香港回归的法律基础

香港回归的法律基础

1997年7月1日，这是中国历史上一个值得特别著述的时期。同一天，香港在100多年的分离之后回到了祖国的怀里，解决了中华民族百年的国耻，并实现了许多中国儿童的愿望。香港的回归仅仅是完成了祖国统一大业的第一步,能不能长期保持香港的稳定繁荣,将是今后能不能真正完成祖国统一大业的关键。邓小平同志“一国两制”的伟大构想为实现祖国和平统一,解决台湾、香港和澳门问题,保持这些地区的长期繁荣稳定奠定了理论基础。而把“一国两制”的伟大构想用法津的形式固定下来,勾画出回归后香港清晰蓝图的,是经过4年零8个月反复推敲,于1990年4月4日第七届全国人大三次会议通过并颁布的《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(以下简称《基本法》)。这部由国家最高权力机关制定的针对局部地区的全国性法律,是立法史上的一个重大突破,它的颁布,为香港的平稳过渡提供了可靠的法律保障,为世界立法提供了一个典型范例。它的贯彻与实施也必将为香港回归后的长期繁荣稳定奠定坚实的法律基础,成为依法治港的最基本的法律依据。正如小平同志生前所指出的那样,它“是一部具有历史意义和国际意义的法律”,“是一个具有创造性的杰作”。一、实行“行政管理”“独立的”法律制度和政策早在1984年中英两国政府签署的关于香港问题的联合声明中,中国政府就明确阐述了对香港的一系列基本方针和政策,这些方针和政策在《基本法》中得到了全面确认。《基本法》序言中明确宣布:“在对香港恢复行使主权时,根据中华人民共和国宪法第三十一条的规定,设立香港特别行政区,并按照‘一个国家,两种制度’的方针,不在香港实行社会主义的制度和政策。”在总则中,又进一步规定,香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分;全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治,享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权;在香港特别行政区不实行社会主义制度和政策,保持原有的资本主义制度和生活方式,五十年不变;特别行政区的行政机关和立法机关由香港永久性居民组成;保障香港特别行政区居民和其他人的权利和自由;保护私有财产权;香港境内的土地和自然资源属于国家,由香港特别行政区政府负责管理、使用、开发、出租或批给个人、法人或团体使用或开发,其收入全部归特区政府支配;香港原有的法律除同本法相抵触或经香港特别行政区立法机关作出修改者外,予以保留。这些规定,高屋建瓴,都是站在历史的高度,从香港的实际出发所作出的,是我国对香港基本方针和政策的法律表现,是维护香港长期保持繁荣稳定的最重要的政治基础。在其他各章中,对这些方针、政策更进一步作了详尽的规定,使其变成了在实践中便于操作的具体规范,从而成为全国上下共同遵守的行为准则。二、中央对香港特区有相对独立的机构和权力100多年来,香港虽然不是通常意义上的殖民地,但始终处于英帝国主义的殖民统治之下。《英皇制诰》和《皇室训令》成为香港至高无上的法律,英皇任命的总督成为掌握香港一切权力的最高统治者。香港是谈不上任何法律地位的,它只不过是英国长期霸占中国的一块领地。但是,第二次世界大战之后,特别是近二、三十年来,香港人民利用各种有利因素,又确实创造了令世界瞩目的繁荣。香港回归以后,要长期保持其繁荣稳定,就必须正视其与内地100多年来分离的历史和香港现行社会生活的实际,赋予其不同于内地任何一个地区的特殊法律地位。为此,我国宪法在第三十一条中明确规定:“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”这就为香港等地区设立特别行政区提供了根本法的依据。据此,《基本法》明确宣布:对香港恢复行使主权时,根据宪法规定,设立香港特别行政区。香港特别行政区的法律地位,既不同于联邦制国家具有相对独立性的成员单位,也不同于我国内地在少数民族聚居的地区所设立的民族自治地方和在经济上实行特殊政策的经济特区。根据《基本法》的规定,它仍然“是中华人民共和国不可分离的部分”,“是中华人民共和国一个享有高度自治权的地方行政区域,直辖于中央人民政府。”中央人民政府负责管理香港特别行政区的外交和防务、任命行政区的行政长官和行政机关主要官员、决定该地区进入紧急状态。除此之外,其它事务都由特别行政区自行处理,享有高度的自治权。上述几项事务之所以必须由中央负责,是因为它是国家主权的主要象征。舍此,就不能体现我国是一个统一的国家,香港是中华人民共和国不可分离的部分,是直辖于中央人民政府的一个行政区域。尽管如此,《基本法》根据香港的实际和实行“一国两制”的要求,在这些领域还授予特别行政区一些特殊的权限或作出一些特殊性的规定。《基本法》第十三条在坚持“中央人民政府负责管理与香港特别行政区有关的外交事务”这一主权原则的同时,在该条第三款特别规定,“中央人民政府授权香港特别行政区依照本法自行处理有关的对外事务。”对此,基本法在第七章设专章进行了详细规定。之所以这样作,主要是为了保持和发展香港与世界各地区业已形成的经济、社会与文化联系,保证和促进香港的持续稳定与繁荣。第十四条在规定“中央人民政府负责管理香港特别行政区的防务”的同时,又明确指出,中央派驻香港负责防务的军队不干预行政区的地方事务。这样规定,有利于解除一些人的不必要的顾虑,保持香港社会的稳定。第十五条虽然规定“中央人民政府依照本法第四章的规定任命香港特别行政区的行政长官和行政机关的主要官员”,但根据第四章的规定,行政长官的任职,首先要在当地通过选举或协商产生,然后才由中央人民政府任命。中央任命的其他主要官员,也都必须由行政长官提名,而且,仅指第四十八条规定的各司、局、署、处和海关的主要负责人。至于中央决定香港特别行政区进入紧急状态,仅是指第十八条第四款规定的“全国人民代表大会常务委员会决定宣布战争状态或因香港特别行政区内发生香港特别行政区政府不能控制的危及国家统一和安全的动乱”时不得已而采取的措施。此时,中央人民政府可发布命令将有关全国性法律在香港实施。以维护国家的统一与安全,保证香港社会的安定。除上述几项有关国家主权的事务由中央负责之外,《基本法》赋予香港特别行政区以高度的自治权。(见下)三、《基本法》确认了香港的高度自治权，确保香港的繁荣稳定为了维护香港的繁荣稳定,基本法赋予香港特别行政区的自治权力主要有:1.定范围内的行政权力享有高度自治的行政管理权,是香港特别行政区不同于内地任何一个行政区域的重要特点之一。我国内地各级地方的行政管理权,概括地讲,都是在上级行政机关领导下的一定范围之内的行政权力。而《基本法》赋予香港特别行政区的行政管理权比内地各行政区要广泛得多。可以说,除外交和国防等国家事务以外的行政管理权,都赋予香港特别行政区自主地行使。之所以这样做,主要是因为在100多年的时间里,香港形成了与内地不同的经济、政治、社会和文化背景,完全采取与内地相同的行政管理模式,势必打乱香港的现行社会和经济秩序,影响香港的稳定,破坏香港的繁荣。这是任何人都不希望看到的,也是与我国对香港的基本方针和政策背道而驰的。2.我国现行立法体制的缺陷在长达100多年的英国统治下,香港并无独立的立法权。在香港适用的法律是英国的《英皇制诰》、《皇室训令》、《殖民地条例》、《义律公告》在我国现行的立法体制中,只有全国人民代表大会及其常务委员会,才是我国唯一的立法机关,除此之外,任何一个行政区域都不具有创制法律的权力。然而,根据“一国两制”状态下香港高度自治和保持香港法律秩序稳定的需要,《基本法》除规定保留香港原有的法律,即普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法基本不变3.独立的司法权香港特别行政区成立之前,香港一直延用英国的司法制度,奉行司法独立原则。但是,英国从来没有赋予香港终审权,香港的终审权向来是由英国的枢密院司法委员会控制。这就使香港的所谓“司法独立”实际上受到了限制。《基本法》根据“一国两制”的方针,从保持香港司法制度的稳定和保证香港的高度自治出发,不仅赋予香港特别行政区以独立的司法权,而且直接赋予其独立的终审权,从而使其交等国家行为无管辖权以及继续保持香港原有法律制度和原则对法院审判权所作的限制外,对香港特别行政区内所有的案件均有审判权;在香港特别行政区设立终审法院,行使终审权;法院独立进行审判,不受任何干涉。这就是说,香港特别行政区法院管辖的范围是整个香港地区,并且,由于终审权的确立,终审法院为该地区诉讼案件的最高审级,这就使得该地区法院的独立司法权不仅不受任何机关、团体和个人的干涉,就是我国的国家最高审判机关和法律监督机关也无权干预。将独立的终审权完全授予一个行政区域,这在各国的司法制度中可以说是独有的特例。这说明,《基本法》赋予香港特别行政区的司法权和终审权,是真正完全独立的司法权和终审权。4.自行处理有关对外事务的权力如前所述,《基本法》在坚持中央对香港行使外交主权的前提下,为了保持香港的国际贸易、金融、信息、航运等中心的地位,发展香港与世界各地区业已形成的经济、社会与文化联系,促进香港的持续繁荣,特别授权香港特别行政区自行处理有关对外事务的权力。根据第七章的规定,这些权力可以概括为以下四个方面:1由中方参加有关国际组织和国际会议的组织根据《基本法》的规定,香港特别行政区政府的代表,可作为中华人民共和国政府代表团的成员,参加有关的外交谈判;可派遗代表作为中华人民共和国代表团的成员或者以中央人民政府和有关国际组织或国际会议允许的身份参加有关国际组织和国际会议,并以“中国香港”的名义发表意见;还可以直接以“中国香港”的名义参加不以国家为单位参加的国际组织和国际会议;对于中华人民共和国和香港均已参加或者只有香港参加的国际组织,中央人民政府将采取措施使香港特别行政区以某种形式继续保持在这些组织中的地位或继续参加这些组织。2中方对其他领域的国际协议适用香港根据《基本法》的规定,香港特别行政区可在经济、贸易、金融、航运、通讯、旅游、文化、体育等领域以“中国香港”的名义,单独同世界各国、各地区及有关国际组织保持和发展关系,签订和履行有关协议;中华人民共和国缔结的国际协议是否适用于香港,中央人民政府应根据香港的情况和需要决定;中华人民共和国尚未加入的但已适用于香港的国际协议仍可继续适用。3护照和旅行证件根据《基本法》的规定,中央人民政府授权香港特别行政区政府依照法律给持有香港永久性居民身份证的中国公民签发护照,给其他合法居留者签发其他旅行证件,上述护照和证件,前往各国和各地区有效,持有人有返回香港的权利;对世界各国或各地区的人入境、逗留和离境,香港特别行政区政府可实行出入境管制;经中央协助或授权,特区政府还可以与各国或各地区缔结互免签证协议。4未与官方或官方设立的机构的保留根据《基本法》的规定,除外国在香港特别行政区设立领事机构或其他官方、半官方机构须经中央人民政府批准外,已同我国建立正式外交关系的国家在香港设立的领事机构和其他官方机构可予保留;未与我国建立正式外交关系的国家设立的上述机构,可根据情况允许保留或改为半官方机构;尚未为我国承认的国家,只能在香港特别行政区设立民间机构。从上述几个方面的规定中可以看出,《基本法》在坚持国家外交主权的同时,赋予了香港特别行政区非常广泛的自行处理有关对外事务的权力,这即使在联邦制国家也是罕见的。四、《基本法》赋予了居民广泛的权利和自由据统计,在600多万香港居民中,中国血统居民占95%左右,香港的繁荣正是以华人为主体的香港人创造的。然而,150年来,香港居民尤其是华人的权利是极为有限的。他们的选举权和被选举权.长期被英国统治者所剥夺,香港的一切权力都集中在英皇任命的港督手中,实际上,在香港的中国人只不过是英皇的“臣民”,根本谈不上具有真正的权利和自由。《基本法》根据“一国两制”、“港人治港”、高度自治的方针,真正将民主引进了香港,赋予了香港居民广泛的权利和自由,规定了香港居民必须履行的最基本的义务,从而使香港居民尤其是广大中国籍香港居民真正成了香港的主人,国家的主人。这必将极大地鼓舞香港居民的爱国热情,调动广大香港人的积极性,去创造香港更加辉煌的明天。《基本法》所指的香港居民,是指持有香港特别行政区居民身份证,依法享有《基本法》赋予的基本权利并承担相应义务的自然人。分为永久性居民和非永久性居民两大类。永久性居民是指具备《基本法》规定的条件之一,在香港享有居留权并有资格依法取得永久性居民身份证的人;非永久性居民是指有资格依法取得香港居民身份证,但没有居留权的人。根据《基本法》第三章的规定,香港居民享有以下几个方面的基本权利。1.法律至上的原则《基本法》第二十五条明确规定:“香港居民在法律面前一律平等。”在法律面前一律平等,是现代社会公民的一项基本权利,也是现代社会一项重要的法制原则。《基本法》赋予香港居民在法律面前一律平等的权利,是对英国在香港对广大中国籍居民实行殖民统治的一个彻底否定。是香港社会进一步走向民主化、法制化的重要标志之一。2.民主权利和自然权利政治权利和自由,就是参与政治生活和在政治上表述自己意愿的权利和自由。根据《基本法》规定,香港居民的政治权利和自由包括:言论、新闻、出版的自由;结社、集会、游行、示威的自由;组织和参加工会、罢工的权利和自由;永久性居民的选举权和被选举权。上述政治权利和自由是香港居民最主要的民主权利,是香港居民当家作主的重要体现。有些权利是在英国殖民统治时期所根本没有的,例如选举权和被选举权,有些是在我国现行宪法的公民基本权利中都没有规定的,如新闻自由、罢工的权利和自由。这说明基本法赋予香港居民的政治权利和自由是非常广泛的。3.没有带没有考虑的前提条件人身自由是一项很重要的权利自由,它是主体参加社会、政治生活和享受其他权利与自由所不可缺少的前提条件,没有人身自由,享受其他权利就是一句空话。《基本法》赋予香港居民十分广泛的人身自由,它包括:人身自由不受侵犯;住宅和其他房屋不受侵犯;通讯自由和通讯秘密受法律保护;境内迁徒自由;移居其他国家和地区的自由;旅行和出入境的自由等。4.律师为自己的受害者的司法救济权按照《基本法》规定,香港居民的权利和自由还包括:信仰自由;选择职业的自由;进行学术研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由;婚姻自由和自愿生育的权利;享受社会福利的权利;得到秘密法律咨询、向法院提起诉讼、选择律师及时保护自己的合法权益或在法庭上为其代理和获得司法补救的权利等。上述几方面的权利和自由,是香港居民所享有的最主要的权利和自由。除此之外,《基本法》还就其他法律所保障的权利和自由、适用于香港的有关国际公约上规定的权利和自由、“新界”居民的传统权益受法律保护,以及香港境内的其他人享有同居民同等的权利和自由等,作出了规定。至于香港居民的基本义务,《基本法》规定:“香港居民和在香港的其他人有遵守香港特别行政区实行的法律的义务。”即只要是在香港实行的法律中规定的义务,就是居民和非居民应履行的法定义务。五、中央对香港的协调在英国的殖民统治之下,香港基本上形成了以港督为中心,以行政为主导的政治体制。英国政府掌握着香港的外交、防卫、司法终审和重要官员的任免等重大权力。港督独揽其他一切大权,以最高长官身份主持行政局和立法局会议,担任两局当然主席,同时兼任驻港英军总司令,几乎拥有所有香港问题的最终决定权。但另一方面,在长期的运行中,特别是经过多次改革,香港的政权机构逐步形成了一套比较协调完善的、高效的运作机制。它在维护香港的繁荣、稳定和经济高速发展中,曾经起到了一定的作用。《基本法》从保持香港的长期稳定和繁荣出发,根据“一国两制”、“港人治港”和高度自治的方针,除因收回香港主权和扩大民主权力所引起的变化(如废除港英总督制、设立行政长官、设立终审法院、选举产生立法会并成为独立的立法机关等)以外,基本上保留了原有的政权运行机制。根据《基本法》的规定,香港特别行政区的政治架构如下:1.处理相关事务行政长官既是香港特别行政区的首长,又是香港特别行政区政府的首长,代表香港特别行政区,对中央人民政府和香港特别行政区负责,通过选举或协商产生,由中央人民政府任命。行政长官行使以下职权:领导香港特别行政区政府;负责执行法律;签署立法会通过的法案和财政预算案,公布法律;决定政府政策和行政命令;提名并报请中央人民政府任免各司、局、署、处和海关的主要官员;任免各级法院法官;任免公职人员;执行中央人民政府有关指令;处理中央授权的对外事务和其他事务;批准向立法会提出有关财政收入或支出的建议;决定政府官员或其他负责政府公务的人员是否向立法会或其属下的委员会作证和提出证据;赦免或减轻刑事犯罪的刑罚；处理请愿、申诉事项等。同时,在符合《基本法》第五十条、五十一条的情况下,可以解散立法会和批准临时短期拨款。2.行政会议的作用行政会议是协助行政长官决策的机构,由行政长官主持。其成员由行政长官从行政机关的主要官员、立法会议员和社会人士中委任,必要时可邀请有关人士列席会议。除人事任免、纪律制裁和紧急情况下采取的措施外,行政长官作出重要决策、向立法会提交法案、制定附属法律和解散立法会前,须征询行政会议的意见。由此可见,行政会议的作用主要是为行政长官正确决策提供咨询,协调行政、立法两机关的关系,照顾社会各方的需要和利益。根据《基本法》第五十七、五十八条的规定,在香港特别行政区设立廉政公署和审计署,各自独立工作,只对行政长官负责。3.执行立法会的主体香港特别行政区的行政机关是香港特别行政区政府,行政长官是政府首长。政府设政务司、财政司、律政司和各局、处、署。局为有拟定政策权力的部门;处为负责执行行政事务而不拟定政策的部门;署为工作有独立性质的部门。政府对立法会负责:执行立法会通过并生效的法律;定期向立法会作施政报告;答复立法会议员的质询;征税和公共开支须经立法会批准。政府的职权是:制定并执行政策;管理各项行政事务;办理中央人民政府授权的对外事务;编制并提出财政预算、决算;拟定并提出法案、议案、附属法规;委派官员列席立法会并代表政府发言。此外,律政司还主管刑事检察工作,不受任何干涉。4.向中央人民政府提出决定、决定和决定关于香港的裁决香港特别行政区的立法机关是香港特别行政区立法会。立法会由选举产生,行使下列职权:制定、修改和废除法律;审核、通过财政预算;批准税收和公共开支;听取行政长官的施政报告并进行辩论;对政府工作提出质询;就公共利益问题进行辩论;同意终审法院法官和高等法院首席法官的任免;接受香港居民申诉并作出处理;调查和弹劾行政长官,并报请中央人民政府决定;在行使上述职权时,传召有关人士出席作证和提供证据。立法通过的法案,须经行政长官签署、公布,方能生效。本来,根据全国人大《关于香港特别行政区第一届政府和立法会产生办法的决定》,香港最后一届立法局组成如符合该《决定》和《基本法》的有关规定,其议员拥护《基本法》、愿意效忠香港特别行政区并符合《基本法》规定条件者,经香港特别行政区筹委会确认,即可成为行政区的第一届立法会议员(即所谓“直通车”安排)。但是,由于英方违反中英联合声明,一意孤行地推行所谓的“政改方案”,毁弃了这一安排。于是,筹委会不得不根据全国人大的授权,决定由第一届推选委员会选举产生临时立法会,以解决香港特别行政区成立时的立法真空问题。临立会的任期不超过1998年6月30日。尽管如此,在临立会的60名议员中也保留有33名原立法局的议员。5.基本法确认了对社会稳定的社会和公务人员的任职资格香港特别行政区的司法机关是其各级法院。根据《基本法》的规定,在香港特别行政区,设立终审法院、高等法院(即原最高法院)、区域法院(即原地方法院)、裁判署法庭(即原裁判司署,为香港的基层法院)和其他专门法庭(如各种审裁处、儿童法院等)。原在香港实行的司法体制,除因设立终审法院而产生的变化外,予以保留。法院行使香港特别行政区的审判权,独立进行审判,不受任何干涉。司法人员履行审判职责的行为不受法律追究。原来在香港实行的陪审制度的原则,仍然予以保留,并在诉讼中保留原在香港适用的原则(如司法独立原则、遵循判例原则、无罪推定原则等)和当事人享有的权利。除终审法院法官和高等法院的首席法官的任免须由行政长官征得立法会同意并报全国人大常委会备案外,所有法官都须由有关人士组成的独立委员会推荐,由行政长官任命。法官的免职,必须符合基本法规定的情况和程序,否则,可终身任职。除上述机关外,基本法的政治体制一章还就区域组织或公务人员作出了规定。区域组织是非政权性的管理与咨议组织,其主要任务是接受政府就有关地区管理和其他事务的咨询,或负责提供文化、康乐、环境卫生等服务。公务人员是指在香港特别行政区政府和其他政权机关任职从事公务的人员。公务人员的任职资格,原则上必须是香港特别行政区的永久性居民。有些公务人员,如行政长官、立法会主席、终审法院法官和高等法院的首席法官、各司、局、署、处及海关的主要负责人等主要官员,还必须由在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民担任。这样规定,明显地体现了对香港恢复行政主权的原则和香港高度自治、“港人治港”的方针。但是,为了保持香港的稳定和香港公务人员队伍的稳定,《基本法》还对其他公务人员作出了一些灵活的规定,例如,对香港特别行政区成立之前在香港任职的公务人员,均可留用,并且其年资予以保留,薪金、津贴、福利待遇和服务条件不低于原来的标准;行政区政府可任用原香港公务人员中的或持有特区永久性居民身份证的英籍和其他外籍人士担任政府各部门的各级公务人员,并可聘请英籍和其他外籍人士担任政府顾问;对退休和符合规定离职的公务人员,不论其所属国籍或居住地点,政府均按不低于原来的标准向他们或其家属支付应得的退休金、酬金、津贴和福利费等等。这样,就进一步解除了公务人员的后顾之忧,稳定了公务人员的人心,对香港的平稳过渡和维护香港的长期稳定与繁荣,保证特别行政区成立后政权机构的正常运作起到了十分重要的作用。六、《基本法》确认了香港的经济、文化和社会服务体系1.保持香港繁荣稳定的物质基础根据“一国两制”的方针,保持香港的资本主义制度不变,核心是保持香港的资本主义经济制度不变,维护香港的繁荣,关键是维护香港的经济繁荣。这也是保持香港稳定的物质基础。为此,《基本法》规定了完全不同于内地的经济制度和政策。概括起来,主要有:1保护财产私有权与内地不同,香港的经济是一种以私有制为基础的资本主义经济,《基本法》特别注意保护财产的私有权。第一百零五条规定,香港特别行政区保护私人和法人财产的取得、使用、处置和继承的权利;依法征用私人和法人财产时,被征用财产的所有人有得到补偿的权利;企业所有权和外来投资均受法律保护。2中央财政收入的性质根据《基本法》规定,香港特别行政区保持财政独立,和中央财政没有隶属关系;财政收入全部用于自身需要,不上缴中央人民政府;中