乡村振兴背景下稻虾共作模式政策创新扩散路径研究

乡村振兴背景下稻虾共作模式政策创新扩散路径研究

随着中国社会经济的发展，城乡经济差距不断扩大的问题越来越明显。为此，中央政府提出乡村振兴战略来发展乡村经济，缩小城乡贫富差距，以此实现全面建设小康的目标。地方政府积极响应中央号召，各地农业创新活动如雨后春笋，逐步出现了稻鱼、稻蟹、稻虾、稻鳖、稻鸭等19种典型新农业创新模式，其中以“稻虾共作”产业模式取得了较为显著的成效。“稻虾共作”模式不仅使小龙虾产量大幅提高而得到了广大农户的欢迎，更因其利用生态循环系统发展绿色产业模式符合乡村生态振兴的战略要求而得到了政府部门的全力支持和推广，为乡村振兴战略下的地方政策创新扩散提供了可借鉴的经验和创新思路。截止2019年5月，“稻虾共作”模式在全国多地试点推行，已然出现了政策创新扩散的初步效应。但现阶段，我国农业创新整体水平偏低，难以形成产业化发展道路。在此背景下，目前“稻虾共作”模式政策创新是如何得以顺利扩散的，并形成了具有地方特色的产业链？不同地区在采纳和实施“稻虾共作”模式时遵循了怎样的扩散路径？对于不同地区的自然环境、物质资源、社会经济发展水平的差异性，地方政府在进行该创新扩散时做出了哪些改变？1文献回顾1.1相互作用、相互依赖的过程政策扩散的研究主要源于西方学术脉络与政治经验事实。政策扩散即政策创新扩散，罗杰斯将政策扩散定义为某项政策、技术在一定时间内经过某种渠道被其他政府吸收采纳的过程。也有学者认为政策创新扩散是某一地方政府的决策将影响到其他政府做出选择的这样一个相互作用、相互依赖的过程。对于政策扩散影响因素的理论视角研究，国外学者贝瑞夫妇归纳出内部决定模型和扩散模型。内部决定模型认为政策扩散发生的原因在于特定政府的社会体系、经济发展、政治体制、政治领导人的更换、政策网络、政策活动家及地方政府所处的社会环境的变化等。扩散模型则更多的是从外在因素来探索政策创新的动力，包括上级政府的行政指令、政治信号、地方政府竞争、公众舆论等。随着众多学者不断深入的研究，已发展出多个政策扩散的模型，包括全国互动模型、区域传播模型、领导—跟进模型与垂直影响模型。国内学者则是在国外学者研究的基础上结合国内实际情况，总结出了具有中国特色的政策扩散模式。王浦劬等将政策扩散模式划分为自上而下的推广模式、自上而下的吸纳辐射扩散模式、同一层级的区域或部门间扩散模式以及不同发展水平区域间政策跟进扩散模式。1.2水稻生物指标与生态循环农业“稻虾共作”模式是稻渔综合种养众多模式中的一种，主要为“一稻两虾”，种一季稻，养两季虾，这种模式减少了农药的使用，根据生态循环农业和生态经济学原理，通过实施稻田工程化改造，构建稻—虾共生互促系统：小龙虾捕食水稻生长过程中产生的害虫及微生物，小龙虾产生的排泄物又为水稻提供生物肥，两者互补，改善水土。在保证水稻稳产的前提下，大幅度提高稻田生产量和农民收入，改善稻田的生态环境。是一种具有稳粮、促渔、增效、提质、生态等多方面功能的现代生态循环农业发展新模式。上述文献表明，我国学者对于政策创新扩散的研究多处于理论层面，对于乡村政策创新扩散的研究却不全面。“稻虾共作”模式作为典型的农业创新扩散案例，我国学者对其分析多集中于养殖技术、社会及生态效益分析等方面，却鲜有文献从创新扩散的角度，对其进行研究。本文以“稻虾共作”模式政策创新扩散为例，对我国地方乡村政策创新扩散路径和扩散机制进行分析，以此补充我国地方乡村政策扩散方面的研究，并帮助地方政府对乡村振兴战略进行更深入准确的解读和实施。2研究数据来源目前“稻虾共作”产业模式主要在长江中下游流域展开。本研究在对“稻虾共作”模式政策创新扩散案例进行叙述的同时，对长江中下游流域及其他适宜小龙虾养殖及水稻生长的南方省级行政划区采纳情况进行描述性统计。包括上海和重庆这2个直辖市以及湖南省、湖北省、江西省、安徽省、江苏省、浙江省、福建省、广东省、广西壮族自治区、四川省、贵州省、云南省和海南省这13个省会、自治区，共计365个行政划区。本文具体的数据资料来源包括三个方面：一是地方政府发布的相关政策文本；二是“稻虾共作”模式的相关研究文献和统计数据；三是“稻虾共作”产业模式的相关媒体报道。2.1小龙虾养殖情况2000年春，潜江市积玉口镇宝湾村农民刘主权探索出虾稻连作种养模式，即每年9～10月份中稻收割后，在稻田里寄养小龙虾，次年春夏之交期间捕捞小龙虾，既大幅提高了低洼冬闲田的利用率，又保障了粮食生产。2003年，潜江市把发展龙虾产业纳入战略层面进行规划，并组织专业人员全面考察小龙虾的养殖情况，与小龙虾养殖户一起探索虾稻连作种养技术。通过探索，潜江在全国率先开创出一整套虾稻连作种养互生模式，并科学总结出了《克氏原螯虾与中稻轮作技术》。2.2“稻虾共作”模式的创新扩散这项具有潜江特色的“虾稻共作”模式，开始受到湖北省委、省政府的高度关注。2006年，湖北省委把虾稻连作模式写进了省委的一号文件，鼓励在湖北全省进行推广。之后在湖北省水产科学研究所专家给予技术方面的支持，2010年将“虾稻连作”模式改良为“虾稻共作”模式。相比起“稻虾连作”模式（由于“稻虾连作”、“稻虾共生”、“稻虾轮作”、“稻虾套养”都属于“稻虾共作”模式的一种，因此下文均用“稻虾共作”代替）每667m目前来看，365个行政划区样本中，采纳“稻虾共作”模式的共计185个，占比50.7%。在13个省会级行政划区及2个直辖市中，采纳的省会级行政划区8个直辖市2个，占66.7%。在164个普通行政划区中，有92个被采纳，占比56%。在188个县级行政划区中，采纳数量为83个，占比44.1%。据此，我们可将“稻虾共作”模式的创新扩散分为缓慢扩散期（2000-2012年）和快速扩散期（2013-至今）。缓慢扩散期的前6年只有该模式发源地的潜江市在实施，在2006年后该模式才开始有扩散趋势，之后缓慢扩散期的增长率才逐步提升；2013年开始呈现逐步上升的扩散趋势，2016-2018年，开始出现爆发增涨，约60.6%的地级行政划区在这3年内采纳该模式。截止2019年上半年，还有72个地级行政划区未采纳“稻虾共作”模式，即这种模式的创新扩散尚未完成，我们预测2019年之后5年依然还会保持在快速扩散期中。3“共作”政策的传播分析3.1“稻虾共作”模式高速发展，但未实现其全面扩散稻虾共作”政策创新扩散模式主要为“自下而上”的吸纳——辐射扩散模式和同级区域水平扩散模式。缓慢扩散期，“稻虾共作”模式由潜江市基层农户首创，最初只是在潜江市进行推广实施潜江市政府对“稻虾共作”模式的推广给予政策及技术学习上的支持，将“稻虾共作”纳入潜江市发展规划中，并配合市财政局实施虾稻共作“以奖代补”资金的发放，进一步带动农户养殖热情，并建立市级技术专班和区镇处技术指导小组。还总结出了《克氏原螯虾与中稻轮作技术》，这使“稻虾共作”模式拥有了标准化的养殖技术指南，激发了其他潜在采纳者在看到“稻虾共作”模式带来的巨大成效后，2006年，湖北省政府召开全省水产工作暨虾稻连作现场会，有关领导对“稻虾共作”模式进行实地考察，并将“稻虾共作”模式写进了省委的一号文件，开始向全省推广该政策创新，至今湖北省有89.4%的行政划区采纳该政策。在此过程中，“稻虾共作”模式的政策创新遵循了自下而上的扩散路径，体现了潜江市政府的首创性，由其最先推出，再引起湖北省政府关注并推广至湖北全省。在快速扩散期，“稻虾共作”模式在“自下而上”扩散的同时也开始在相邻区域、同水平层级或部门间进行扩散。这是由于邻近区域、城市间政府信息交流频繁，容易获得“稻虾共作”模式相关的信息，加上在小龙虾和水稻的养殖生产中邻近城市间具有竞争关系，进而驱使相邻区域和城市政府倾向于积极采取政策跟踪和政策学习方式，由此推动了“稻虾共作”模式政策创新扩散，由湖北省向其他省份扩散，如2017年，安徽省发布的《安徽省稻渔综合种养双千工程实施意见》也提出要熟化、集成稻虾等共（轮）作模式规范等。但根据创新扩散理论中“S”曲线模型，创新扩散初期由于扩散速度较慢、采纳人数较少。仅仅依靠地方政府之间的扩散，还远远不能实现“稻虾共作”模式的全面扩散。这时，就需要地方和高层政府的联合推动力。2016年，农业部发展计划司发布《关于印发农业综合开发区域生态循环农业项目指引（2017-2020年）的通知》中明确鼓励在水网稻田、冬闲田资源丰富的优势区域，开展稻—虾等稻渔生态种养基地建设。2017年，农业部印发的《“十三五”渔业科技发展规划》肯定了稻渔综合种养。同时；2018年，农业部发布《农业部关于大力实施乡村振兴战略加快推进农业转型升级的意见》鼓励在内陆推广池塘、工厂化、大水面生态养殖、稻渔综合种养；农业农村部发布的《农业农村部关于支持长江经济带农业农村绿色发展的实施意见》提出要大力推广池塘和工厂化循环水养殖、大水面生态增养殖、稻渔综合种养；生态环境部、农业农村部发布《生态环境部农业农村部关于印发农业农村污染治理攻坚战行动计划的通知》也表明要推进稻渔综合种养等生态循环农业。这些政府高层制定的相关规划和指导意见使得“稻虾共作”模式政策创新具备一定合法性和规范性。以农业部为代表的高层政府在对地方“稻虾共作”模式予以肯定的同时，出台更具有权威的政策文件，帮助“稻虾共作”模式扩散辐射到全国的速度更快范围更广。这是“稻虾共作”模式在2016年到2018年采纳城市数量出现爆发式增长的关键因素。也是“自下而上”的吸纳辐射作用再次体现，当基层对“稻虾共作”模式政策创新实施引起高层政府关注，高层政府肯定并向全国鼓励推广该政策创新。3.2品牌创新形成特色罗杰斯认为一项创新在扩散的过程中并不会保持一成不变，采纳者对于政策创新采纳的同时能做出个性化的改动，使得创新可以持续扩散。由于各个城市在地理位置、社会经济发展、人文环境、政府组织结构和领导人特质等方面的差异，“稻虾共作”模式的政策实施在不同城市扩散过程中会根据当地的具体需求和实际情况发生改变或修改，进而形成政策的再创新。在“稻虾共作”模式采纳的过程中，很多地方政府推出了“稻虾共作”本土化的衍生产品、服务和品牌（见表2）的再创新项目，并由此形成了具有当地特色的乡村产业链。如湖北潜江市政府利用其“稻虾共作”模式首创的优势，打造的“潜江龙虾”的公用品牌，在第一产业中，将传统业态进行升级改造，延伸到体验农业、乡村旅游、特色化小镇和城乡一体化；第二产业则从传统的小龙虾成品初加工的业务形态，延伸到保健药品和新材料领域；第三产业，通过产业化、品牌化、连锁化、集团化运作，使地方餐饮可以做到布局全国。目前，湖北的嘉鱼县、黄梅县、武穴市、赤壁市、通城县、通山县、崇阳县、咸宁市咸安区这8个行政划区与潜江市政府签订《共享“潜江龙虾”区域公用品牌合作协议》，共用共享“潜江龙虾”品牌及技术。此外，43家省内外虾—稻企业也与潜江市政府签订了品牌授权使用合同。湖南益阳市南县针对其稻米种植优势，推出的“南洲稻虾米”品牌，在实施“稻虾共作”模式的基础上侧重有机稻米品牌建设。2018年，该稻米品牌成功进入香港市场与香港5家公司签约240t。江苏淮安市的“南集镇稻虾共生创意观光体验园”以“农业+”为突破口，发展“稻虾共作”创新优势，建设66.67多hm以上只是“稻虾共作”模式政策再创新中的几个比较有代表性的、差异性的案例。这些案例表明了我国各地在采纳实施“稻虾共作”模式时，地方政府并非单纯的照搬模仿，而是根据自身内部组织结构和外部环境变化对其加以改造，使政策的实施在符合该地区实际情况的同时，依托自身优势加快推动了“稻虾共作”模式政策创新的扩散。4“稻虾共作”模式再上台阶通过对“稻虾共作”模式政策扩散分析，我们可以了解到，具有地方性的农村政策创新活动，其扩散路径主要以“自下而上”的吸纳辐射式扩散为主，同水平层级扩散为辅的政策创新扩散路径。从潜江市创新，湖北省政府采纳推广，再到农业部采纳推广至全国，属于典型的“自下而上”的吸纳辐射扩散。中间由湖北省向其他省会自治区的扩散则属于同水平层级的扩散。其次，地方政府之间的相互学习，也是“稻虾共作”模式政策创新扩散的关键环节，地方政府从禀赋条件相似的地方政策中汲取精华，学习关键性的养殖技术。同时，也不忘发掘自身异质化的地方，并予以赋有地方个性化的再创新，从而形成个性化的地方治理新范式。再次，高层级对“稻虾共作”政策创新的肯定和鼓励推广为其赋予了适当的合法性和权威性，提升了“稻虾共作”模式政策创新的扩散速度。因此，在客观层面上“稻虾共作”模式虽然尚未完成政策扩散全部过程，但已经具备了政策扩散的效果和意义。2019年6月28日，国务院正式发布《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》明确提出要加快构建现代农业