美国国防领导指挥体制改革的法律分析

美国国防领导指挥体制改革的法律分析

第二次世界大战结束后，美国对国防指挥指挥体制进行了重大改革。先后通过了1947年国家安全法、1949年修正案、1953年第六号重组计划、1958年国防改革法案和戈德托尼科尔斯国防部改革法案，基本解决了国防指挥指挥体系的复杂关系，为美国现行命令和国防指挥指挥体系奠定了基础。改革历时40年,道路曲折,行政部门与立法部门之间、党派之间、军种之间争论激烈,各方主张千差万别,有时甚至针锋相对。最终,植根于美国政治、军事、社会、文化的一系列相互联系、相互影响乃至相互制衡的基本理念塑造了美国国防领导指挥体制的面貌。一、国家军事机构的主导地位1789年美国联邦政府成立后,长期没有建立统一领导所有武装力量的领率机关,而由陆军部(1789年成立)、海军部(1798年成立)分别负责陆军、海军的行政领导及作战指挥。二战后美国国防领导指挥体制改革的主线,则是打破陆、海分立体制,建立对陆、海、空三军进行统一指导、授权和控制的国防部,改变军种至上传统,加强国防部部长、参联会主席、联合作战司令部司令的权威,重视联合岗位,强化联合体制。这是由国际军事形势变化、军事技术发展和陆海分立体制缺陷亟需弥补所决定的。一方面,随着联合作战日益成为最常见、最重要的作战形式,空军、导弹、核武器的发展,以及与美国对抗的超级大国苏联的出现,美国意识到必须建立一种新的国家安全体制和联合作战体制。另一方面,二战前后,陆海分立体制或联合体制不健全所固有的缺乏统一指挥、妨碍协调配合、损害战斗力生成、造成重复劳动和浪费、导致军种过度竞争等缺陷不断暴露出来。在这种背景下,强化联合体制的观念逐渐萌生和形成。1921年3月,美国政府研究所(现布鲁金斯学会)最早提出统一陆军部和海军部,建立国防部的建议。二战之前,陆军部、海军部均反对此类建议。不过,当时美国海军反对建立国防部。1945年9月25日,根据海军部长福雷斯特尔的安排,陆海军军火委员会前主席埃伯斯塔特等人完成《埃伯斯塔特报告》,10月18日福雷斯特尔将报告提交国会。报告反对建立国防部,建议设立陆、海、空三个内阁级的军种部,同时设立跨军种的委员会协调三军工作。美国总统杜鲁门上任之前,就曾公开发表文章主张对陆海军实行统一领导。上任之初,他力图统一所有军事机构,归单一的国防部门领率。在他的大力推动下,建立单一国防部门的观念逐渐占据上风。但是,最初建立的称谓奇怪的“国家军事机构”(NationalMilitaryEstablishment)只是三个军种部的松散联盟,国防部长权力有限。1947年7月26日杜鲁门签署批准的《1947年国家安全法》规定:成立国家安全委员会,成员包括总统、国务卿、国防部长、陆军部长、海军部长、空军部长和国家安全资源委员会主席;建立由陆军部、海军部和空军部组成的国家军事机构,由国防部长进行总体指导、授权和控制;为国防部长配备3名特别助理(不设副部长和助理部长);陆军部、海军部和空军部作为独立的政府行政部门,分别由各军种部长进行单独管理;在国家军事机构内成立参联会、军火委员会、研究和发展委员会等跨军种协调机构。其后,鉴于国防部长权力过小难以推动工作,1949年8月10日杜鲁门签署批准的《1947年国家安全法》修正案规定:国家军事机构改称国防部,列为政府行政部门;设立1名副国防部长和3名助理国防部长;三个军种部降格为国防部下属的军事部门,军种部长不再担任国家安全委员会成员;废除总统参谋长一职,设立参联会主席。二、确保军事建议的丰富和丰富在强化联合体制的同时,保证军种的独立存在和创新发展,保持军种活力,同样是贯穿美军改革始终的基本理念。美军普遍认为,美军分成陆军、海军、空军三个军种部,是历史发展的必然选择,因为在陆上、海上和空中不同的自然环境中需要专门的部队进行战斗。这种军种划分对于维持军种之间的良性竞争,培养各军种部队的集体荣誉感、士气、凝聚力、自我牺牲精神和创新精神,提高各军种部内部资源的利用效率,保证军事建议来源的多样性,提高军事判断和决策的科学性,乃至夺取战争胜利,都至关重要。强化联合体制并不意味着走向军种合并或者一个军种吞并另一个军种的极端。美国海军陆战队前司令卡尔·芒迪指出:“有效联合意味着将各军种的不同颜色融合成综合军事能力的缤纷彩虹,而不是将它们倒入一个瓶子进行混合,直到失去各自原来的特性,成为一团没有颜色的浆糊。”为消除不必要的过度竞争,考虑军种平衡、各得其所是改革必须考虑的重要因素。1945年10月美国陆军提出的“柯林斯计划”建议设立武装部队参谋长,同时建议,“为了确保没有哪一个军兵种会吞掉另外一个军兵种,或控制整个国防部的军事思想,原有的总统参谋长和新设立的武装部队参谋长不要同时从同一个军种当中选择”。为保证军种的意见不被总统和国防部长压制,美国国会赋予军种领导人向国会提出建议和到国会作证的权利。《1947年国家安全法》1949年修正案规定:“本法不得被解释为,禁止军种部长或参联会成员,在首先报告国防部长后,自愿向国会提出他认为合适的与国防部有关的建议。”三、“军事委员会”文官治军是美国建国以来始终坚持的治军根本原则和理念,目的在于确保军队成为执行政府政策的忠实工具,防止职业军人擅权乃至发动军事政变,保证政权的稳定性。美国独立战争结束的1783年,一些军官为讨要作战补助金等原因而发起的请愿、结社和哗变等三起事件,促使美国人早早地就深切体会到文官治军的极端重要性。美国文官治军的基本特点是,立法部门(国会)和行政部门(总统、国防部)共同掌握军事控制权。1787年制定并沿用至今的美国宪法规定:国会有权宣战、招募和供养陆海军、制定统辖和管理陆海军的规则;总统为陆海军总司令。杜鲁门政府时期的改革就是如此。1945年11月16日,艾森豪威尔(3天后任美国陆军参谋长)在参议院军事委员会就陆军“柯林斯计划”提出的武装部队体制作证时说:“我不仅相信,这个体制没有倾向于削弱文职人员对这个国家武装部队的控制,而且我还要向你们保证,先生们,只要我在陆军中发现有一名军官,胆敢主张让我们的传统和思想发生这种根本性的改变,那我就要尽我所能,明天就把他从陆军清除出去。”艾森豪威尔政府两次调整作战指挥系统,也包含保证文官治军的考虑。1948年,第一任国防部长福雷斯特尔与参联会达成的“基韦斯特协议”规定:参联会指定其成员担任“执行代表(executiveagent)”,代表参联会指挥作战司令部。《1986年戈德华特-尼科尔斯国防部改组法》引言部分阐明立法的7项意图,其中第一项即为“改组国防部并强化文官在国防部的权力”。法律通过赋予国防部长更加有效地领导和管理国防部的权力,较好地实现了加强文官治军的目标。参众两院达成的协商报告强调指出:“国防部长在国防部内任何他本人选择实施的事务上掌握独有的、最终的权力。”四、消极反对的改革美国国防领导指挥体制改革事关多方利益的调整,不仅直接涉及国防部文官与军方关系的安排,而且影响行政部门与立法部门对军事事务控制权的分配。因此,在不同时期,对不同改革措施,各方从自身利益出发,自然会采取支持或反对的立场。这就要求必须抑制部门狭隘利益和党派政治,声张和维护国家利益。最重要的是抑制军种狭隘利益。二战期间,军种特别是军种参谋长的势力达到空前绝后的高度。二战后,军种部被降为国防部的军事部门,失去了作战指挥权,随着1986年确立强势参联会主席制度,军种参谋长地位进一步下降。对此类改革措施,军种部持消极甚至反对的态度可想而知。其中,最典型的事例当属海军部长福雷斯特尔反对建立国防部、1949年“海军将领造反事件”、海军部长莱曼反对1986年国防部改组。美国国防部长温伯格曾说:“莱曼秉承海军传统,强烈怨恨建立国防部长办公厅和国防部的所有观念。他想要完全的独立,直接与国会和总统打交道。……从根本上讲,最困扰他的是有一个国防部位列他和其他军种部长之上。”总统和国防部长能否秉持国家利益至上观念,直接影响改革进程及其能否沿着正确方向前进。在这方面,艾森豪威尔总统树立了一个好榜样,而温伯格国防部长可谓一个负面典型。艾森豪威尔一再告诫军方领导人树立国家利益至上的观念,并在高级将领的任免上贯彻这种观念。1953年夏天,他更换了参联会所有4名成员,他挑选的参联会新成员都具有全球化的视野,在亚洲和欧洲都有丰富的经验,都担任过联合作战司令部司令,能够从全局、联合、统一的角度来思考国家利益问题,使军种偏见降至最低。国会党派政治的消极影响同样值得警惕。美国国会由民主、共和两党组成,议员一般任职时间较长(有的长达几十年),总统任职时间较短,议员由选区选举,当选与否与总统没什么关系,国会敢于质疑总统的改革建议,对改革具有