公共管理基础知识

公共管理根底知识辅导主讲人：董晓宇博士

北京行政学院公共管理教研部副教授主要内容公共管理的由来及其特征政府职能及其转变政府体制及其改革政府行为及其标准公共管理的根本过程一、公共管理的由来及其特征〔一〕公共管理的由来

1、20世纪70年代末公共管理兴起的背景

信息化、全球化、民主化的开展企业经营机制与市场活力的示范效应公民自治与公民社会〔NG0/NPO〕的崛起政府治理的三大危机：经济上的财政危机、组织管理上效能危机与政治上的信任危机

实践中对政府变革的需求：更少的税收、更多的效劳更少的官僚、更好的治理更低的本钱、更高的绩效更少的管制、更多的效劳更少的支配、更多的自主

政府改革的回应：探索治理新模式：民主化、市场化、社会化、信息化、绩效化政府内部的再造：实现内部取向转向战略、顾客、结果取向

善政向善治转变：单独打保龄到合作治理角色与行为调整：更好地满足外部需求，以增加适应性。

世界各国政府都在政府与社会关系、政府与市场关系、政府内部关系、政府组织管理机制等四个层面的一系列持续性的改革措施。尤其是政府内部组织原那么的企业化和外部功能输出的社会化、市场化和竞争化，推动了传统公共行政模式向公共管理模式的转变。

西方兴旺国家政府改革的类型

——幅度的角度激进型：英国、美国、新西兰、澳大利亚等渐进型：德国、日本、法国微调型：西班牙、葡萄牙、意大利、希腊等

——内容的视角

市场模式

参与模式

解除规制模式

灵活模式

2、公共管理开展的理论支撑〔1〕公共政策理论：问题解决为导向〔2〕新公共行政理论：关注公平与公正〔3〕公共选择理论：经济人与政治市场分析〔4〕新公共管理理论：企业家政府、市场机制与私人部门治理的借鉴〔5〕治理理论：政府与社会、市场的合作治理〔6〕新公共效劳理论：公民需求、参与和评价

〔二〕公共管理对传统政府模式的开展

1、学科开展公共管理学对传统公共行政理论的继承与开展:

1〕研究范围的扩展;2〕研究视角的转换；3〕研究方法的更新；4〕研究的政府功能与角色变化。

2、实践的开展：同公共行政的继承与开展关系传统公共行政模式，产生于19世纪中期的政府改革运动。政务官与事务官加以区分的文官制度是现代公共行政产生的标志。

传统公共行政模式具体五个突出特征：

——公务员保持政治中立，即价值中立和非政治化；

——政府部门内部实行层级制和规章制度式的管理；

——公务员终身职业和“社会契约〞式的职业保障；

——制度化的公务员制度，并把公务员作为一个法人团体管理；

——提供标准化、无偏私的管理与效劳。公共管理对公共行政的新开展：〔1〕政府行政进一步民主化：直接、群众、参与的民主

不仅政治系统要求民主，行政系统也要求民主；

政府不仅要对政治和法律负责，还要对社会公民直接负责，表达的是一种间接民主制和直接民主制的结合。公共参与成为当今政府的第一原那么。

有三个原因：代议制民主的局限；行政国家的扩张；行政的合法性来自社会参与根底上的认同，而不仅仅是法律。

〔2〕公共管理社会化：社会的自我管理〔自治理〕

功能或利益性自治

非功利性的民间公益组织或行动

社区自治

——相对于政府：非政府组织〔NGO〕——相对于企业：非营利组织〔NPO〕——学术上称为：第三部门、第三领域其根本特征： 组织性 民间性 不以营利为宗旨 自治性 志愿性 不同程度的公益性。

〔3〕公共效劳的市场化

1〕公共效劳市场化的涵义：一是破除政府对公共效劳的垄断，“以私补公〞；

二将政府的决策和执行分开,即政府“掌舵〞(通过决策实现公共效劳的供给),而“划桨〞(执行，即具体的生产、经营、管理〕领域引进市场机制。将政府权威与市场交换的优势进行“杂交〞,从而既满足公平要求，又能提高效能。

2〕公共效劳市场化的运行模式政府规划或必要的投资减税〔掌舵者、合同谈判者、合同监管者〕

竞争性市场化运作〔通过合同竞标、特许经营、BOT、有偿承包经营、行政委托、市场融资、政府采购等方式负责生产与经营，包括公私在内的多元力量划桨〕

消费者自主选择〔政府财政补贴的凭单制、特殊效劳的用者付费、多个效劳据点，以选择形成公共效劳消费市场〕通过公共管理社会化和公共效劳市场化，政府职能的范围和实

现形式发生了重大变化。〔4〕在政府与公共部门引入竞争机制：提高效劳质量公对公的竞争：

公对私的竞争：私对私的竞争：思考：不在于公或私，而在于竞争和选择；当前公共效劳的垄断与质次价高。

〔5〕组织管理的变革：外部取向的灵活化、绩效化、顾客导向

政府内部进一步分权：在地方自治的根底上进一步分权；探索微观组织结构的扁平化、瘦小化、模块化、机动化、工程化、团队化；由注重法规、分工、过程、投入等内部取向，转向注重绩效和结果控制的外部取向，用绩效取代效率〔3E〕：本钱——投入——产出——效果经济——效率——效益

经济要求两点：投入适度和本钱观念.效率要求创新：体制、机制、行为与技术以及以结果为导向的组织设计。效益要求树立科学开展观与政绩观：建立外部为主的评价机制。

引入企业管理技术与方法及风格：——建立顾客导向的政府；——明确政府的战略管理体系和目标管理体系；——推广全面质量管理、标杆管理、绩效管理、——人力资源、合同管理、绩效工资制、绩效预算制等。利用信息技术全面再造政府〔BPR〕，建立整合一体化的电子政府运作模式；——观念再造；——职能体系和输出方式再造；——组织结构再造；——组织业务流程再造。

1、公共管理的涵义

所谓公共管理，是指以政府为核心、包括非政府公共部门在内的多元社会力量采取多种机制与形式，共同解决社会公共问题，处理国家和社会公共事务，满足社会公共需求，不断实现和增进公共利益的过程。

〔二〕公共管理的涵义与特征思考：

1、公共管理的主体变化：由政府扩展到非政府的公共部门2、公共管理的对象变化：重新界定公共事务的范围与性质3、公共权力与政府权力的区别：集体行动并不等同于政府行动4、公共利益实现的关键：表达、聚合、达成、补偿与调节机制5、公共管理的新策略：战略管理、绩效管理、内部效劳和服从于结果的组织管理6、政府角色与功能：更多的合作治理与柔性行为方式

2、公共管理的特征〔1〕公共管理的对象是国家和社会公共事务公共管理是对国家和社会公共事务进行管理的社会活动,即负责对一定共同体成员普遍关注的公共问题、普遍需求的公共物品和公共效劳的组织与管理。如公共平安、公共秩序、公共资源、公共财政、公共效劳、公共工程、公共政策等。核心是公共效劳.

〔2〕公共事务治理主体的多元性公共管理主体是指以政府为核心、非政府的公共部门〔非政府组织和非营利组织〕为重要补充、在私人部门和公民积极参与下的公共事务治理主体及其组成的网络体系。——政府依然是解决公共问题的核心主体——非政府组织、非营利组织是补充力量——公共问题的解决更多是合作治理的网络行动——关注私人部门角色的变化〔不是主体但离不开其参与〕

此外，公共管理人员范围的扩大。中国的公共管理组织主要包括：政府组织：各级各类行政机关。准政府组织：属于事业单位性质、但又经政府授权具有某种行政职能，如气象局、地震局、专利局、商标局、证券监会、贸促会等。公益性国有企业：西方称为公共企业，主要是指公用事业、公共交通企业。公益性事业单位：主要指公共性教科文卫体单位。非营利性社会中介组织：它们的活动具有中介性、独立性、自律性、公正性、权威性。如行业协会、学会、商会等。非官方的民间公益组织：包括根据?社会团体登记管理条例?向国家民政部门登记注册的社会团体；各种基金会；民办非企业单位。基层群众自治组织。主要是指城市中的居民委员会和农村中的村民委员会。其他公共管理主体：8个人民团体；基层的草根组织；农民专业协会、农村合作社组织。

〔3〕公共管理以追求公共利益更有效实现为宗旨

如何理解公共利益？——要对国家、地方、集体、个人利益统筹兼顾、合理安排。——要对政府部门或政府官员以权谋私的行为进行严格控制。

如何达成公共利益？——社会各地、阶层、群体和个人公共参与和利益表达机制；——公共意志表达后的聚合机制；——各种利益冲突的调节、补偿机制；——纠正精英群体操纵公共政策问题；——解决百姓“最现实、最直接、最关心〞的人权和民生问题。

〔4〕公共事务治理过程的民主化

最主要的是实现公民参与公共管理的过程。公民参与被称为现代行政的“第一原那么〞。只有公共参与才能解决改革的动力缺乏、改革政策扭曲和政府自身利益化的问题。民本——民生——民意——民主——民权〔5〕强调对私人部门管理经验的借鉴

公共管理强调以开放的视野，在关注“政治议程〞和“公共价值〞的前提下，在技术操作层面广泛借鉴私人部门成功的管理机制、管理技术与管理手段。自20世纪80年以后，外部关系管理、战略管理、目标管理、资源管理、工程管理、方案管理、绩效管理、合同管理、质量管理、灵活用工制、绩效工资制、组织再造、顾客导向的组织文化、组织学习、知识管理等一系列新的管理理念、管理知识和管理技巧，开始引入公共部门。

二、政府职能及其转变〔一〕关于政府职能理论分析的一般模式

1、守夜型政府——小政府职能模式。这是自由竞争的资本主义时期主导的政府职能理论。

2、干预型政府——大政府职能模式。这是20世纪绝大局部时间主导的政府职能理论。西方国家的福利经济和凯恩斯政府干预体制，以及社会主义国家的彻底的公有制经济和方案体制。

3、政府与市场关系的重新定位——有效政府论。强调如何把政府、市场社会组织等各种配置资源手段有机地结合起来，以取长补短、相互配合。〔二〕一般市场经济条件下政府的主要职能1、政治职能：提供政治秩序和民主开展——维持公共秩序——实现社会稳定——确保国家平安——保障人权与自由

2、经济职能：维护市场秩序和市场健康开展——市场秩序的提供者〔规划、引导、制定市场规那么以及纠正市场失灵〕——市场秩序的仲裁者〔监管〕

3、调节职能：实现经济与社会协调开展，促进社会和谐——确保〔阶层、城乡和地区〕收入的相对公正分配——充分就业——完善各种社会保障制度。4、效劳职能：提供企业和公民个人无力或不愿意提供的公共品

这类效劳或产品属于公益性质〔无法排他性消费或排他消费本钱过高〕——公共根底设施和公益事业——公共义务教育——公共疾病防治——公共环境治理

5、救济职能：提供社会保障和环境保护

主要是针对社会中的弱势群体而设置的一系列制度来实现的。

——通过失业保险、医疗保险、社会保险等各种社会保险体系，帮助个人解决其面临的无力解决的问题；

——通过对残疾人、没有生活能力又没有人赡养和照顾的孤寡老人等的社会福利制度；

——为低收入者提供社会救济，维护社会的公平和稳定；

——对遭受洪水、地震、森林火灾等自然灾害公民给予救济。

根据私域自主原那么，政府就在公共领域中活动市场〔企业自由竞争〕社会〔公民自治〕A：公共管制：维持市场秩序、公共秩序和执政秩序B：公共效劳：提供市场和公民无力或不愿提供的公共产品公共领域〔代议制政府〕

〔三〕中国当代政府的职能转变

1、中国传统政府职能的根本特点及其缺陷

——大政府的职能定位。政企不分、政事不分、政社不分所导致的政府职能“越位〞、“错位〞的问题严重；同时，政府应当履行的公共效劳和公共监管功能又严重缺乏，存在“缺位〞和“不到位〞问题。

——政府功能的控制取向。控制是政府职能实现的主要方式。

——政府职能分化过细。部门林立、相互扯皮，以及公共权力部门化、部门权力利益化，并导致“强部门、弱政府〞。

——政府机构膨胀严重。

——公共管理的本钱高、效率低。2、政府职能转变的根本思路

〔1〕政府职能范围的调整：由“大政府〞向“小政府〞的转变。有限的政府职能主要是“经济调节、市场监管、社会管理、公共效劳〞。〔2〕政府职能重心的调整：由“管制〞向“效劳〞的转变。依据市场本位、社会本位、公民本位、权利本位的原那么，把管制纳入效劳的视角，建立效劳型政府的职能体系。〔效劳型政府也不是不要管制，同时也不是什么都效劳〕。〔3〕政府职能关系的调整：理顺内外关系。——在外部关系上，除了实行政企分开、政事分开、政社分开，确保企业的市场主体地位、事业单位的自组织地位外，主要是理顺党政关系及各国家权力之间机关的关系、政府与其他公共管理主体之间的关系。——在内部关系上，主要理顺中央与地方、上级和下级政府间及各职能部门之间的关系。

(4)政府职能方式的转变：全方位的变革——从直接、微观管理向间接、宏观管理转变

——从部门管理到行业管理的转变

——从个别管理向一般管理的转变

——从单一行政手段向综合运用各种手段转变，革新治理工具

——由“黑箱操作〞向“公开透明〞转变〔公开的原那么与形式〕。3、政府职能转变的实践努力〔1〕继续推进政企分开〔P100-101〕这里强调四点：——要建立对所有企业的公平待遇制度，营造统一、透明的政策环境。政府创造环境、公民创造财富、企业决定增长。——打破部门或行业在公共根底设施投资和公用事业效劳领域的垄断，鼓励和引导社会民间资本投资或举办公共根底设施、公益事业和公共效劳事业。——实现生产建设型财政向公共效劳型财政转变，从根本上扭转经济开展模式，同时强化政府的公共效劳功能。——实现政府必要公共投资公共工程的“管办别离〞、“建管分离〞、“政资别离〞。

〔2〕继续推进政事分开——改革的切入点是合理划分政事职责，实现事业单位的非行政化和自组织化。同时，提倡多种力量举办事业单位，最终实现事业单位的社会化——现实中的事业单位改革措施，是采取分类改革和分类管理：对于承担行政管理职能的事业单位，转归行政机关，实行行政编制，防止其利用“事业单位〞的名义，用行政权力谋取不正当利益；对于从事生产经营活动的、具备市场化条件的营利性事业单位，转变为无主管、自由竞争、自负盈亏的企业或社会中介组织，防止解决这类事业单位官办化、业务开展指定化所滋生的权钱交易；对于保存的事业单位，可以分为行政支持性、纯公益性、准公益性三类，政府对它们实行不同的机构编制、经费、人事和社会保障管理方法，同时建立相应的事业法人登记制度和依法监管制度。〔3〕继续推进政社分开——尽快制定行业协会和社会中介机构的管理方法，明确行业协会和中介机构的地位、功能、效劳的提供方式，以及它们与政府的关系、政府对其监管的方式；——积极推进行业协会的社会化，解除行业协会与政府的行政隶属关系，明确行业协会的无行政主管化、组织宗旨的非营利化、组织运作的自主化；——推进社会中介机构的市场化和分类管理，逐步实现各种官办的中介机构与主办或主管政府部门的脱钩，实现其组织的行政主管化、社会效劳的有偿化、运作的自主化；——推动社区建设、社区开展的自治化开展，确保社区依法行使自治权。三、政府体制及其改革〔一〕政府体制的五大构成要素

1、行政权责体系：政府体制的核心一是确认国家行政系统应有的权力和责任。其中包括：行政系统与立法机关、司法机关之间的权责；行政系统与党组织;行政系统与各社会团体、社会组织之间的权力与责任。二是确认国家行政系统内部宏观的权责配置，使行政系统分工合作。其中包括：纵向的政府间关系、横向政府部门间关系、行政区划，以及“条条〞组织与“块块〞组织之间的关系。三是确认各级各类国家行政组织内部微观的权责配置，直接影响行政效率。其中包括一个行政机关的权责在不同部门、不同理层级、不同岗位的配置。

2、政府组织机构及其结构体系：机构是体制的载体

——横向的部门化——纵向的层级化——纵横结合的网络规模

3、行政领导方式

它决定行政领导〔领导集团〕的构成以及行使领导权力、决定权力、指挥权力的程序与方式。

4、行政运行机制——决策机制；——执行机制；——协调机制；——监控机制；——反响机制；——动力机制。5、行政规章制度即关于行政权责体系、机构体系、领导方式、运行机制的法律标准，是政府体制的“框定〞系统，表达着政府行为的法制化、标准化和程序化。

〔二〕当前政府体制存在的主要问题

1、党政关系没有理顺：难以实现依法行政和科学行政

2、政府与人大、司法机关之间的关系不顺：难以有效制约

3、政府权力依然过多，对市场、社会控制过严〔表达为审批和控制过多〕

4、政府内部的层级过多

——集权与分权问题没解决好，“循环怪圈〞没跳出——权力和信息流通的链条过长，扭曲严重——层级政府之间责权利失衡。事与权和财的倒三角。——本钱高、效率低。5、政府内部的“分割行政〞——部门林立，分工过细——工作事项被支解，内部协调困难，外部办事很难——“强部门、弱政府〞，无法实行有效的战略管理和统一规划——政出多门、依法打架——部门利益化，出现“与民争利、部门争利〞6、公共性缺乏——公共政策的歧视性——公共权力的异化〔公共权力部门化、利益化、个人化〕——公共参与渠道不完善——公共责任缺失〔政治、法律、行政和道德责任〕〔三〕当前政府体制改革的方向

改革的根本方向是建立公共行政体制。它是能适应社会主义市场经济体制开展需要，适应社会主义民主与法制需求，适应全球化与信息化开展趋势，表达为人民效劳、实现和增进公共利益的效劳型政府体制。

这里重点阐述：——政府纵向的权责分工——政府横向的权责分工——政府层级的减少——具体领域的行政体制改革

1.实现纵向政府权力合理划分：府际关系的优化

〔1〕三级治理体系：自治优先、平衡统筹、权限法定〔2〕决策与执行别离：民主决策、严格执行〔3〕上级对下级管理：指导、咨询、协调、监督〔4〕责权利相一致：分税制、分权制、转移支付〔5〕破除机构上下对口：对本级人大和法律负责〔6〕完善协调机制：利益共享、风险共担、协商共治

2.实现横向政府权力合理配置：部门关系优化〔1〕重大决策权向人大转移〔2〕推行大部制〔3〕部门行政向公共行政转变〔4〕完善部门协调机制〔政策、业务合作、跨部门业务〕〔5〕促进多种形式的工作流程一体化〔物理和电子〕〔6〕内设机构与岗位的综合化

3.调整行政区划，实现三级政府管理

在全国，逐渐实现中央政府——省级政府——县级政府/城市政府的三级管理。在大中城市，探索两级政府管理模式。在小城市，实行一级政府的直接管理。逐步完善社会自治制度和自治体系，通过社区资源的整合和社会自治，实现社会自我管理和自我效劳。

4.推进具体领域的行政体制改革(1)深化行政审批体制改革,减少和标准行政审批明确必要的审批范围：从维护国家经济平安、合理开发使用资源、保护生态环境、优化布局、保障公众利益、防止出现垄断和过度竞争等方面进行审核，即审核其“外部性〞。发挥社会自我规制的作用：但凡能通过社会途径审批事项应交给社会中介组织、行业组织和社会自治组织，政府只是根据情况进行登记、备案或注册。改革审批方式：主要是理顺纵向和横向的审批权责关系。标准审批行为：对必批的事项，明确其审批的法律依据、审批方式、审批内容、审批时限、审批监督，要保持审批的公开性与标准性；同时简化审批环节和程序。如“一家受理、转告相关、联动审批、限时完成、责任追究〞的要求，实行统一受理、统一审核、统一回复、统一发证，防止交叉审批。

(2)深化改税财政体制，完善公共财政体制

逐渐向三级财税体制过度建立国民待遇的税收体系逐渐减少和标准收费行为推进财政预算管理民主化优化财政支出范围与结构以部门预算推行综合预算确定财政开支标准与程序推进国库集中收支的制度大力推进预算编制科学化大力创新财政支出的方式强化财政开支审计与监控

(3)深化投资体制改革，转向公共投资体制合理界定政府投资主体和投资领域：原那么不再直接投资国有企业或一般生产建设领域。政府投资集中“根底性〞、“公益性〞、“民生性〞、“兜底性〞领域。

开放市场，公平竞争：凡国家法律、法规未明令禁止和限制的投资领域，都向国内外投资者开放，努力激活社会投资，加快投资市场化、社会化、多元化步伐。同时，通过打破行政性垄断、地区封锁，建立统一的市场体系；通过开放生产要素市场、资本市场、土地市场、劳动力市场，推进现代市场体系建设。革新政府投资方式：完善投资、建设、监管、运行四别离制，推行投资项目的“代建制〞、工程制、招投标、专业的市场化运作，实现政资别离，标准政府投资行为，完善政府投资责任。

建立标准的国家重大工程的招投标制度:促进地区间、城乡间公共支出的均等化以及社会的平衡开展。

(4)改革国有资产管理体制，实现国有经济的“公益性〞

国有企业、国有事业的根本目的是其公益性，如果不能实现公益目的，就应当实现市场化或私有化。加快事业单位改革步伐,实行分类改革和分类管理.加快推进垄断行业改革,形成适度竞争,投资主体和产权多元化.即使公益单位和国有资源，也要实现政企分开、政资分开、建管别离、管养别离,建立现代企业和事业治理结构。政府对国有资本进行监管的重点是其经营领域范围、资本形态与资产价值、价格体系，以及资产流动与重组所可能产生的各种问题(资产流失和职员权益保障)。

(5)深化金融体制改革,保持资本市场的活力

深化国有银行的改革:政策性银行的目的是宏观调节;商业性银行继续加快股份制改造.大力开展资本市场:建立多层次的融资体系,同时强化监管,以维护金融市场的稳定,防范金融风险.深化保险业改革:建立政策性保险和商业保险的双重机制.加快农村金融改革:在加大政策性金融扶持〞三农〞的同时,加大引入多种形式商业性金融的活力.改革公共资金(含外汇)的监管与使用机制:保值;增值;更发挥公共效劳的实际功能.

(6)改革户籍管理体制,实现户籍和权益的脱钩

废止<中华人民共和国户口登记条例>,制定户籍法.

首先实现城乡居民,流动人口,农民工在人身自由,财产权利和社会管理方面的同等待遇制度.

逐步实现就业,社保,医疗,教育,保险,住房等积极权益方面的统一管理和国民待遇制度.

四、政府行为及其标准

〔一〕政府行为的特征

1、公益性：政府行为的根本目标指向2、执行性：依法行政3、权威性：4、主动性：——政府行为是政府机关及其行政人员依照自己对有关法律、政策、职责的理解，按照自己对社会生活的分析和判断，决定是否采取行动以及采取何种行动，不受行政相对人意志或外界因素左右。——防止行政不作为。5、程序性——在当代，行政程序既要标准，能有效控制权力滥用和责任的脱节，又要精简便捷，便于执行或方便当事人。〔二〕标准政府行为的思路

目的——通过转变观念、创新政府制度来标准政府行为，提高行政效能，增强政府能力。

根本途径：

——转变观念是前提牢固树立人民主人观、群众“上帝〞观、权力效劳观树立以人为本协调开展观树立以民为本政绩观〔全面、实践、群众观点看待政绩〕树立现代政府理念〔有限、民主、法治、责任、高效〕——转变职能是根底转变政府职能的实质，就是要是限制政府活动的范围，从源头上控制政府权力的扩张与滥用。——依法行政是依据——科学管理是保障

如下标准政府行为的14种运行机制

完善运行机制，实现政府运作的民主化与科学化〔1〕民主、科学、标准的决策机制〔2〕社会参与和监督政务公开机制〔3〕公共意志和利益畅通表达机制〔4〕公众意见有效收集和处理机制〔5〕有效应对突发事件的应急机制