美国警察社会工作的发展及其启示

美国警察社会工作的发展及其启示

随着100多年的发展，社会活动在国外逐渐形成了多个分支领域，如精神卫生社会活动、老人社会活动、学校社会教育、军事社会活动和金融社会活动。但是警察社会工作（PoliceSocialWork）这一分支，在过去的30年里没有得到业界的足够重视，发展相对薄弱（一、警察社会工作的合作关系警察工作本质上是应对危机的工作，通常是全天候提供及时的应急反应和保持社会的稳定。但是从社会服务应对紧急情况的角度，应对工作一般包括三个阶段：应急、稳定和预防。警察拥有对社会问题或突发状况当下的“应急”能力和保持社会“稳定”的资源与技能，但是往往缺乏“预防”和“后续服务”，而这恰恰是社会工作者能提供的（Deanetal,2010），二者是可以起到互补的作用。警察社会工作者是专业的社会工作者或具有相关学位的个人，被警察部门雇佣或在相关的社会服务机构中工作，主要任务是为警察部门转介的相关人员提供危机干预、调解等服务；向警官提供培训和咨询；向警官及其家属提供心理健康服务等（Deanetal,2010;警察社会工作者的专业资质要求是拥有社会工作专业学位，或者相关的心理辅导、公共卫生、精神健康等专业学位的人员。警察与社会工作合作的主要领域包括精神健康、儿童虐待、家庭暴力、社区警务等。此外，灾难应对也是警察社会工作的一个重要领域（最早的警察社会工作者是由女性警察担任。早在1910年，美国俄勒冈州的波特兰市开始聘用女性警察，这些女性警察很多具有社会工作的教育背景。除了一般警察需要承担的执法、巡逻等任务，她们还要向妇女、儿童青少年等提供相关的社会服务，例如进行儿童和青少年的保护，特别是青少年女性的保护。此后，洛杉矶和芝加哥的警察局开始聘用专职社会工作者，主要负责应对问题青少年和处理普通民众的一些不满，如帮他们处理情绪，或进行部分的调解工作。这些工作大大降低了该地区的诉讼案，社会工作者的工作也因此受到了警察和法院系统的肯定。在此之后，美国纽约州罗彻斯特公共安全委员会（RochesterPublicSafetyCommission）和市社会机构理事会（CouncilofSocialAgencies），在警察总部设立社会工作联络处，主要负责把面临青少年犯罪、精神疾病和家庭问题的个人和家庭介绍给社会服务机构。这些工作也获得了很好的效果，仅在社会工作联络处成立之后的8个月内，就有200多个家庭被转介，罗彻斯特地区的犯罪率也大大降低，不仅使市民受益，还促进了罗彻斯特警察局和相关社会服务机构之间建立良好的合作关系（到了1930年，全美有超过500位女性警察（也是警察社会工作者），分布在200多个警察局工作。虽然数量上只占全美警察的百分之一，但她们在各自的岗位发挥着积极作用。她们的工作内容主要以警察的身份提供社会工作意义上的社会服务和犯罪预防。比如警察社会工作者在巡逻中发现醉酒的离家出走的女孩，被一些不怀好意的人跟踪，会帮这些女孩安排临时性的住宿，积极与其家人联系，并提供跟进服务（20世纪中期之后，警察社会工作受到诸多因素的影响，在一定程度上专业发展受到阻碍。一是由于担任警察社会工作岗位的一般是女性警察或是女性的工作人员，而在警察行业，对女性工作的认同受到挑战；同时，部分地区缺乏相应的资金来拓展警察社会工作的项目。除此之外，警察社会工作缺乏与国家、当地社会福利系统以及警察系统的充分参与和合作，高校对于警察社会工作方向的专业培养也不够重视，学生实习实践的能力和机会也欠缺（二、社会工作介入警察执法的必要性和可行性社会工作本质上是一个富有同情心的职业，而警察本质上是一个强硬执法的职业。这两个专业看似有很大的不同，但是从根本上来说，社会工作和警察工作都具有社会稳定器的功能。同时，这两种职业都是为了缓解社区中的问题，使人们过上安全、稳定、幸福的生活。不过，警察执法是比较刚性的，采取的是惩罚性、隔离性措施，将犯罪分子清除使社区更安全，而社会工作的服务是相对柔性的，通常是陪伴和支持，修补破损的家庭功能和社会结构而使社区更和谐（Patterson,2008）。社会工作主要任务之一是识别社区中弱势群体及有服务需要的人群，帮助他们匹配相应的社会资源，恢复其社会功能，减少压力，让他们获得心理上的舒适。而警察的工作则是预防、识别可能犯罪的人，对他们密切监视以减少犯罪暴力或破坏的机会，当犯罪发生的时候及时制止，对罪犯进行处理。民众常常通过电视节目和电影来了解和理解警察的工作性质，并误以为他们的工作多是与消灭犯罪行为有关的执法工作，但是其实警察有很大一部分工作都是与服务社区和民众相关的。警察的两大主要职能是打击犯罪（20%）和与服务有关的任务（80%）（这也是所谓的二八定律）。在社区工作期间，警务人员会遇到诸如家庭纠纷、虐待儿童、精神病患者、房东纠纷和青少年离家出走等情况，为他们提供有效的社区服务是非常耗时的，同时完成这些服务也是需要专业技巧的，比如危机咨询、调解、转诊和提供信息的技能，而不仅仅是传统的打击犯罪技能（此外，在警察系统工作还需要具备一定的文化敏感性。以美国这样一个多元化文化和种族的国家为例，警察尤其需要对民众有更多的了解，他们必须清楚来自不同政治、文化和社会经济背景的民众的心理和行为方式，以及种族主义是否对受害者有所影响。然而，美国最近发生的警察对黑人的暴力执法事件也反映了警察系统缺乏这样的深入理解和必要的尊重。而社会工作尊重每个人与生俱来的价值、从生态系统理解个人的成长和现状、相信人的改变等价值观恰恰可以提供多样化看待人、理解人的视角。除此之外，对于警察来说，在执行其众多职责时，保证安全、有保障、自身不受伤害也是至关重要的。在警察执法期间，执法部门和社会工作者之间的合作可以避免一定的潜在威胁，使得警察与社区之间建立更多的信任（警察和社会工作两个专业，从最终目的来讲，都是为了社会安全稳定和民众过上幸福生活，从两者各自的专业能力和技术上，社会工作又对警察系统有支持和补充作用，因此两者完全具有跨专业合作的必要性和可能性。因此，发展警察社会工作，不是简单暴力或者单方面的“规训”民众，而是对犯罪行为、社会不稳定产生的综合研判之后，突破工具性治理的手段。三、警察社会工作者警察社会工作有其独特的实践领域和任务职责，包括直接服务（特别是危机干预）、转介、服务的后续跟进等。他们的主要职能是向有社会问题的个人和家庭提供直接服务，如危机咨询和调解，这些社会问题包括刑事犯罪、精神疾病及心理健康服务、酗酒和滥用药物、家庭暴力、儿童保护、青少年犯罪、邻里纠纷等等（警察社会工作者具有多元化角色的特点。一是咨询者与治疗者。警察社会工作者通过探访、需求评估、矛盾调解、危机干预等，为各类困境人群提供个人、家庭、团体的咨询与干预服务，并提升其应对困境的能力。通过快速的需求评估和早期干预，一些非暴力的不端行为可以转介到警察社会工作者，减轻刑事司法系统的压力。此外，精神疾病、药物滥用问题、未成年的离家出走和盗窃问题等，不是通过简单的民事或刑事处罚就可以解决或结案的，需要警察社会工作者利用一些社会工作的专业知识和技巧，进行治疗和干预（Deanetal,2010;警察社会工作者需要跨专业合作的能力，了解警察文化、职能和任务，了解刑事司法系统，有能够在这样一个准军事化的环境中，与警务人员、刑事司法专业人员等合作的能力；能够进行各类人群的危机干预和转诊服务，具有化解、调解纠纷的能力；充分了解社区、刑事司法和社会服务资源，并能够与各种各样的社区居民合作（四、警察社会活动的实践领域作为缓解社会矛盾的“减震器”，警察社会工作的服务领域较为宽泛，但工具性特点相当明显。（一）工作压力较大，工作领域较广在美国，有10%涉及精神疾病患者，而在致人死亡的枪击案中，则有超过25%的罪犯是有精神疾病且未得到治疗（警察社会工作者还要为警察及其家属提供心理支持服务。警察工作常面对巨大压力，而且工作的范围和领域较广，如处理枪击事件、罢工、谋杀现场、家庭暴力、武装抢劫或致命的交通事故等等，而这些经历可能对他们的精神和心理产生较大的影响。这样的工作性质，也导致部分警察受不同程度的精神疾病的困扰。同时，民众对警务人员也是有较高的期待，一方面希望他们有较高的工作效率，一方面也对他们的工作态度有较高的要求。警察系统雇佣社会工作者，负责支援和减轻警务人员的压力，进行政策倡导改善和维持警务人员及其直系亲属和支援人员的社会福利（（二）警察社会的实践警察社会工作者主要通过两个层次来防止酗酒和药物滥用。一是治疗层次，对酗酒、药物滥用的个人（包括监狱中的囚犯）进行面谈、咨询、评估、并提供药物滥用、心理健康、危机干预和后续咨询。另一个是预防层次，这是更为重要的一个部分。美国西维吉尼亚州的马丁斯堡，在警察社会工作部门启动了一个“马丁斯堡倡议（TheMartinsburgInitiative）”，旨在通过一种早期干预的新方法来缓解该地区的阿片类药物的非法使用问题（MartinsburgPolice,n/a）。当地执法部门认识到“无法仅仅通过警察逮捕罪犯来摆脱毒品问题”，因此希望开展早期干预，识别出具有多种风险因素的青少年和儿童，然后联系他们的家庭，提供家庭暴力咨询、育儿课程、心理健康治疗、药物滥用治疗和指导。警察系统在处理药物滥用和性工作者问题时，将低级罪犯移交给戒毒顾问和警察社会工作者，而不是把他们送进监狱。研究发现，接受了警察社会工作和戒毒顾问辅导的人，比那些直接被送进监狱的人，在接下来的六个月内，再次被捕的可能性降低了60%(（三）社会知识和技能对灾难的反应和危机干预非常有效警察社会工作者可以在救灾工作中发挥重大作用，为创伤性事件、灾难和恐怖主义的受害者和幸存者提供早期干预和其他服务（（四）社区警察公众培训已成为警察社会工作者的重要组成部分，他们通过与警察的联合培训或者会议，对执法部门进行危机管理和公共服务（例如预防自杀、沟通、儿童性虐待）等相关内容进行培训。在日常工作中，警察社会工作者对社区中的家庭进行访问和信息收集，为有需要的家庭提供后续服务，同时为各类社区问题进行需求评估，并积极解决这些问题。他们以警队代表身份出席社区相关会议以建立与社区成员及组织的合作关系，让公众和警察系统知道社区有什么服务，并在各种情况下引导这些服务，根据需要为社区成员提供危机干预服务（Deanetal,2010）。社区服务是警务人员重要的职责之一，建立与社区民众以及与社会各类机构的良好联系并进行各类培训和社区教育是警察社会工作重要的实践内容，也是预防犯罪的有效手段。五、警察社会活动的实践模式与一般社会工作实践相比，警察社会工作具有应急性、综合性的特点。因此，其实践模式也呈现跨专业取向。（一）协助呼叫者的转变警察社会工作者可以直接参与紧急求助热线，紧急求助电话（如美国的911或中国的110）可直接由社会工作者而非执法人员接听。警察社会工作者充当接线员的角色，协助呼叫者解决问题、提供相关信息，在适当情况下将有关人士转介到社会服务机构、法律事务所、警察局或其他地方。同时，通过向紧急警察通讯中心打电话而形成的数据库可能提供有关人类危机和需求的起因和进展的有用发现，使人们对危机的形成、演变、发展、预防有更深入地认识，并为实证研究提供一个未开发的知识库，还可以提供早期干预和预防的机会（（二）提供全面专业治疗服务通过建立警察、社会工作者、临床医生、心理咨询师等跨专业合作团队，在警察部门内部形成能够提供社会服务的力量。警察社会工作团队通常为受害者、囚犯等提供专业药物滥用、精神健康治疗；成瘾和危机干预。通过与受害者、囚犯进行面谈、咨询、评估，并提供药物滥用、心理健康、危机干预和后续咨询服务，对受害者、囚犯进行项目指导、评估和治疗计划。根据治疗评估提供治疗服务，如为他们提供临床个案管理服务；提供全面的评估和治疗计划；制定出院计划，提供转诊以继续治疗；根据需要提供后续联系。这种跨专业团队能够发挥各自所长，通过不同的专业帮助系统，整合团队力量，进行更好地案例管理和服务（（三）住房需求和病房-流动人口危机外展小组受雇用于警察局，响应呼叫并协助警察，穿着便服而不是制服，驾驶没有标志的警车，监控和携带警察无线电，并响应诸如家庭暴力、住房需求和房东-房客-邻居的纠纷、杀人和自杀的受害者以及幸存者、虐待儿童和虐待老人、逃亡者、无家可归者、精神疾病、酗酒和滥用药物等。在发生凶杀、致命火灾、事故或其他创伤性事件后，该小组还提供紧急事件响应，以通知其近亲，其中响应心理健康需求最多（总的来说，社会工作者被纳入警察系统，承担执法和服务的双重功能。在警察系统建立社会服务联络部，专门联络并向社会服务机构转介服务，形成跨专业的合作模式。六、警察社会工作的意义由于社会工作和警察两种职业和社会结构的不同，社会工作者和警察之间在使命、目标、干预类型、教育背景等方面存在较大差异。在警察部门内推行警察社会工作也遇到了诸多问题，例如能不能确保和维持警察社会工作项目可持续发展的资金；警察社会工作培训和适当监管；平民使用警察无线电等设备和未标明警察部门车辆；警察社会工作者在警局的具体职位安排等等（Patterson,2008）。警察把他们的主要职责视为维护公共安全和执法，而社会工作者把他们的职责视为帮助有需要的人。这些不同的观点可能会造成理解上的障碍，因为这样的观点可能会导致以两种不同的方法来解决相同的情况。同时，警察和社会工作者在合作中也可能会遇到各种问题。警察系统会因为社会工作者跟进服务太慢，或没有向警方提供相应反馈而抱怨，而社会工作者不愿承认警察角色的权威。很多时候，他们似乎对与警方分享机密信息感到“紧张”，很多社会工作者都没有试图理解警察如何运作，执法和社会工作如何相互合作，以及为什么他们应该这样做（总之，警察社会工作将继续成为社会工作实践的一个重要领域。希望一方面社会工作者能理解警察角色的权威性，而另外一方面警员们能看到社会工作者的认真态度、乐于服务的意愿以及他们参与服务的效果。这样警察系统将更多地相信社会工作的价值。七、警察社会工作可以提升全社会治理能力，更好地为社区提供服务以上关于国外警察社会工作专业的发展与介绍，为中国社会工作专业发展和实践提供了新的视角。将警察拥有的应急反应和保持社会稳定的资源与技能，与社会工作强调的“预防”和“后续服务”的技术与能力的跨专业合作，能对社会问题或基层社会矛盾进行有效应对、化解和预防，这是警察社会工作的重要功能和优势。通过案件调查、探访、需求评估、危机干预、矛盾调解、受害者援助、资源整合、转介治疗等方式，警察社会工作可以为各类困境人群提供服务，提升其应对困境的能力，实现资源有效链接及整合，进而改善困境；警察社会工作者面向警察开展培训和咨询，向警察及其家属提供心理健康等服务，可以缓解警察压力，提升办案能力；警察社会工作者开展社区宣传、构筑公共安全体系、进行政策倡导，可以促进社会环境更趋安全美好。同时，从警察社会工作起步之时，社会工作者被纳入警察系统作为警察，承担执法和服务的双重功能。在警察系统建立社会服务联络部，专门联络并向社会服务机构转介服务，形成了跨专业的合作制度。国外警察社会工作在岗位设置、职责任务、合作模式等多方面的制度体系机制建设，成为发挥其功效的基本保障，也为中国未来发展警察社会工作提供了借鉴。（一）．强化公安机关对未成年人犯罪的救助中国警察系统相关社会工作实践的发展，可以以2002年上海社区矫正社会工作者的上岗为标志。经过约20年的发展，目前中国已经有多部法律及相关政策涉及警察系统在禁毒工作、反家庭暴力、预防青少年犯罪、困境儿童保护、社区矫正等多个领域承担的相关职责及与社会服务组织及社会工作机构合作的相关规定。首先，《禁毒法》规定了公安机关对吸毒人员开展登记、对吸毒成瘾人员责令其接受社区戒毒和社区康复措施，开展定期检测、监督管理，对社区戒毒和社区康复工作提供指导和协助、决定和开展强制隔离戒毒等。《关于加强禁毒社会工作者队伍建设的意见》则对禁毒社会工作、禁毒社会工作者做出了明确定义，规定了禁毒社会工作者在吸戒毒工作中的职责任务。其次，《中华人民共和国反家暴法》规定了相关机构和工作人员对遭受或者疑似遭受家庭暴力事件的发现报告制度，规定了公安机关接到家庭暴力报案后应当及时出警，制止家庭暴力，按照有关规定调查取证，协助受害人就医、鉴定伤情。无民事行为能力人、限制民事行为能力人因家庭暴力身体受到严重伤害、面临人身安全威胁或者处于无人照料等危险状态的，公安机关应当通知并协助民政部门将其安置到临时庇护场所、救助管理机构或者福利机构。家庭暴力情节较轻，依法不给予治安管理处罚的，由公安机关对加害人给予批评教育或者出具告诫书。再次，《未成年人保护法》规定了公安机关、人民检察院、人民法院和司法行政部门应当依法履行职责，保障未成年人合法权益。规定办理涉及未成年人案件的人员应当经过专门培训，熟悉未成年人身心特点。专门机构或者专门人员中，应当有女性工作人员。同时提出鼓励和支持社会组织参与合适成年人、社会调查、心理干预、法律援助、社会观护、教育矫治、社区矫正等工作。第四，《预防未成年人犯罪法》规定了公安机关、人民检察院、人民法院、司法行政部门应当由专门机构或者经过专业培训、熟悉未成年人身心特点的专门人员负责预防未成年人犯罪工作。国家鼓励、支持和指导社会工作服务机构等社会组织参与预防未成年人犯罪相关工作，并加强监督。公安派出所等必须对未成年人不良行为、严重不良行为及时制止、并督促其父母或者其他监护人依法履行监护职责。对有严重不良行为的未成年人，公安机关可以根据具体情况，采取予以训诫、责令接受心理辅导、行为矫治、责令参加公益劳动、责令接受社会观护等矫治教育措施。此外，国务院《关于加强困境儿童保障工作的意见》规定（2016），公安机关要成为地方政府建立的困境儿童保护信息共享、协调联动工作机制的重要组成部分，在发现报告机制、应急处置机制、监护干预机制方面发挥重要作用，做好困境儿童保障政策落实和指导以及协调、督查等工作。《社区矫正法》在社区矫正社会工作目标、制度内容和主要职责等方面的规定，使社区矫正社会工作作为公共秩序维护过程中多元共治的重要组成部分的功能得到法律保障。从上述中国相关法律政策条文的内容来看，警察系统中开展的社会工作相关服务，已经涉及禁毒戒毒、反家暴、儿童保护、犯罪预防、社区矫正等多个领域，在社区事务处理及特殊人员管理方面承担着及时发现、干预、预防和减少犯罪、维持公共安全秩序等重要职责。同时，比较本文所介绍的国外警察社会工作的发展沿革、跨专业合作制度、职责、角色、核心能力、实践模式等内容，我们也发现，目前在中国发展警察社会工作存在以下几个方面的挑战：第一，社会工作作为一门提供社会服务的专业和职业，目前尚未在中国警察系统，尤其是公安系统得以制度性引入。首先，在大部分警察系统内部，没有招聘社会工作者或设置社会工作职业岗位，没有警察社会工作服务管理和协调的专门机构，对社会工作加入警察系统协同应对社会问题的价值和优势认识不足；其次，在社区事务处理及依法对特殊人员开展督促、训诫、矫治教育等工作时，一些社会工作机构或社会工作者实现了局部参与，但整体而言尚未建立警察系统与社会工作系统的跨专业合作制度。第二，与警察系统相关联的社会工作服务的能力、效率和社会认同水平整体较低。有机会参与开展社会工作服务的社会工作者，承担资源协调整合的角色居多，专业干预和治疗者的角色较少；直接服务的内容较多，面向警察系统开展培训及合作，面向社区及政府开展协同创新和倡导的专业活动较少；实践经验不断丰富，但实践模式的提炼及创新不足。（二）警察社会工作的完善借鉴国外经验，立足本国国情，本文对于开展我国警察社会工作服务，有以下几点思考：第一，提高对建立警察社会工作重要性的认识。鉴于社会工作是解决“人民日益增长的美好生活需要和发展不平衡不充分之间的矛盾”的重要力量，是增强人民群众福祉与获得感的重要制度安排，是促进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，在警察系统引入社会工作，可以把社会服务的理念方法技术融入到对警察系统在基层社会矛盾处理、犯罪预防、公共安全秩序建