学校建设模式

5月17日、18日，郑州市召开十二届人大常委会第十一次会议，此次会议审议并讨论了《郑州市城市中小学幼儿园规划建设管理条例》（草案），这是郑州市制定的第一部关于中小学、幼儿园规划建设方面的地方法规。现状学校"供应"极度短缺据郑州市人大常委会副主任尚有勇介绍，这次会议对《条例》（草案）进行了初审，按照程序，今年8月郑州市人大常委会将对《条例》（草案）进行二审，通过后报请省人大常委会审议，省人大常委会审议通过后才能颁布实施。据郑州市2004年年底统计的资料，郑州市市区（不包括乡镇）共有小学128所，初中55所，普通高中56所，中等职业学校38所。而2004年秋季开学时，郑州市市内四区（金水、管城、二七、中原）小学一年级共有21140名适龄儿童入学就读，比2003年增加了2305人；小学升初中就近分配安排小学毕业生21407人，比2003年增加2010人；报考高中段学校的初中毕业生24449人，比2003年增加4784人。经有关部门测算，到目前为止，郑州市市区尚需建设23所小学、16所初中和两所高中，才能使郑州市中小学校班额达到或接近国家《城市普通中小学校舍建设标准》规定的标准（小学班额为每班45人，初中班额为每班50人）。而且，随着今后郑州市城市的发展，相当一段时间内每年仍需要再建7所小学、4所中学和3所高中，才能满足孩子们上学的需要。析因学校建设无法可依那么，是什么问题导致郑州市市区出现学生入学难的问题呢？据郑州市教育局局长司福亭介绍，主要是郑州市缺乏一部可具操作性的地方法规保障学校的建设与城市的发展相配套，具体表现在五个方面：一是教育优先发展战略在郑州没有得到有效落实，教育发展不能与郑州市城市建设发展同步。二是学校建设与外来人口迁入、城市人口的机械增长和住宅区建设衔接不够，学校建设严重滞后。三是由于教育资源长期缺乏造成的区域性入学压力增大，择校现象严重。四是教育基本建设资金筹措渠道没有规范化，教育基本建设费用长期投入不足。五是现有学校的校舍、土地管理不够规范，教育资源流失的现象时有发生。据了解，最近十几年来，郑州市开发建设了两千多个小区，而配套建设学校的只有五六家。2004年4月，在郑州市召开的十二届人大一次会议上，42名市人大代表提出议案，要求尽快制定《郑州市城区教育规划建设条例》，解决"中小学生入学难"的问题。该议案被列入郑州市2005年度地方立法计划。解读建设学校立法保证础划规格提高市、县（市、区）人民政府应当将中小学校、幼儿园的规划建设，纳入国民经济和社会发展规划及城市建设规划。•小区开发要给学校留位置城市规划行政主管部门在编制和审批新区开发、住宅小区规划和城市旧区改造方案时，必须按照中小学校、幼儿园布局专项规划，根据学生就近入学的原则，预留中小学校、幼儿园建设用地。每2万人口区域内预留一所36个班规模的中学建设用地，每1万人口区域内预留一所24个班规模的小学建设用地，每5000人口区域内预留一所6个班规模的幼儿园建设用地。•学校环境要净化中小学校、幼儿园用地周边地区的规划、建设，应当符合国家有关规定，不得妨碍学校的正常教学活动。•没有学校不能"开盘"城市新区开发、旧城区成片改造或城市零星开发时，中小学校、幼儿园建设应当符合中小学校、幼儿园布局专项规划，并与开发或改造工程同时设计、同时施工、优先交付使用。•城市拆迁不能影响教学因城市建设需要拆迁或者占用中小学校、幼儿园校舍、场地，应按照布局专项规划的要求，就地、就近予以调整或重建，拆迁工作不能影响或中断学校的正常教学活动。•教育专地不得挪用中小学校、幼儿园的土地、校舍不得擅自改变用途，不得擅自转为经营性资产。中小学校勤工俭学和教职工住宅、校办企业不得占用教学用房和学生活动场地。•搬迁不能使教育资产缩水中小学校、幼儿园的土地、校舍通过置换、交换等方式进行调整的，应当保证学校的存量资产不得减少。探讨相关条文引起激辩在昨天上午的十二届人大常委会第十一次会议上，与会人员逐条逐字对有关草案条文进行了热烈的讨论。•处罚是否应该更具体更严厉？草案条文：擅自变更经批准的中小学校、幼儿园布局专项规划的，由市或县（市）、上街区人民政府责令限期改正，并依法对有关责任人员给予行政处分。侵占中小学校、幼儿园规划用地或擅自改作他用的，由城市规划行政主管部门或城市管理行政执法机关按照规定的职责分工，依照城市规划管理法律、法规的规定处罚。侵占、截留或者挪用中小学建设资金的，由财政或者审计部门依照有关法律法规责令改正，收回资金，并建议有关部门或单位对主管人员和直接责任人员给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。讨论焦点：规划部门如果不按照教育部门作出的学校建设专项规划怎么办？草案里的有关处罚规定是否太"空"？与会常委提出，因为中小学建设不是一般的城市建设，中小学教育关系到国民素质的提高，社会和谐稳定，是群众关注的一件大事。草案里有关的处罚条文应该再具体些，处罚程度上应该更严厉些。•政府投资是否应成为主要资金来源？草案条文：政府投资建设中小学校的资金，由市、县（市）、上街区人民政府从土地收益中按照一定比例提取，并专户储存，全额用于中小学校建设。初中、小学建设资金不足部分，由县（市、区）人民政府给予保证。讨论焦点：与会人员提出，这样的表述让人感觉好像政府卖土地所得资金是中、小学校建设资金来源的主渠道，与义务教育法的精神有些相悖。其实，中小学校尤其是涉及义务教育的小学和初中，学校建设资金的主渠道应该是政府投资，首先要有投资保证，出卖土地所得资金中按比例提取的资金只能作为补充。常委建议在此条文中把"政府投资"放在前面，首先要明确政府在义务教育中的责任，政府必须保证学校建设资金，出卖土地时按比例提的资金可以作为维护学校运转的资金，将条文中"不足部分"字样去掉。•、学、初中是否应全由政府建？草案条文：开发建设单位自行办学的，应当根据县（市、区）人民政府委托，承担本开发区域内学生的义务教育任务，并由县（市、区）人民政府拨付相应的教育经费。 讨论焦点：按照义务教育法，小学、初中是承担义务教育的学校，政府应义不容辞地承担起建设小学、初中的责任。现在政府已经垄断了土地一级市场，可以很容易地在向开发商供地时控制配套建学校的资金。建议在《条例》中加入"小区建设时，小学、初中由政府来也不允许开发商自行建小学、初中"，这样也可以保证小区内的适龄儿童上得起学。建议多重监督办好教育郑州市人大常委会副主任尚有勇接受记者采访时说，制定这个《条例》，是将中小学在城市建设中的配套建设提高到法律、法规的高度，法律效力更高，通过后可以作为法律依据进行诉讼。讨论时有人提出在《条例》中加上一条：政府关于中小学、幼儿园建设的中期规划，要报人大常委会审议批准，并要在新闻媒体上公布，接受群众的监督。这个建议很好，广大群众有了知情权，《条例》就能得到很好的贯彻执行。510030)随着我国城市住房政策改革和城市化进程的加快，具有商品房性质的成片开发的住宅小区在我国许多大、中城市出现并日益增多，小区里孩子的教育问题也不同程度地呈现出来，小区配套学校应时而生。发展到今天，己建或在建的城市小区配套学校已是一个为数不少的数量。目前城市小区配套学校的建设模式基本上是：校舍由土地开发单位负责建设；学校的建设资金均在开发商应缴纳的土地出让金或其他税费中扣减；学校竣工后，开发商均将校舍无偿交给教育行政部门使用或管理。从实际情况看，这种建设模式有利有弊，如何完善颇值得探讨。本文侧重在对广州市小区配套学校广泛调查的基础上，试探讨能够兼顾城市发展趋势和教育发展规律的小区配套学校建设模式。一、城市小区配套学校的建设模式（一）广州市小区配套学校的建设模式针对小区配套学校的建设模式问题，广州市政府自1987年始先后制定了多项政策法规，主要有《关于加快发展我市基础教育设施的几项决定》（[1987]56号文）以及《修改〈关于加快发展我市基础教育设施的几项决定〉的通知》（[1992]52号文）、《广州市成片开发住宅小区教育设施配套建设管理办法》（[1996]100号文）、《广州市教育设施房屋产权移交实施方案》（[1998]3号文）等。根据广州市政府制定的一系列文件，笔者总结出广州市小区配套学校的建设模式为：小区配套学校的建设任务由土地开发单位（开发商）承担；小区配套学校的建设资金通过从开发商应缴纳的国有土地使用权出让金中扣减；小区配套学校在建设过程中接受市计委、教育、城建、规划、财政、国土房管等政府职能部门的管理，以保证教育设施与商品房同步建设、同时启用；小区配套学校竣工后，其校舍产权及使用权应无偿交给市或区教育行政部门。（二）国内其他城市小区配套学校的建设模式国内其他大、中城市在小区配套学校建设方面也出台了相应的规范性文件：大连市1995年出台了22号文，青岛市出台了《青岛市市区新建小区配套中小学幼儿园规划建设及验收暂行标准》，石家庄市出台了《石家庄市住宅小区综合验收移交管理办法》等。据了解，与广州市的情况大体一致，北京、上海、杭州、大连、青岛、石家庄等城市的小区配套学校采用的建设模式是：校舍均由土地开发单位负责建设；学校的建设资金均在开发商应缴纳的土地出让金或其他税费中扣减；学校竣工后，开发商均将校舍无偿交给教育行政部门使用或管理。二、当前由开发商直接建校的建设方式利弊分析（一）由开发商直接建校的建设方式具有一定的优势在城市大发展的初期，这一建设方式有利于激发开发商的投资热情。老城区的改造和新城区的开发是城市化进程加快和城市大发展的显著特征，运用政策优势激发投资热情是促进城市大发展普遍采用的手段，特别是在城市大发展的初期，土地开发单位的经济实力不够强大之时，采用扣减相关税费而由开发商直接建校的建设方式，可以减少开发商的前期投资额度，在一定程度上降低开发商的准入门槛，以实现招商引资的目的。客观上引领了“教育地产品牌”的形成，有利于小区配套学校办学条件的提高。小区配套学校由小区的开发商直接建设，这一建设方式把教育与地产天然地统一在同一旌旗下，为开发商打造“教育地产品牌”提供了土壤。一些“大盘”的开发商，纷纷打起了“教育牌”，花巨资在住宅小区内配置高标准的学校。这些高标准的学校尽管有诸多待规范之处，但毋庸置疑，这些学校提供的众多学位、高标准的校舍和教学设备，都客观上提高了城市小区配套学校的办学条件。特定的建设方式推动了各地对办学和管理形式的探索与创新，丰富了教育理论研究范畴，激发了教育发展的活力。由开发商直接建校的建设方式，在建设标准上给了开发商很大的自由度，随着住宅小区配套教育设施的建设，一间间标准不一的新学校诞生了。这些学校如何办？如何既满足广大群众的教育需求，又解决教育经费投入不足的矛盾？对此，各地都根据当地的实际情况进行了住宅小区配套学校办学体制多元化方面的探索与创新，充分调动社会力量办教育的积极性，形成了公办、民办、民办公助、公有民办学校共同发展的新格局，既丰富了教育理论研究范畴，也给各地的教育改革与发展注入了新的活力。（二）由开发商直接建校的建设方式具有不可跨越的局限性由开发商直接建校自然让开发商掌握了小区配套学校校舍建设的主动权，开发商必然会权衡利弊，采用对自己有利的方式和进度建设学校，现实中就普遍存在着开发商把教育设施放到最后来建设或者小区配套教育设施与住宅小区建设不同步的现象。再加上这一建设方式把小区配套学校的建设和开发商对小区开发的整体状况和业绩联系在一起，且依赖度很高，因此，在学校建设上出现了一系列突出的问题。我们在调查中发现，广州市的小区配套学校建设存在着如下问题：开发商因开发销售不顺利，导致资金短缺，进而引发学校工地停工，无法建设；开发商征用了土地，因种种原因长期闲置或被查封，已规划的配套学校无从建设；住宅小区配套教育设施因用地手续不齐等原因而不能施工建设；住宅小区城市规划变更，原来规划的配套学校被迫停建；住宅小区将教育配套设施规划在住宅楼楼群中间导致扰民，引发业主强烈反对而无法施工建设；开发商弄虚作假，在售楼时将配套教育设施用地妆扮成花园欺骗业主，当要建设学校时，遭到业主的强烈抗议而导致久拖不决；因住宅小区内配套教育设施的用地界线规划不清晰，而使教育用地被其他功能的建筑挤占等。我们在调查中了解到，截止到2004年底，广州市有195所应建而未建的住宅小区配套中小学校，占全市规划建设总数的44%之多，这与由开发商直接建校的建设方式有着直接的关系。由开发商直接建校的建设方式，决定了开发商在小区配套学校的建设过程中必须接受市计划、教育、城建、规划、财政、国土房管等多个政府职能部门的共同管理和监督，以保证校舍的建设质量及建设进度。这就容易产生管理部门之间的责任推诿和扯皮现象，并最终影响预期管理效果的实现。以广州市为例，在这种建设方式和管理体制下，小区配套学校在建设过程中依然存在着规划布局不合理、建设质量不合格等问题。首先是住宅小区配套教育设施的选址不当问题。开发商经常把配套教育设施安置在住宅小区周边环境、方位都较差的地方。其次是住宅小区配套教育设施的布点不合理问题。小区密集的地方配套学校多，教育资源供过于求；单一小区配套学校少，教育资源供不应求；有的地段只有小学没有中学等等。第三是住宅小区配套教育设施建设标准过低、规模过小的问题。相当一部分配套学校的用地面积、建筑面积过小，有些甚至是单体楼的配套学校，新标准下的“麻雀学校”再度出现。第四是配套教育设施的建设质量不符合办学要求问题。如有的楼盘的商住楼光鲜漂亮，配套学校却能简则简；有些校舍消防设施不完善，存在一定的消防隐患；有些校舍教室走廊狭窄、栏杆偏低，学生身处期间极不安全；还有通风采光不好，对师生的身体健康不利等等。最后，因建设进度滞后而带来的住宅小区配套教育设施不足的问题也值得关注。住宅小区的开发，导致人口集聚，入学儿童剧增，相当多的住宅小区开发商优先建设住宅和商铺，而小区配套学校建设滞后，结果居民已经大量入住，但配套学校仍未建成，导致适龄儿童无法就近入学本文来源于CSSCI学术论文网：/全文阅读链接：/edu/xuexiaoguanli/59745.html.这一建设方式容易夸大开发商的权利，从而带来小区配套学校产权不清、产权移交难等问题。按照现行政策，校舍由开发商建设，竣工后无偿将物业交付教育部门统筹使用。但是，由开发商直接建校的建设方式，很容易掩盖开发商的权利与义务。一方面，彳艮多开发商为了打造教育地产品牌，达到名校的要求，学校用地不惜占用到商品房用地而大大超过规划规模；投入资金也远远超过政府规定的配套学校标准。这样，建成的学校既应该包括国有资产部分、配套部分，也包括开发商额外投入的民有资产部分，权属难以分清。另一方面，由于学校是开发商直接建设的，建成后相当多开发商在将学校交付教育部门使用后，去叫种种理由仍保留产权；特别是那些加大了资金投入的高标准学校，让开发商移交产权更是难上加难。三、小区配套学校的建设主体分析要探讨小区配套学校的建设模式，厘清学校的建设主体十分重要。那么，究竟小区配套学校的建设主体是谁呢？以广州的情况为例，其规范性文件中明确指出土地开发单位负责学校的建设任务，这很容易造成一种假相，即开发商是小区配套学校的建设主体。事实上，建设主体并不是建设任务的具体承担者，而是建设资金的提供者。开发商虽然是学校建设任务的承担者，但是由于学校的建设资金并不是开发商无偿提供的，而是政府部门在土地出让时按照一定标准扣减了开发商应缴的土地出让金形成的教育配套设施建设资金，因此，小区配套学校的建设主体是当地政府，而不是开发商，政府与开发商之间是委托与被委托的关系。小区配套学校的建设主体是政府，这本身是符合公共事业物品由政府提供的经济规律的。但是，现有建设方式掩盖了政府的建设主体地位，很容易产生误导：把政府从土地出让金中扣减的对小区配套教育设施的一次性投资当成是开发商的无偿供应；把开发商应该承担的校舍建设责任延伸成是开发商的建设权利；把本应该移交的校舍产权当成是拱手相让，从而混淆开发商的权利与义务。因此，笔者认为，由开发商直接建设小区配套学校的建设