关于加强适用法律管理的思考

关于加强适用法律管理的思考

目前，我国重点的法律规范性文件是废除收养人口（移民）管理的立法。1.1958年1月9日全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国户籍登记条例》（以下简称“户籍登记条例”）。2.1985年7月13日，公安部通过了《关于城市人口管理的临时规定》。3.1995年3月6日，公安部通过了《关于租赁住房管理的规定》。4.1995年6月2日，公安部发布了《关于居民提供住宿的措施》。5.部分省、市（区）、省、市、经济特区委员会制定的《条例》（条例）。由于暂住人口治安管理所依据的上述法律规范性文件不够完善,存在的问题比较多,不仅影响管理效果,而且也给管理部门带来不少麻烦。因此,重视和尽快解决实践中遇到的问题,进一步完善相关的法律、法规,势在必行。以下笔者结合实际调研情况,从三个方面谈谈存在的问题及解决问题的意见,供有关部门参考。一、法律上存在的问题在上述暂住人口治安管理法律规范性文件中存在的主要问题是管理对象不明确,行为准则相互矛盾,同一法律后果处罚标准不一致等,具体表现如下:(一)流动人口的认定暂住人口管理对象是“流动人口”还是“暂住人口”,在法律术语的选择使用以及对确切涵义的界定不明确,以至出现两个概念混用以及具体管理对象不明确等问题。其实“流动人口”和“暂住人口”是两个既有区别,又互有联系的不同概念。根据户籍管理法规以及各省、市人大及政府的相关规定,要求公安机关依法纳入户口登记管理范围的,并非全部流动人口,而是跨越一定的行政区域,在流入地暂住一定时间以上的流动人口,即通常所称的“暂住人口”。《户口登记条例》第15条规定:“公民在常住地市、县范围以外的城市暂住三日以上的,由暂住地的户主或者本人在三日以内向户口登记机关申报暂住登记,离开前申报注销,暂住旅店的,由旅店设置旅客登记簿随时登记。”以上规定说明,公民外出暂住,不论出自何种目的,只要在常住地市、县范围以外的城市暂住3日以上的,均要办理暂住登记。但是,有些省市人大、政府在制定暂住(流动)人口管理规定(条例)时,普遍增加了公民外出暂住目的的规定:即凡是外出从事各种经济活动的,才需办理暂住登记。言下之意,不是从事经济活动的可以不办理暂住登记。这样无形中放松了办理暂住登记的要求,容易给不法分子以可乘之机为了严密社会面的控制,加强流动人口的管理,有必要按《户口登记条例》的规定办理暂住登记,即公民不论出于何种目的外出暂住,只要暂住3日以上的,均要办理暂住登记。(三)办理暂住登记根据《户口登记条例》第15条规定,公民外出暂住的时间在3日以上的,必须在3日内到户口登记机关办理暂住登记。多数省、市均按此规定执行。但是也有个别省放宽了时间限制,规定在7日内申报暂住登记。这样,不仅放宽了暂住登记管理要求,而且由于各地规定不一致,使有些公民在流动过程中,因不能及时了解各地的规定延误申报时间而受罚。为了避免类似问题的发生,维护暂住人口的合法权利,保障人口的正常流动,各地应当统一按照《户口登记条例》的规定执行。(四)暂住人口登记管理制度根据《户口登记条例》规定,农村地区不实行暂住登记制度,公民在常住户口所在地市、县内流动暂住也不实行暂住登记。显然五十年代制定的这一法律规定已不适应形势发展的要求。于是,公安部在1985年制定了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》,该规定第2条要求:“建立集镇暂住人口登记管理制度。对本乡镇以外的人来集镇拟暂住三日以上的,由留宿暂住人口的户主或者本人向公安派出所或户籍办公室申报暂住登记,离开时申报注销。”据此规定,从1985年开始,各地公安机关对公民在本县范围内流动到集镇暂住的,也建立了暂住登记制度。此外,一些省市在制定地方性法规或规章时,还把暂住人口登记管理工作延伸到广大农村地区,这对发现和打击潜逃的犯罪分子起到了一定的作用。应该说,这些规定和做法是合理的,也是符合实际的,但不合法。那么如何认识和处理这一“合理”与“合法”之间的矛盾呢?不按法律办事势必使法律失去尊严和权威,削弱法律在稳定社会秩序中的特殊作用,在强调大力发扬社会主义民主,加强社会主义法制的今天是不可取的。但如果一味强调“合法”,而不顾改革开放形势发展的变化和实际需要,墨守陈规,也是不对的。所以最根本的解决办法是重新立法或修订有关法律条文。(五)办理暂住人口登记的第二性规定《户口登记条例》没有规定暂住人口申报登记对象的具体年龄。因此,公民不论男女、年龄大小,只要离开常住户口所在地到城市暂住,均要办理暂住登记。但是有些省、市明文规定申报暂住人口登记对象的年龄为16周岁以上。根据立法原则,各省市可以根据本地需要对国家法律和行政法规未作出规定的事项,制订地方性法规或规章。但国家法律和行政法规已作出明确规定的,就必须保持一致,不得抵触。此外,从实际工作情况来看,确定暂住人口申报登记对象的年龄,不利于社会各项管理,尤其不利于计划生育管理以及当前公安部门的“打拐”工作。建议撤销关于暂住人口申报登记对象的年龄规定。(六)处罚、认定的问题1.对同一违法行为的处罚标准不一致。如对雇用无暂住证人员或者扣押暂住证行为的处罚,公安部《暂住证申领办法》第14条规定:“对法定代表人或者直接责任人处以一千元以下罚款或者警告。”但对此违法行为的处罚,各地的处罚标准并不一致。如《福建省流动人口治安管理条例》第14条规定:“留住流动人口的单位和个体工商业户不按规定申报办理暂住证的责令限期补办逾期不补办的每瞒报1人处50元罚款。”、“非法扣留一件处200元罚款。”很明显,公安部处罚规定有上限,而地方法规对同一行为的处罚不封顶,可以随实际人数的多少决定处罚的数额。类似这样的问题还有,此处不一一列举。由于处罚标准不一致,掌握不好,执法机关随时可能成为被告。2.法律后果不恰当。法律规范是由行为模式和法律后果组成的,如果没有相应的法律后果,就不能保证行为模式的实施。但暂住(流动)人口治安管理的相关规定存在着对某些违法行为处罚太轻的问题。如公安部关于《租赁房屋治安管理规定》第9条规定:出租人将房屋出租给无合法证件的承租人,处以警告、月租金3倍以下的罚款。按理说,将房屋出租给无合法证件的人居住,给治安管理带来较大的隐患,理应重罚。如果违法后果严重,还要承担相应的刑事责任。只有这样,才能使当事人从中吸取教训,不敢继续违法。否则,处罚太轻,实际效果不好,法律规范就失去了应有的作用。建议适当提高对该行为的经济处罚幅度。三、实际操作中存在的问题(一)居民身份证鉴定难这方面的问题是:1.不少基层民警不了解查验居民身份证的法律要求及基本知识,不会识别证件真假,甚至随意收缴公民的居民身份证。2.没有居民身份证的鉴定机构。在查验暂住(流动)人口的居民身份证时,遇到假证没收无疑,但是如果遇到“刁民”发问:凭什么说身份证是假的?执法人员无法作出有力的解释。3.对使用假居民身份证的行为没有处罚依据,无法处理。当前居民身份证造假活动之所以如此猖獗,与我们相关的法律不完善,打击处理不力有一定的关系,建议增加对该行为的处罚规定,同时加大打击造假行为的力度。(二)办理暂住登记的人群目前省市制定的有关暂住(流动)人口管理规定(条例)普遍规定:公民在办理暂住登记时,除了交验居民身份证或临时身份证外,还要提供婚育证明,否则不能办理暂住登记。据了解,有相当一部分暂住人口,由于外出时不了解这一规定,或是无力支付开具证明所需的高额的“服务费”,而一走了之。由于缺乏必要的婚育证明,不能办理暂住证,不仅影响了暂住人口的登记率和发证率,而且影响了流入地的社会治安管理。(三)从事经济活动的1995年6月公安部发布的《暂住证申领办法》第3条规定,同时具备以下3种情况的,应当办理暂住证:1.年满16周岁的;2.暂住一个月以上的;3.从事各种经济活动的。另外,经查阅各省、市制订的规定,与公安部的规定基本一致。也就是说,办理暂住登记的人未必都要办暂住证,非属上述3种情况的,不应强迫办理暂住证。可实际情况中,不依法办理的情况时有发生。以下3种要求办证的现象应予以纠正:1.外出探亲、访友、实习,暂住一个月以上的;2.办理暂住登记时,马上要求办理暂住证(本人没要求的);3.暂住时间不满一个月的。(四)违规处罚难1.处罚无法律依据。当前在实施暂住(流动)人口登记管理时,最常见的违法行为有:(1)持假居民身份证申报暂住登记;(2)出租户容留无合法身份证件的人住宿或者有合法身份证件未及时申报暂住户口登记的人住宿;(3)民警上门查验暂住人口的身份、来历,当事人借口不开门或者拒绝接受检查的。对上述违法行为,由于没有相应的处罚依据,只好不了了之。这样无形中助长了某些违法行为的蔓延,也增加了基层民警工作的难度。2.处罚不依法定程序进行。对违反暂住(流动)人口管理规定行为的处罚,多数属行政处罚的范畴,必须按《行政处罚法》及相关的规定实施,尤其是必须履行《行政处罚法》规定的告知义务,即对违法的暂住(流动)人口作讯问查证和处罚决定时,办案人员应告知其有陈述权、申辩权以及依法申请听证行政复议或提起行政诉讼的权利如某公安派出所民警发现在其责任区有一居民出租一套房屋给暂住人口居住,时间长达一年多,未办理“租赁房屋治安管理许可证”,经调查取证,依法对出租人处以没收非法所得,并罚款一万元。由于罚款数额较大,当事人有权要求举行听证。此时,如果没有按照规定的程序进行处罚,其处罚结果是不合法的。这一点应引起注意。(五)收容遣送“三公”人员“三无”人员是指:无合法身份证件,无固定住所或无正当生活来源的流动人口。在综合治理流动人口工作中,各省市的地方性法规普遍规定对“三无”人员实行收容遣送。但上述收遣对象,均不在1982年5月12日国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送管理办法》以及同年国家民政部、公安部制定的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法实施细则》(试行)所规定的范围之内,扩大收容遣送的做法实质上在短期内限制了一部份公民的自由。而根据我国《立法法》规定,对限制人身自由的处罚只能由法律设定。因此,必须通过法律形式确定收容遣送制度。三、调整和完善暂住人口管理的法律作为户籍登记管理的重要法律《户口登记条例》,制定于五十年代末期,鉴于当时特定的历史条件,人们生活的环境比较封闭,流动外出的人口较少,故对公民外出需办理暂住登记的要求,规定得比较笼统、简单。时隔40多年,我国社会各方面发生了巨大变化,原来的规定早已过时。为了适应现代人口流动发展的需要,更好地维护社会治安秩序,必须尽快制定早已讨论酝酿多年的《户籍法》。我国是世界上最早实行户籍登记管理制度的国家之一,有着悠久的历史和丰富的管理经验,并且又是有十二亿多人口的泱泱大国,但是当今在户籍登记管理方面的立法工作远不及国外一些国家和地区。因此,此事必须引起立法部门的高度重视,并尽快提上议事日程。上述笔者已一一指出了有关暂住人口管理法律规范性文件中存在的问题,对此,在《户籍法》尚未制定之前,为了避免在执法的过程中,有人利用法律上的矛盾和漏洞,提起行政复议或行政诉讼,给执法工作带来不良的后果,首先,必须按照新公布的《立法法》规定的原则,调整现有的法律规范,消除矛盾,力求法律、法规之间的统一与和谐,以维护法律的严肃性和可操作性;其次,必须随着社会管理的客观需要补充增加新的法律规定,便于执法机关依法行政。如明确规定派出所责任区民警有入户调查权,并制定具体的规定,以约束执法者与公民;第三,在修订暂住人口相关的管理规定时,应与计生、劳动、民政等部门制定的政策与法律相衔接,避免工作中相互扯皮或各自为政,影响暂住人口管理效果。除了基层民警的短期业务培训中,必须设有暂住人口管理的内容,平时各公安派出所也要组织民警认真学习暂住人口管理的有关法律法规,总结工作经验,做到严格管理,依法管理。此外,作为业务主管部门,除了自身要精通业务