间而折旧，从而使它们的价值逐渐减少。但是，对于自然资源不仅没有给以计价，而且也不计其折旧或消耗，它们的价值和损失没有在国民收入中得到反映。这是传统的国民经济核算体系中的一个重大缺陷。应该说，自然资源形成的资产与一般的生产固定资产是一样的，同样应该考虑其折旧。举一个例子来说，设想有一个农民考虑是否应该通过砍伐自己的林地来建造自己的房屋。很显然，农民的个人核算将会出售树木的收入资产、房屋子价值以及小树林地消失等方面进行比较。如果农民认为盖房要比出售树木好，那么他就会砍树盖房子。然而，这在国民收入核算中，由于建造房屋和砍伐树林，收入和投资都将提高，唯有有价值的树林资产损失却没有在任何地方得到反映，而且，最不可思议的事情是，农民砍伐树木越多，国民收入的增加也越多。政府有时为鼓励出口，也会对砍伐森林进行补贴，最终增加GNP。实际上，像森林、土地和矿产这类资源是作为国家资本或固定资产反映在SNA的投入产出平衡表模型中的，但它们没有反映在收入和产品核算中，如果这种资本存量（如森林）逐年消耗减少，那么收入和产品核算应该以某种形式体现出这种耗竭的折旧费用。（3）没有体现环境退化的损失费用一般来说，环境服务的价值和由于环境退化引起的实际费用与前面提到的环境预防费用之间的毫无联系的。自然环境本身有一定的容量，即我们通常所称的环境容量。利用环境容量可以自然净化废弃物、降低温度（或冷却）以及提供充足的氧气和营养物等。理想地说，国民核算应该体现这些环境容量的价值、状况和变化趋势以及由环境恶化（尤其是污染）引起的损失费用。这类费用在许多方面都与前面提到的预防费用不同，如自然环境损失的实际价值，既可能高于也可能低于恢复这些损失的费用。此外，环境退化或污染，既与“免费”使用环境容量获得的效益有关，又与那些由于其它物品和服务恶化引起的不利影响有关。在现行的SNA体系中，预防费用是却丝毫没有在SNA中得到体现。污染除了引起不可逆转的损失之外，本身又是影响环境资源质量和生产力的主要因素。污染是生产和消费的共同的副产品，因此从核算的角度说，污染应该有四个重要的方面：（1）污染物产生数量；（2）污染的损失；（3）削减费用；（4）削减产生的效益。实际上，这其中的任何一个方面也没有在现行的SNA中得到完美的体现。如削减费用只有部分划入预防费用的类型，污染物产生数量一般根据物理单位来衡量，但需要大量或许根本不存在的数据支持。而其它方面（如“免费”环境服务的损失费用和削减产生的效益）则很难在实际中给出定义。3、可持续发展评价指标在GNP基础上修正（1）、可持续收入可持续收入（sustainableincome）当所有的资本资产的存量随时间保持不变或上升时的发展途径才是可持续的。当然，这里所指的资产，即包括人造资本（如机器、道路和厂房）和人力资本（如知识和技艺），也包括环境资本（如森林、土地和水资源等）。为了实现持续发展，一个国家必须量入而出，即发展的同时不减少总资本资产。目前，人们已广泛接受，对应于可持续能力的收入，就是一国能够获得的但又不会减少资本存量的消费数量。现在，我们首先假设GNP的计算是正确的，则国民生产净值（NNP）等于国民生产总值（GNP）减去人造资本的折旧（Dm），有时也减去如森林这类自然资产存量的折旧。设Dn为环境资本折旧，并用年内环境退化的货币损失价值来表示，那么可持续收入（SI）就可根据下式计算求得，SI=GNP-Dm-Dn式中，环境退化的货币损失（Dn）将以两种形式出现：一种是没有进入GNP计算的损失（如野生生物种和美丽景观的消失），另一种则是虽已包括在GNP中但却是低估的损失（如由于大气污染引起的农作物产量减少）。当然，所有的资本也包括自然资源和环境资本。马来西亚总理马哈蒂尔博士曾经这样说过，“我们过去一直被衡量经济发展水平的计算方法错误所引导。消耗自然资源，对我们自己来说，这就是资本折旧。当我们进口机器设备和技术时，我们必须计算它们的折旧，这种折旧对一个国家来说就是成本。但人们还没有计算环境资本的折旧。因此，我们必须发明一种有效的计算方法，以保证今后国民收入的计算，真正反映可持续的收入。”140140130120110100908070605019711973197519771979年198119831984世界资源研究所Repetto博士等人对印度尼西亚1971至1984年间可持续收入的一种近似核算结果。该研究中没有使用GNP指标，而是采用了GDP指标。GNP和GDP两者之间的差别很小，其差值即国外财产的收入。GDP的调整内容包括石油贮藏量、森林存量和土壤折旧等。由于调整指标国内生产净值（NDP）没有考虑人造资本折旧，所以从严格的意义上说，NDP并没有真实反映可持续收入。但是，还是提供了许多重要的决策信息，如在此期间GDP每年增长7.1%，但调整后的NPD只增加了4%，这说明印度尼西亚约有40%的经济增长是靠变卖自己的“家底”获得的，因此这种增长是非持续的增长。实际上，前面有关GDP的计算是正确的假设是值得怀疑的。一般认为，有关GNP或GDP的计算本身已包含了对环境损失估算的一些扭曲，如GNP没有真实反映环境预防费用等。为了校正这种扭曲，经济学家认为在GNP或GDP中还应减去：（1）污染引起的环境恢复费用（R）；（2）污染的防止费用或预防费用（A）；（3）由于自然资源的非最佳利用和开采引起的过高评价资源价值的损失费用（N）。当然，这种调整或校正的前提是GNP或GDP都是传统意义上的核算指标，即它们已经包含恢复费用（R）和防止费用（A）。从理论上讲，还有一部分环境损失费用是很难从环境资本折旧（DH）中得到反映的，这部分费用就是当污染还没有超出环境净化空量之前的环境容量资源消耗费用。尽管人们对环境恢复费用（R）和防止费用（A）以及由于非最佳利用引起自然资源耗竭过快的选择价值损失（N）的计算颇有争议，但我们还是可以得到一个更有代表性的可持续收入计算定义，即：SI=GNP-(R+A+N)-(Dm+Dn)或SI=GDP-(R+A+N)-(Dm+Dn)这样，我们可以计算得到传统GNP或GDP调整后的可持续收入。当然，这种计算在多数情况下只是一种近似。应该说，可持续收入计算最适合于那些资源型的经济体系。由于这类经济体系与自然资源退化的风险之间的关系最为直接，因此可持续收入计算比较容易，同时也能为政府的经济决策提供极有价值的信息和依据。（2）环境资源核算的卫星账户通过建立环境、资源的账户，将其与传统的GNP联系起来，形成实物量的核算与货币量的核算相结合的核算体系。自然资源平衡表纪录在年初、年末不同资源的存量和期间相互的流动情况，已确定资源的净变化量。自然资源平衡表实物量A单位价格B价值量C=A*B年初存量年内增加新发现重估价年内减少开采重估价损失净变化（=2-3）5、年末存量（=1+4）环境支出账户记录用于保护和改善环境的投资、运行费用，以及环境防御性支出。它描述了环境保护的总经济负担水平。（3）非货币单一指标人类活动强度指标（HAI）。发展度和感应度来测量可持续发展。发展度（DD）：城市人口百分比；感应度（DP）：文盲人数的百分比；HAI=（DD+DP）/2若HAI低于50%，则说明资源环境相对安全；若HAI超过50%，则说明人的活动已超过环境的容忍度，长此下去，必然引起环境质量下降。人文发展指数是联合国开发计划署（1995年）所创立的著名指标。预期寿命，教育水平、生活质量。教育水平：用成人识字率（2/3权重）和小学、中学、大学三者的综合入学率（1/3权重）测定。生活标准：人均国内生产总值。实际生活质量指数是由美国海外发展委员会提出一个可以用来衡量一个国家的营养、卫生保健和国民教育等方面的测度指标。PQLI=（识字率+婴儿死亡率+预期寿命指数）/3美国健康协会在PQLI基础上提出的：ASHA=（人均GNP增长率X识字率X平均寿命/70）/出生率X婴儿死亡率菜单式多指标真实储蓄是世界银行1995年向全球公布的新指标体系。其特点是由收入向财富转移。真实储蓄=净储蓄–自然资源损耗–污染损失净储蓄=总储蓄–生产资产折旧总储蓄=广义国内投资–国外净借款真实储蓄代表了一个国家真正有能力对外借出和对生产性资产进行投资的产品的总量，真实储蓄为负，说明可持续能力下降。珠江三角洲可持续发展评价可持续发展能力分级K<0.5：区域社会即将崩溃，人民生活朝不保夕，文明面临毁灭；0.5<K<1:发展不可持续,要维持社会的延续,只有降低生活水平,或减少人口数量；K=1：临界状态，人口数量不断增加，生活水平不能提高，只有通过改善消费结构勉强维持社会的延续；1<K≤2：勉强可持续，要提高生活质量，必须严格控制人口增加，提倡适度消费；K>2：可持续发展，人口上升，生活水平大幅度提高，国泰民安。K=资源的人口承载能力/现有人口数Q=f(x,y,z)Q——资源的承载力；x——自然资源；y——经济资源；z——社会资源。资源的人口承载能力=资源的承载力/人均消费值地区K位次地区K位次广州3.31珠海2.982深圳2.673佛山2.264东莞2.015中山1.696江门1.617肇庆1.538惠州1.5092000年中国区域可持续发展能力排序排位省区得分生存发展环境社会智利124103031上海北京广东黑龙江贵州西藏64.0757.3855.3849.1033.9433.69125122923山西31132133130182536224宁夏31218929312141128314.3市场制度和国家干预的失效1、市场机制及其发挥有效作用的条件市场机制可以被理解为配置资源的制度，它不仅具有市场主体在市场中交易或竞争的规则含义，而且具有所有权安排的含义。西方微观经济学借助于边际分析方法，从消费者追求效用最大化和厂商追求利润最大化的基本行为假设出发，在无差异曲线和预算约束线框架内导出满足效用最大化条件的需求曲线（假定消费者收入和其他消费物品价格不变而考察某一物品价格和对其消费量之间的变化关系）；同时根据边际费用等于边际效益这一厂商利润最大化条件导出供给曲线。也就是说在需求曲线和供给曲线上任何一点都分别满足对应于一定价格与产品数量组合的消费者效用最大化和生产者利润最大化条件。在价格机制作用下，市场在供给曲线与需求曲线相交之点达到均衡，此时在同一价格与产品数量组合下同时满足消费者效用最大化和生产者利润最大化的条件，市场结清，资源达到有效配置。以上市场有效配置资源的作用应当被理解为一种理想状态而非现实状态，它的理论意义在于建立一种纯粹的理论参照状态（类似于物理学中理想气体方程和牛顿第一定律的意义），并以此来对照现实生活中市场作用与理想状态下市场作用之间的差距，找出影响现实生活中市场作用有效性的因素，进而为寻找改善市场配置资源率的途径或界定现实市场作用的局限性提供理论支持。一般而言，市场机制若要发挥如上所述的有效配置资源的作用，须至少满足如下几个在一定程度上构成理想状态的条件：第一，不存在外部性；第二，不存在公共物品；第三，所有参加市场交易的居民户和厂商在进行交易决策时都拥有完备的信息；第四，所有的居民户和厂商都作为市场价格的接受者发生市场行为，而不能独立或相对独立地决定市场价格。市场是完全竞争的市场，不存在操纵价格的垄断或寡头力量。从配置资源作用的有效程度看，市场机制的现实作用之所以与其理想作用相比存在差距，即在一些情形下不能实现对资源的有效配置，就是因为上述条件在现实中不能得到完全满足。当市场不能发挥有效配置资源的作用时，就姓了所谓的“市场失效”。一般微观经济学理论对上述第三、四个条件已有大量讨论，在上不再赘述，而第一、二个条件的讨论是环境经济学的重要议题，与本书密切相关，本节以下部分将对之集中进行论述。外部性引致市场失效所谓“外部性”是指在经济活动中发生的一种价值无偿转移的现象，它是经济活动有关主体相互联系、依赖和作用的一种类型。从行为结果的施予方看，是指某一经济活动主体的行为给其他经济主体带来某种效益（或费用损失），而施予方并未得相应的报酬（或对损失给予补偿），这时就发生了从该行为主体向其他主体的正（或负）价值无偿转移。这里相应发生的收益或费用即为通常所说的外部效益或外部费用。如果从行为结果的受纳方看，外部性则是指某一当事主体的效用或生产函数无偿地受到其他行为主体有利或不利的影响。环境污染是经济活动中典型的外部性现象。排污者所造成的污染给其他经济主体造成损失，而排污者在市场交易过程中并不自动地承担这笔损失费用。在市场交易过程中，对具有自主利益的交易各方而言，其生产、交易决策的最终依据只是它们自身的收益和费用，而构成社会收益和费用的外部效益与外部费用则由于其无偿性，而不为市场中交易主体在市场定价过程中所考虑。图5.2表示是某一厂商在生产活动中以污染的方式产生外部费用，这项费用由社会上其他厂商或居民户所承担而并不包括在厂商所承担的费用中，即存在着外部性。在图中就出现了两种边际费用曲线：社会边际费用曲线和厂商个别边际费用曲线。微观经济学的基本原理，在考虑包括染费用在内的整个社会费用（或真实费用）的情况下，厂商的产量应当在点实现市场均衡，即实现资源的最优配置。然而，由于厂商在生产决策中仅考虑其所承担的个别费用并据此做出旨在实现自身利润最大化的生产决策，在这种情况下，厂商在其自身资源配置最优的意义上使其产出水平确定在点。但从整个社会的立场看，在点并不能实现资源的有效配置，即外部性引致了市场失效。价格费用价格费用社会边际费用厂商个别边际费用边际效益0物品数量公共物品引起的市场失效环境经济学者同时也对公共物品及其市场配置失效问题进行了广泛的讨论。如下对公共物品的定义具有代表性。所谓公共物品中是一种具有“非排他性”和“非竞争性”的物品。当它供给某一个主体时，也能同时为其他主体所利用而无需花费额外费用，即某一主体对其更多的使用并不减少该物品对其他主体的可用性。经济学者普遍认为，诸如国家在社会安全方面提供的服务（如警察治安服务）和清洁环境质量、美化景观等均具有公共物品的性质。对于公共物品的配置，同样存在着市场失效的问题。这是因为：具有不同需求的使用者对同样的资源消费时本应具有不同的支付意愿，即有人肯出高价，有人则只愿出低价。但由于公共物品的非排他性，肯出高价者并不会因为他出了高价就比出低价者在环境资源消费上更优惠，因而他也还会通过竞争出价来暴露自己较高的真实支付意愿，而是以出低价者的出价水平来支付其对公共物品的使用。市场机制在配置环境资源时发生失效的深层原因：关于产权问题的讨论外部性和公共物品的存在导致市场失效，其背后更深层的经济原因在于所配置的环境资源其产权归属定义不清。从经济本质上讲，市场中的一切交易都是明确无误的产权交易。由于市场交易在本质上是不同所有者之间不同产权的交易，资源利用过程中相应的费用和效益的归属也是以资源产权的归属为根本依据，因此有关市场交易主体只能对明确而有效地行使的那部分产权进行交易并且承担与之相对应的费用或获取与之相对应的收益。对于那些产权定义不清、边界模糊的资源，与之对应的费用或效益的归属问题也就必然不清楚。此时在资源利用过程中就会出现无偿性，市场机制也就失去了发生作用的基础。在外部性存在的情形下之所以会发生无偿的价值转移，就是因为在使用有关资源过程中产权定义不明确。当发生第一种类型的产权不清晰时，有关资源产权的所有者在行使其产权时可能存在诸如噪声、放射性等对社会的不良影响，但由于对此影响并无明确有效的制约，该所有者所承担的责任也不清楚，这时廉洁会发生从该所有者向其他经济主体的负价值无偿转移；当发生第二种类型的产权不清晰时，由于被利用的资源没有一个明确的所有者或对该资源的所有权不能和到有效的行使，也就是说非所有者对其占有、使用并不受到有效的限制，例如非所有者可以无偿地使用它而不必付费，这时就产生了外部性。此外，由于公共财富具有非排他性，这本身就与产权结构中排他性的特点相悖，是一种典型的产权在不同主体之间界定不清的情形。总之，产权不能清晰界定，是外部性与公共财富导致市场失效的经济本质。环境资源从物质形态上说一般具有空间占据的广大性、同相介质的连续性、物质和能量在同相与异相环境介质间的可传递迁移性及划分边界的模糊性。这些物质特性使得环境资源具有公共财富性质并使得对环境资源的产权界定在技术可能性意义上费用极高，甚至是不可能。因此，通常情况下在对环境资源使用过程中往往会出现外部性现象。如何解决市场失效问题？用税收手段解决外部性问题：庇古作为经济学家的主要影响源于其福利经济学学说。其福利经济学的核心内容在于对福利损失的研究。这种福利损失是“边际私人净产品”与“边际社会净产品”之间存在差异的结果。而公共规则（publicregulation）的目的就在于矫正这一差异以使社会福利最大化。而且，也仅仅是在作为公共干预的公共规制有利于社会福利的增加时才应对之予以实施。在论述外部性问题时，庇古提及了环境污染问题，他对解决此问题的想法甚为简单：通过以污染征税而遏止污染。从更一般的意义上讲就是通过税收调节来解决由于“边际私人净产品”与“边际社会净产品”之间存在差异而引起的外部性问题。在庇古1920年发表的《福利经济学》一书中，他并未对如何计算外部性税收的原则做出论述，也没有确切规定如何处置由外部性税所得的收入，但至少从中可以推演出两类税收收入；对第一类而言，庇古似科假设外部性税是一种财政性税收（fiscaltaxes），它等价于与征税所针对的外部损害对应的费用（外部费用）；对第二类而言，此类税收起着一种特殊的约束作用，其收入应按专款专用的原则用于专门的目的和基金。庇古的这一思想在该书中所论及的两个具体外部性税收问题上得到了或多或少的体现。一个是对石油和酒的征税，其收入被认为应纳入一般的国库；另一个是对道路，而是被用于兴建新的道路。他指出“因此，大体上讲车辆使用者并不是为其对一般道路的损耗付费，而是通过得到额外的服务而得到了其付费的返还，这种额外的服务是对车辆使用者有用而并非使一般的公众受益”。在庇古后来的著作《公共财政研究》中，他进一步明确指出：“当出现失调时……如果假设不涉及管理费用，总能够通过对被过度使用的资源课以适当税率的税收和通过使用这一税收所得的收入来为使用其他种类资源（usesoftheoppositeclass）提供适当比率的奖励金来对失调予以校正”（Pigou,1947,p.99）。庇古的解决办法在某种意义上是一种以税收为手段的“胡萝卜加大棒”的方法，在对不良的外部性行为课以具有约束性的税收的同时，用此税收所得的收入对校正不良外部性的行为予以鼓励支持，这也被称为庇古的税收-奖金体制。这一体制的实施实质上是公共当局（国家）对市场的干预过程。尽管庇古作为福利经济学家对国家旨在促进公共利益的干预能力持乐观态度，其福利经济学也是在市场失效的基础上提出并定义了对公共规制的需要，但他并没有假设包括其税收-奖金体制在内的这些规制、干预会得到轻而易举的实施。恰恰相反，庇古对公共当局干预市场能力所提出质疑在思想渊源意义上使得20世纪六七十年代出现的关于官僚政治和公共规制的理论富有新意。丹麦学者安德森（MikaelSkouAndresen）认为，包括庇古追随者在内的经济学者在现代外部性理论中所声称的“庇古解决办法”与真正意义上的庇古思想存在着差别。也就是说由后人释义的、在当代经济学（包括环境经济学）教科书中流行的所谓“庇古传统”并不能完整地反映庇古思想的全貌。这主要表现：第一，现代外部性理论只是在局部均衡分析的意义上处理外部性税收概念，对外部性税收的边际费用含义进行了大量的分析，但它却一直忽视庇古的税收-奖金体制，很少考虑从外部性税收所得的收入可发挥什么作用和如何发挥其作用的问题，更没有考虑如果此税收收入被专款专用于特定用途其结果会有什么不同；第二，在现代标准的经济学教科书中，对国家干预的讨论基本上是在一种不存在摩擦、没有政治或制度约束的情况下展开的，对现实世界中的制度影响问题关注不够。而庇古对国家（特别是地方当局）干预市场能力及制度问题的重视程度比其追随者所理解的要高得多①（Andersen,1994）。科斯思路：产权、交易费用与制度安排科斯于1960年发表的经典论文“社会成本问题”（科斯等，1994）围绕着外部性问题的解决方法对庇古及其追随才电报局形成的外部性税收学派提出了理论质疑，阐述了另外一种完全不同的解决外部性问题的方法——在做出产权明晰的制度安排前提下的市场交易方法。科斯认为，只要对产权做出明确的定义，污染者和污染损害承受者将能够通过自愿的交易解决由污染引起的争端。一般而言，科斯反对庇古的“税收-奖金体制”而且不同意让污染者补偿污染受损者的想法。科斯认为，补偿问题从根本上讲是一个法律责任问题，因而也就是一个产权分配的问题。按照科斯的观点，无论是奉行“污染者付费”原则还是奉行“受污染者付费”原则对于资源的有效配置都无关紧要，只要产权得到明确的定义且交易费用为零，两种产权安排将达到相同的资源配置结果。但是，科斯后来在其于1988年发表的《企业，市场与法律》一书中声称：零交易费用是一种人为的和不可想象的假设，而恰恰是交易费用的存在才决定着是否如何选择规制。科斯认识到：以往经济学家忽视了交易费用的重要性。当交易费用存在时，即使产权得到了明确的定义，市场主体也未必实现市场交易，因为交易费用有可能抵消交易所带来的收益。当交易费用高得令人望而却步时，有关主体就会干脆放弃交易的打算。由于任何有关于外部性的国家规制都与大量的交易费用相关，这就带来了一种风险，即规制实施带来的收益有可能被与它相伴生的交易费用所抵消，甚至低于这一相应的费用。关于外部性税收，科斯假定它将从污染者向污染受害者转移补偿性支付。但是，如果向一个污染企业征税并且借此向它的邻居支付补偿费，这将很可能吸引来更多的邻居以获得一定份额的补偿支付，这是因为一些主体具有寻租行为。这样，就还需要设置一种针对工厂邻居的补充税以防止这种寻租行为。科斯对于这样一种方案是否明智深表怀疑。同时，科斯对于作为征税依据的污染损害计算方法也存在疑虑。总的说来，科斯认为外部性税收方案的交易费用太高，以至难于达到有效配置资源的效果。专栏5.1科斯关于解决外部性问题的观点阐述科斯在阐述其思想时使用了一个著名的牲畜所有者在饲养牲畜过程中其走失牲畜破坏了邻居所种植谷物而引起外部性的例子。根据科斯的理解，按照庇古外部性税收的原则，牲畜所有者从道理上讲应当对邻居农户支付补偿。而科斯则指这一问题理解为产权定义不够清晰的问题。按照科斯的观点，只有当产权定义清晰时，有关各当事者才能够达成一个经济上有效率的交易。例如，如果牲畜饲养者拥有饲养牲畜的权利，那么他就不应对其牲畜给邻居农田造成的损害承担责任，而邻居农户则不得不承受有关费用，其中包括构筑篱笆防止牲畜进入农田的费用。对于农户的另一种选择则是贿赂牲畜饲养者，以此要求他饲养较少析牲畜。如果贿赂的费用低于修篱笆价格的一定假设下，如果产权定义清晰，这种贿赂的方法比之征税补偿和构筑篱笆的方法都能够带来更有效率的资源配置，而且可以完全在个别市场主体利益的基础上发挥作用。如果作为产权制度安排的另外一种结果而规定牲畜饲养者应负责任，即邻居农户有种植谷物的权利，这时牲畜饲养者呆以向农户付费并借此要求农户有种植谷物的权利，这时牲畜饲养者可以向农户付费并借引要求农户不种植谷物或减少耕作面积。由于此时牲畜饲养者只需向农户支付由于不种植谷物损失的利润也就更为有效。科斯证明：无论产权属于牲畜饲养还是属于农户，如果交易费用为零，在他们之间的交易将达到一种相同的资源配置。后来，西方经济学界以一种更为正式的形式来表述科斯的思想，提出所谓的“科斯定理”。但科斯本人在其最后一部著作《企业，市场与法》（1988）的序言中却坚持将自己与科斯定理分开。一些学者指出，科斯定理至少存在着三个明显的局限以至于使之不具有实际应用的价值。第一，零交易费用假设与事实不符合；第二，即使零交易费用假设成立，有关交易者出于免费搭车和索取更高收益的目的而采取的“策略性行为”也有可能使得资源配置效率不佳；第三，收入分配效应并未能纳入科斯定理的考虑范围（高鸿业，1991）。然而，显而易见的是：科斯的兴趣是以交易费用概念为核心的。在这时，交易费用的是一个十分宽泛的概念，制度因素引致的市场交换摩擦也会对交易费用做出贡献，不同的市场制度安排会形成不同的交易费用。交易费用对于规制的选择来说是一个基本的考虑。尽管科斯本人未能做到但他的基本想法是要通过更为广泛综合地涉及制度问题来取代流行的局部均衡分析。因此科斯被认为是新制度主义经济学的重要灵感源泉。科斯认为：遵循所谓“庇古传统”的“黑板经济学”（指在学院教室中讲授的、远离现实状态的经济学）存在着严重的缺陷，这种缺陷的表现之一就是在经济理论的理想世界中对国家调节管理能力的不切实际的假设。在黑板上，经济学家和教师可以是全能的，他们可以通过固定价格、设置税收和分配补贴促进社会一般福利。但在现实世界中并不存在这样有效发挥功能的集成当局，我们面对的却是具有各自不同利益、不同政策立场和权利的厂商和不同的政府部门。尽管科斯的观点有其具有启发性的一面，但它的局限性也是显然的。首先，他对庇古外部性税收体制的评论至少有一部分是建立在曲解的基础上的。科斯提出的外部性税收体制中补偿污染受害者将导致寻租问题就是一例。事实上，庇古的外部性税收概念与对污染受害者补偿的想法有很大的不同。外部性科收的主要目的在于对污染者形成限制，税收收入并不是用于补偿污染受害者，而是用于预防和控制污染。因此，科斯所提出的接受补偿者寻租问题就有人为强加之嫌了。第二，科斯的产权概念不能反映现实世界中产权形式的特点。科斯在共同财产和私人产权二分法框架内提出产权概念，其中环境资源一般被认为属于产权不明确的共同财产。问题在于：污染问题是否只是像科斯所认为的那样仅与产权不清晰有关？在现实世界的许多情况下，国家已经规定了其对自然资源的产权，也规定了排污许可制度。也就是说，在通常情况下国家通过有关当局对环境资源至少拥有法律上的产权。而科斯的自由放任解决方法未能考虑当今环境资源已不再是自由开放取用资源事实。在当代现实中所面临的环境资源产权分布远比科斯论述的要么无产权要么产权彻底私有的分布复杂得多。传统意义上市场失效概念的分析意义越来越受到局限，实际发生作用的市场是国家干预全面深化的市场，实际失效的市场也是一个与政府作用有着千丝万缕联系的。科斯所面对的分析对象（二元的产权分布、没有政府干预的市场）比之他所批评的“黑板经济学”面对的分析对象与现实的距离并未短更多。第三，科斯对其产权安排的分配效应未能予以足够的重视，而在现实世界中分配方面的影响有时对一定政策实施和制度安排是至关重要的，它甚至能够决定一项制度、政策的命运。第四，科斯的自由放任主张在代际外部性问题上存在着问题。可持续发展要解决的一个重要问题就是跨代际的外部性问题。以契约关系联系着的市场主体在污染与一定经济活动之间权衡时很难可能将带给后代的费用纳入定价考虑。跨代外部性问题也可以被理解为另一种形式的高交易费用问题，仅仅在当代人中间明确产权的办法显然远不足以解决样复杂的问题。其他有关的制度约束问题也应纳入考虑。也就是说，制度分析远不止限于产权安排这样一个狭义的制度范畴。然而，或许科斯对从局部均衡分析向制度分析扩展的强调以及他对制度因素重要影响的揭示才是他学术思想中对后人更具启发意义之处。对经济学说史上著名的庇古-科斯论争的回顾的评论，使我们站到了一个新的理论起点上，这就是：明确了我们所分析的对象是一个国家干预作用十分广泛深刻的市场，而不是以往经济学者在分析外部性及市场失效时针对的纯粹的市场，在我们的分析中必须纳入对政府作用影响的考虑；明确了制度因素对资泊配置效率重要影响的存在、局部均衡分析的局限和从局部均衡分析向制度分析扩展的必要性；明确了制度分析远不止限于产权安排，还存在着其他对环境政策设计与实施具有重要影响的制度因素，如：法律法规体系，标准规范，管理组织，决策程序以及整个国家机器的特征。从这样一个理论起点出发，我们的分析就可望更贴近当代现实。国家干预市场的失效现代市场经济的主体已经不仅仅限于直接参与交易的厂商和消费者，国家无疑已经以各种方式深深卷入了市场的运行。既然当代现实中并不存在一个纯粹或较为纯粹的市场，那么当代出现的一系列环境问题（或曰环境资源配置低效问题）也就不能仅仅简单地用“市场失效”来解释。不仅如此，当代一些学者甚至于将一些主要环境问题的出现归咎于国家的干预。如前所述，对国家干预能力的估计长期以来一直是社会科学界争论的一个重要问题，这在庇古-科斯论争中也有所涉及。围绕着这一问题，与市场失效理论相对照，自20世纪五六十年代以来有关国家失效的理论也得到了一定程度的发展。（一）国家的失效的含义及其在环境管理实践上的典型表现根据德国学者马丁·詹尼克（MartinJanicke）的定义，国家失效是指政府干预在数量上和质量上的不对称，也就是说在公共干预的成果和相应给社会带来的费用负担之间存在着不相称的关系。对于现代西方福利国家，国家失效并不是表现为国家干预的过度，而是表现为国家干预的失当（转引自Andersen，1994）。在这里，国家失效不仅是一个能否达到一定干预效果的绝对概念，而且还是一个费用效果优化的相对概念。如果国家不惜工本达到某一干预目标，但施加给社会的代价太高，这也不能说国家干预是成功的。此外，尽管在上述定义表达上使用了“国家失效”一词，但实质上它并未对“国家”和“政府”这两个概念作严格区分。事实上，决定国家对市场干预效果的因素并不仅限于政府方面，作为国家机器的其他组成部分，如立法、司法机构同样发挥着重要的影响作用。因此，关于国家失效讨论的着眼点应当从政府扩展到国家机器有关的其他部分上去。当然，对于大部分政体而言，政府无疑在国家干预中发挥着核心的作用，通常所论述的政府失效应当被视为国家失效的重要组成部分。国家失效在环境保护实践的历史上有若干典型的表现。第一，政府干预往往不能在源头解决污染问题，西方国家政府在对能源需求调节和促进使用清洁能源方面成效甚微就是一例；第二，许多政府环境政策最明显的结果就是污染的转移，即从水污染、大气污染转化为固体废物污染问题（水处理污泥的处置就是一例），从近距离污染问题转化为远程污染问题（例如一些国家政府要求高空排放二氧化硫，虽然可降低对当地地面浓度的影响，但却使二氧化硫到远距离以外而通过酸沉降对其他地区形成污染）；第三，环境保护长期投资战略选择失当，给社会财富带来巨大浪费（丹麦等国家投入巨资大规模修建污水处理厂的传输管网，但当企业随着技术进步而使用水的闭路循环率提高或清洁生产工艺日益普及，昂贵的污水处理厂开始出现处理能力过剩、需处理量不足的尴尬局面）；第四，由于政府受管理操作费用的限制，一般倾向于推行整齐划一的标准、规范、命令、规定，而很难形成与柔性清洁生产系统相配合的因“源”而异的管理措施，因此在促进清洁生产方面难有较大的作为，难于实现污染控制的费用-效果优化。从发达国家工业化的历史看，国家在污染控制方面的失效大体也可分为两个阶段：第一个阶段伴随着采用稀释方法解决城市污染问题，其结果是造成自然界水体和大气介质污染的加剧，这主要对应于自19世纪至20世纪70年代初这一段时间。第二个阶段伴随着大量采用针对点源的末端治理技术，其结果是在解决一部分点源污染问题的时候（而且费用一般讲是十分昂贵的），难于控制分散的面源或线源污染；而且，在对点源污染控制的过程中，随着水处理所产生的污泥量和废气处理所清除的尘渣量的不断累积，又产生了污染转移（或称二次污染）的问题。同时，由于国家在能源需求管理调节等方面的作用有限，使得温室气体排放等问题日益突出。在生物多样性减少、臭氧层破坏等全球性环境问题的解决方面，国家干预的效果也还是一个未知数。（二）国家失效的原因对于发生国家失效的原因，存在着不同的解释。最直接的解释是从政府对客观事物的认知水平局限、掌握信息的有限性和机构政治经济能力的不足等方面寻找原因。但总体而言，从这些角度的解释还是比较表面化的。因为一些发达国家政府从机构能力、信息掌握程度和认知支持等方面看要强得多，但仍然存在着国家在污染控制中的失效问题。五六十年代发展起来的、以美国经济学家布坎南为代表的公共选择学派针经济学的方法引入政治决策分析中。公共选择理论在分析西方社会的政治制度时，将政治制度类比于市场制度，政治家类比于企业家，选民类比于消费者，选举制度类比于交易制度，选票类比于货币。在政治市场中，政治家和政府官员等与有理性的、自私自利的、追求经济利益最大化的经济人一样追求自身政治利益的最大化，一切行为都是建立在他们个人费用-效益比较的基础之上。那些政治家和政府官员自身的政治利益可能与公共利益一致，也可能不一致。政治家有许多愿望，反映“公共利益”只是他们诸多愿望中的一个愿望。如果存在着有影响能力（包括满足政治家某种私利的能力）的社会利益集团，他们就可以通过在政治市场上与政治家交易，使政治家个人得到比其追求公共利益时能够得到的更多的利益，以此来对政治家的决策产生影响。这种影响往往只反映特殊利益集团的特殊利益，而与公共利益不一致。同样，经济理性人的假设也适用于选民。例如，选民的选举行为也是以个人费用-效益的比较为基础的。由于普通选民无力支付真正了解政治的费用，作为有理性的人他们就完全可能不参加投票或漠视政治选择。由此就决定了普通选民对特殊利益集团的制约作用是有限的。因此，政府往往为代表特殊利益集团的政策制定者（政治家、官员等）所操纵，由此便滋生出种种政治和经济弊端。公共选择学派的观点表明：市场的缺陷并不是把问题转交给政府去处理的充分理由（布坎南，1988）。公共选择学派是在一般意义上发展起政府失效概念的。对其进行全面的评论需要另文专门完成。但其中对我们理解环境保护法规在制定执行过程中往往受到有利于污染者的扭曲这一现象是具有启发意义的。而且它也从一般经济理论上为我们对与环境政策关系更为直接的国家失效问题进行理论思考提供了参考。相比较而言，詹尼克（Andersen，1994）主要是围绕环境政策问题来发展其国家失效理论的，对于我们的论题具有更强的针对性。对于在环境保护方面产生国家失效现象的原因，他与一般的公共选择学派有着不同的解释。他认为：在官僚主义行为和管理低效意义上的政府失效本身并不是国家在环境保护方面失效的本质原因，而问题的根源却在于市场与国家之间的不良相互作用。在这里，问题的根源不仅存在于政府或国家一方，同时也存在于产业一方。更确切地说，詹尼克的国家的失效理论与其说是揭示国家或政府在环境政策制定执行中的作用失效和问题，不如说是要阐述国家和产业部门这两个方面及其相互影响在政策决策中的作用。詹尼克之所以将国家在污染控制问题上的干预失效归因于市场和国家之间的不良作用，是基于这样一种认识：在当代，国家与市场已经不再是相互分离的两个世界，它们已经浑然一体。在工业化福利国家，政府除了通过政策法规规范影响市场运行以外，还直接通过在市场上的政府采购合同与产业界形成千丝万缕的联系。尽管在政府的公共当局与获得政府采购合同的产业界之间存在着种种利益冲突，但他们之间就政府采购物品的生产战略选择而言也存在着基本的共同利益。不仅如此，公共当局与产业界还存在着许多其他的相似点。例如，二者都倾向于偏爱要求集中控制、标准化的例行操作和大规模生产的战略。这种依赖于标准化措施的战略可以带来可预见的、稳定的结果，但却使得较为复杂的解决办法容易受到忽略，从而使得较为复杂多样的预防性方法被治表不治里且十分昂贵的方法所取代。进一步而言，二者在扩大国家干预费用方面具有共同的利益。因为有关国家干预事物开支的扩大往往使相应政府部门在政府预算开支中所占的份额提高，从而提高其政治地位并体现其成功的政绩；而对于获得政府合同的厂商，国家干预的支出越大，意味着厂商的市场份额就越大，这正是厂商所求之不得的。公共当局与私人厂商的共生，使得二者都从增加国家干预活动费用的过程中获益。而且，由于他们是在复杂的管理领域内运行，政治家们在这一领域内往往又缺乏具体的专门知识，所以公共当局某些具体的部门或官员以及为政府提供产品或劳务的厂商在解释国家所采纳的国家干预战略方面就获得了很大的权力。这就更使得它们易于朝着有利于其自身利益的方向去建立、解释和发展国家干预的各种规定。当官僚机构与厂商所形成的利益共同体在追逐