菲律宾南海仲裁案评析

菲律宾南海仲裁案评析

2013年1月22日，菲律宾外交部向中国驻菲律宾大使馆提交了一份提交国际仲裁文件（以下简称“文件”）、书面通知和说明（以下简称“文件和说明”）。一、根据菲国议会提出的理由本部分介绍并分析中菲之间存在的南海权益纷争内容、可采取的法律解决方案及菲律宾提起仲裁的法律“依据”。1.中国和菲律宾之间的南海权益纠纷中菲南海2.中方未同意其所处的岛屿主权争端从现有国际法规定考察,解决中菲南海权益纷争的法律方式包括国际司法、仲裁、调解、咨询等四种类型。其中,国际司法和仲裁是主要方式。就岛礁主权争端而言,如果中方不同意,则菲方无法单方面启动有拘束力的国际法律程序;就海洋权益争端而言,菲方可在中方不同意的情况下,单方面启动强制仲裁、强制调解或通过相关国际机构向国际法院提起咨询请求等法律程序。其中,强制调解结果和咨询意见不具有拘束力,故菲律宾选择的仲裁程序是导致有拘束力裁判的强制程序,对菲维护其“权益”最有利。3.向中方递送附条件的所依据理由的声明菲律宾在其给中方递送的《照会》中指出:菲根据《公约》第287条及附件七规定,向中方递送附有菲权利主张的书面通知及该权利主张所依据理由的声明,以启动仲裁程序。同时,菲根据附件七第3条第b款规定,在《通知和说明》中附上了菲指定的仲裁员。4.《公约》第32条第2款第2、3个前提是以和平方式解决争端菲律宾在《照会》及《通知和说明》中援引了《公约》第279、281、283、286、287、298条,来论证其就中菲南海问题提起强制仲裁的合法性及仲裁法庭对案件具有管辖权。———通过阐述中菲在南海权利主张的分歧,罗列出提交强制仲裁的“争端”事项:一是中方以南海U形线为唯一标准主张线内“全部海上地形的主权”,“侵害”了菲根据《公约》享有的大陆架权利,要求法庭判定南海U形线违反《公约》而无效,判定以《公约》为中菲主张南海权益的唯一标准,由此判定中方占领的海上地形除岛屿———通过援引第286和298条———通过阐述中菲均为《公约》缔约国,来论证《公约》争端解决机制适用于中菲海洋权益争端。菲在《通知和说明》第32段中指出:“菲律宾和中国都是《公约》缔约国,分别于1984年5月8日和1996年6月7日批准《公约》。据此可认为,双方都同意接受第十五部分———通过援引《公约》第279条———通过援引第279、281其中,中菲双方签署的涉及解决南海争端问题的协议———《南海各方行为宣言》(以下简称《宣言》),确定了彼此解决南海争端的原则:“有关各方承诺根据公认的国际法原则,包括1982年《联合国海洋法公约》,由直接有关的主权国家通过友好磋商和谈判,以和平方式解决它们的领土和管辖权争议,而不诉诸武力或以武力相威胁。”这段文字也是《宣言》唯一涉及争端解决方式的文字表述,从中可以分析出:前文所述启动强制程序的第2、3个先决条件在中菲之间不存在;菲需要论证的是,菲是否满足了第1、4个条件。对此,菲在《通知和说明》第33段中指出:“第283条第1款进一步要求,缔约国间发生争议时,应迅速就以谈判或其他和平方法解决争端一事交换意见。菲律宾已完全真诚地履行第279条和第283条第1款的要求,并已用尽了通过谈判解决争端的可能”。为说明这一点,菲进而在《通知和说明》第25~30段集中阐述了自1995年以来,中菲“就关涉两国南海争端的诸多事项交换了意见,试图谈判解决争端”。“然而,17年来,尽管双方举行了多次双边会议,交换了许多外交信函,但仍未解决任何这些争端事项”。“所有通过谈判解决争端的可能性已经穷尽”,“菲于2012年4月向中国发出外交照会,邀请中国同意将争端提交适当的仲裁机构,中国拒绝了邀请”。菲由此得出结论:“外交记录清晰表明,《公约》第283条关于争端各方应迅速就以谈判或其他和平方法解决争端一事交换意见的要求已得到满足”,“由于菲律宾和中国未能成功地通过他们选择的和平方法解决争端,《公约》第281条第1款允许当事方选择第十五部分提供的其他程序,包括第十五部分第2节规定的导致有拘束力裁判的强制程序”。此部分需重点关注的是:(1)事实是否如菲所言,中菲之间已尝试并用尽强制程序以外的一切和平协商解决争端方式?(2)菲是否注意到《宣言》有关“由直接有关的主权国家通过友好磋商和谈判,以和平方式解决它们的领土和管辖权争议”的表述包含了对当事一方单方面启动强制程序的排除?如果这两方面答案是肯定的,那么菲就没有满足启动强制仲裁程序的先决条件,于程序上不合法,仲裁庭即使对本案有管辖权,也不应予以受理。———通过援引第286、287条,综上,菲对其启动强制仲裁程序的合法性及仲裁法庭对本案具有管辖权的论证逻辑是:中菲均为《公约》缔约国,所以应受《公约》争端解决机制的约束;菲在《公约》框架下寻求解决中菲南海争端的办法,哪怕是寻求不经中方同意的强制程序,也是对《宪章》及《公约》规定的和平解决争端义务的履行;菲通过自1995年以来与中方交换意见未果及邀请中方仲裁解决争端遭拒绝的一系列经历,说明菲履行了启动强制程序的所有先决条件,可未经中方同意单方面启动强制程序;由于中菲均未就争端出现时接受国际海洋法法庭、国际法院、仲裁法庭、特别仲裁法庭中哪个机构管辖做出书面选择性声明,因此,按照《公约》第287条第3款规定,应视为中菲争端只适用于附件七规定的仲裁法庭程序。由此,菲直接提起了强制仲裁程序。由于菲所提事项如判定中国南海U形线违反《公约》而无效等,不属于2006年中方声明排除管辖的事项,所以,仲裁法庭对本案有管辖权。上述逻辑中,需要关注和质疑三方面问题:一是菲所提事项是否属于争端,且属于可提交强制仲裁的海洋权益争端;二是无论于形式或实质层面,菲所提事项是否在中方排除接受强制管辖事项的范围之外?三是菲是否满足了启动强制仲裁程序的所有先决条件,即菲是否尽了所有与中方协商谈判解决争端的努力而未果、《宣言》是否允许单方面启动强制程序?如果第一个问题答案为否,则法庭对本案没有管辖权;如果第二个问题答案为否,则法庭对本案仍没有管辖权;如果第三个问题答案为否,则本案不应被受理。根据第《公约》第288条第4款和附件七第9条规定,判定是否有管辖权及案件应否被受理的责任和权限在仲裁法庭。所以,未来仲裁法庭是否对本案进行实质性审理,要看法庭审查自身是否具有管辖权及案件是否应被受理,如果判定对菲所提全部或部分事项具有管辖权且应被受理,则法庭将会进入实质性审理阶段。二、根据菲律宾的呼吁分析1.中方利用海域开采生物和非生物资源“非法”,应享有“违反”权利菲律宾在《通知和说明》第三部分阐述了菲对中菲南海权益纷争的立场和主张,第五部分阐述了菲的仲裁请求,其主张及仲裁请求概括如下:(1)中菲作为《公约》缔约国,应受《公约》拘束,中方南海U形线违反《公约》,请求法庭裁定南海U形线无效,确认《公约》是判定中菲海洋权益争端是与非的唯一标准。(2)认为中方对南海U形线内岩礁或原本属于菲大陆架所属物的暗礁、低潮高地主张主权,并予以占领“违反”《公约》;认为中方在黄岩岛等岩礁12海里外或美济礁等暗礁、低潮高地所在海域开采或禁止菲开采生物和非生物资源,以及“限制干扰”菲航行权利“违反”《公约》,要求仲裁法庭裁定:(1)中方所占美济礁(MischiefReef,菲律宾称PanganibanReef)和西门礁(2)中方所占南熏礁(GavenReef,菲律宾称ZamoraReef))、渚碧礁(SubiReef)为低潮高地,不具主权性质,应归属菲大陆架,中方在上述海域开采生物和非生物资源“非法”,中方占领“非法”;(3)中方所占黄岩岛(ScarboroughShoal,菲律宾称BajodeMasinloc)、赤瓜礁(JohnsonReef,菲律宾称MabiniReef)、华阳礁(CuarteronReef,菲律宾称CalderonReef)和永暑礁(FieryCrossReef,菲律宾称KagitinganReef)为《公约》第121条规定的岩礁,只拥有12海里领海,中方在12海里外开采及驱离菲开采生物和非生物资源的行为“非法”。(3)认为菲从群岛基线向南海200海里的海域属于菲专属经济区和大陆架,菲在这些海域内享有开采生物和非生物资源的权利,在该海域的内外部享有《公约》赋予的航行等权利,中国不得“侵犯”。2.关于黄岩岛的归属时至今日,菲律宾在南海权益问题上有两项真实诉求:一是获得南沙部分岛礁和黄岩岛主权;二是明确菲群岛基线向海200海里海域为菲专属经济区和大陆架,以便以“合法”身份开采其中的海洋资源。具体诉求如下:一是变黄岩岛为“争议岛”,取得黄岩岛主权。黄岩岛自古为中国固有领土,之前没有任何国家提出异议。直至1997年,菲官方才提出黄岩岛主权要求,并制造多起事端,欲将黄岩岛变“争议岛”。其理由为:1.“主权继承说”,菲宣称,上世纪50年代美军曾“有效控制”黄岩岛。90年代美从菲撤军后,菲继承了美对黄岩岛的权利;2.“地理邻近说”,菲认为黄岩岛距菲近、距中国远,应归菲所有;3.“专属经济区派生领土说”,菲认为黄岩岛位于菲专属经济区内,应归菲所有;4.“有效控制说”。菲宣称,菲对黄岩岛实施了“有效控制”,如菲渔民在此捕鱼,菲颁布法律将黄岩岛纳入其版图,以及菲在此持续行使渔业管辖权等。基此,菲反对中方持有的黄岩岛不存在领土争端的立场,制造多种事端,企图变黄岩岛为“争议岛”,进而取得黄岩岛主权。二是夺取南沙部分岛礁“主权”。1956年,菲律宾航海家托马斯·克洛马及助手们发现南沙33个岛礁和浅滩,命名为“卡拉延群岛”三是否认中国南海U形线的有效性,以明确菲群岛基线向海200海里的海域,包括U形线内黄岩岛及中方所占的南沙部分岛礁12海里外海域或暗礁、低潮高地所在海域属于菲专属经济区和大陆架;确保菲在上述海域享有对生物和非生物资源等的主权权利,以及对海洋科学研究、海洋环境保护和保全等事项的专属管辖权;同时,确保菲在这些海域享有的航行权利。由于菲非常清楚,国际社会至今没有一项法律程序可以在不经当事一方同意的情况下,对其涉及的领土争端做出强制性裁决。因此,尽管菲极想得到黄岩岛及“卡拉岩群岛”的主权,但鉴于强制性法律路径的缺失,也只得将诉求重点转移到对海洋权益的争端上来。希望通过对所谓中菲海洋权益争端的强制性仲裁请求,获得部分低潮高地和暗礁以及海域的拥有权和管辖权,同时也为下一步谋求其他岛礁主权埋下伏笔。菲理解的海洋权益争端包括对中方占领的南沙部分低潮高地、暗礁本身以及岩礁12海里外海域的立场分歧及争夺上。菲认为:根据《公约》规定,位于菲200海里界限内的南沙群岛中的低潮高地和暗礁,如美济礁和西门礁等,不具有领土主权性质,应属于菲大陆架的一部分;而《公约》第121条规定的岩礁,如黄岩岛、赤瓜礁、华阳礁和永暑礁,只能拥有12海里领海,将这部分“争议海域”冻结,之外的海域应归属菲专属经济区和大陆架。3.菲律宾启动强制仲裁程序的原因菲律宾此次启动强制仲裁程序“状告”中国有多重考量:一是挑起事端进行炒作。本质上讲菲律宾并无诚意解决问题,因为到目前为止,无论是国际司法判例还是国际社会共识,均认为政治协商谈判是解决国际争端的最佳方式。中国一贯主张协商谈判解决争端,并已成功地与陆上数十个邻国通过谈判划定了边界线。中国相信,只要海上邻国有诚意,中国与这些国家的海上权益争议就一定能得到妥善解决。但至今,菲律宾无意于问题的真正解决,而是侧重于弄出动静、搞大声音,装弱自己,抹黑中国。二是最大程度地获取利益。菲此次提起仲裁的直接动因是担心在黄岩岛问题上永久失去话语权。2013年1月21日,即菲启动强制仲裁程序的前一天,菲外长表示:“黄岩岛在中国有效控制之下”,在丧失“领土”前,菲必须有所行动,第二天菲就启动了强制仲裁程序。菲知道岛礁主权无法通过强制性的法律程序得到解决,因此在《通知和说明》中不得不说:“不寻求法庭裁决哪一当事方对他们主张的岛屿拥有主权”。但是在表述黄岩岛问题时菲仍指出:“2012年,中国在菲律宾专属经济区内非法侵占了六个突出海面的小岩石三是迎合美国,争得南海其他声索国同情与支持。过去一年,菲律宾充当了美国实施亚太“再平衡”战略的急先锋,讨得美国欢心。菲此次启动仲裁程序正迎合了美国希望中国“按国际规则办事”的心愿,这一符合美国口味的路数,在酝酿期就得到了美国国际法专家的鼎力支持。在发表声明后,又得到了美国官方的公开赞赏。同时,菲也希望通过此举获得南海其他声索国的同情与支撑,加固联合对付中国的统一战线。菲刚发表声明,就得到了越南官方的公开声援。三、中国拒绝诉求仲裁案的基本理由1月22日,菲向中国递送启动仲裁《照会》及《通知和说明》的当天,中国驻菲律宾大使马克卿即代表中国政府向菲律宾外交部重申了中国在南海问题上的原则立场。1月23日与31日,中国外交部发言人洪磊在例行记者会上就该问题做进一步回应。2月19日,中国外交部将菲《照会》及《通知和说明》退回给菲律宾,外交部发言人洪磊在例行记者会上就该问题做了全面阐述。他指出:“中国在南海问题上的立场是明确的、一贯的。中国对南沙群岛及其附近海域的主权有着充分的历史和法理依据。同时,从维护中菲双边关系和地区和平稳定的大局出发,中方一贯致力于通过双边谈判解决争议,并为维护南海稳定、促进区域合作做出了不懈努力。由直接有关的主权国家谈判解决有关争议,也是东盟国家同中国在《南海各方行为宣言》中达成的共识。菲方有关照会及所附通知不仅违反了这个共识,而且在事实和法律上也存在严重错误,还包含许多对中方的不实指责,中方坚决反对。中方希望菲方恪守承诺,不采取任何使问题复杂化、扩大化的行动,积极回应中方关于建立中菲海上问题磋商机制和重启两国建立信任措施机制的提议,回到双边谈判解决争议的正确轨道上来。”可将上述中国拒绝应诉仲裁案的理由概括为三层含义:一是菲律宾提起仲裁违背了中国与东盟国家签署的《南海各方行为宣言》共识;二是菲方《照会》及《通知和说明》在事实和法律上存在严重错误,且包含对中方的不实指责;三是中方希望菲方放弃使问题复杂化、扩大化的行动,回到双边谈判的正确轨道上来。从上述中国政府对此事的一系列表态看出:首先,面对第一起南海声索国围绕海上权益“状告”中国的案件,中国坚持了有关双方政治协商谈判手段解决争端的一贯立场。未来,声索国须着眼于这一路径,解决与中国的海上权益纷争。其次,菲违反的《南海各方行为宣言》共识包括:“由直接有关的主权国家通过友好磋商和谈判,以和平方式解决它们的领土和管辖权争议”,“不采取使争议复杂化、扩大化和影响和平稳定的行动”,“以建设性方式处理它们的分歧”,“本着合作与谅解的精神,努力寻求各种途径建立相互信任”等规定。其中,“由直接有关的主权国家通过友好磋商和谈判解决”的表述,包含了排除第三方强制管辖的可能性。菲无视与中方达成的协议规定,不顾中方的感受,强行推动强制仲裁程序启动,不仅使问题变得复杂化,更违反了《公约》第281条第1款关于启动强制程序的先决条件之一,即争端一方只有在使用与另一方协议选择的和平解决争端方式不奏效且协议不排除使用其他方式解决争端的情况下,才可使用。再次,菲启动仲裁的《照会》及《通知和说明》中存在的事实和法律上的严重错误,及对中方的不实指责,包括但不限于:(1)指责“2012年11月中国海南省颁布法律,要求外国船进入南海U形线必须获得中国许可,否则就是非法,要接受检查、驱离或扣留”。(2)指责中国于2009年5月7日向联合国秘书长递交的信函中,“对南海U形线内所有水域、所有海底和所有海上地形主张主权”。(3)指责中国于2012年,在“菲律宾专属经济区非法侵占了六个突出海面的小岩石,非法夸张地对围绕这些礁石周围的海域主张权利”。(4)有关“菲律宾在本仲裁案中的所有主张,当事各方已经过真诚谈判,并已多次交换过意见,已经满足了《公约》第279条的要求”,(5)菲所提事项部分不存在争端或者部分不属于海洋权益争端,且于形式或实质层面属于中方排除强制管辖的涉及领土主权或海洋划界的争端,仲裁法庭不应具有管辖权。菲所提三个方面的事项在《通知和说明》第五部分中,被菲分解为十三项。在这十三项中,部分事项不存在争端,如第一项,菲要求法庭宣布中菲所享有的权利都由《公约》确立,这些权利包括领海、毗连区、专属经济区和大陆架等。而中菲在是否将《公约》作为南海权益主张依据这个问题上认识一致,不存在争端。在能否将南海U形线作为中方权利主张线这一问题上存在分歧,而这又不属于《公约》解释和适用的事项,能否兼顾历史性权利线来主张领土及海洋权益,需要借助《公约》以外的国际法规则与判例进行判断。从菲列举的十三项具体诉求看,其实质为海域划界或涉及领土主权的事项。如菲指出,知道中国对第298条做出保留,所以,菲启动仲裁程序不为解决岛礁归属和海域划界而提起,只为南海部分海域的管辖权冲突。菲在清楚知道未经争端方同意,国际司法、仲裁机构无权受理领土争端案件,且中方已就海域划界等事项提出不接受任何国际强制管辖声明的情况下,仍一意孤行,将原本属于岛屿归属和海域划界的事项提交强制仲裁程序,是对国际仲裁程序的滥用。四、案件处理的影响在菲律宾推动下,5人仲裁法庭成立,并完成了仲裁程序的确定。鉴于中方拒绝参与仲裁程序,因此,未来仲裁法庭可能会受理菲部分诉求,做出对中菲