供热体制改革与热费制定的探讨

供热体制改革与热费制定的探讨

中国大部分供暖区位于芦海线以东、中段以北，人均人口约1.5亿。对于如此多的供暖消费者来说，选择合适的供暖系统是确保当地人口稳定、社会健康发展的重要因素之一。但是，从目前供热体制的实践情况来看，传统的供热模式造成了许多不可回避的问题，例如，缴费主体不明确、采暖费上缴率低、供热成本不合理、供热质量下降等，因此建立科学合理的城镇供热体制已经迫在眉睫。2003年7月由建设部等八个部委印发了《关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见》（建城[2003]148号），其中提出要停止由房屋产权单位或职工所在单位统包的职工用热制度，改为由居民家庭直接向供热企业缴纳采暖费，从而实现用热的商品化、货币化，同时现行按面积收取热费的方式也将被逐步取消，取而代之的是按用热量收费的办法，因此热费体制的设计成为此次供热改革的焦点。一、．供热企业成本内部核算的必要性集中供热由于能源利用率较高、环境污染较小，一直是我国城镇供热的主要方式。但是随着企业制度改革的深化，传统福利供热的弊端逐渐暴露出来，这使得越来越多的人认识到“热”其实也是一种商品，热价应该能够反映出供热的商品价值。热价的构成主要包括供热的成本（生产成本、输送成本）、税金和利润三大部分。其中税金和利润是根据国家保本微利的原则确定的，因此成本成为制约热价高低的关键因素。在供热企业内部核算时，成本包括燃料费（或购热费）、动力费（包括水、电费）、折旧费、大修理费、人工费、管理费、材料费。与一般商品相比，供热的不同之处在它属于公共性服务行业，采暖期中断供热或供热不足都会给国民经济和广大用户造成巨大损失。因此，热价的制定要以保证供热系统安全运行为前提，除了满足现有热负荷以外，还必须为系统的后续发展提供资金积累。从市场结构来看，由于供热系统的技术约束，整个集中供热行业呈现条块分割状态，具有天然的垄断性，而其他供热形式，诸如户式燃气炉、电暖气只占有相当有限的市场份额。在这种市场结构中，一方面集中供热企业依靠成本优势和行业壁垒，很少受到潜在竞争者的威胁；另一方面供热行业作为公共事业部门，又面临着政府保本微利原则和物价部门的价格约束。因此，供热企业往往存在虚报成本的道德风险。为了避免这种风险，消除垄断导致的社会福利损失，使热价制定得更加科学合理，需要在供热商中引进竞争机制，对热源、管网的建设及运营实行招标，通过特许经营制度，降低供热商谋取自然垄断利润的动机。同时，政府对热价的制定过程要进行规制，价格听证会中应该涵盖政府、经济、工程技术、财务以及用户等各方面代表，以期增加热价制定过程的透明度和预见性。二、．按热费收费从国内外供热行业的实践经验来看，热费体制按照内部结构的不同，可以分为单一制热费和两部制热费两种类型。其中单一制热费主要包括以下四种：1．按建筑面积收费，这是目前城镇中采用最多的一种热费体制。在这种收费体制下由于交费主体主要为房屋产权单位或职工所在单位，因此用户对热费的多少并不敏感。热用户也缺乏主观节能的动机和客观的技术手段，在供热量较大时，经常出现“开窗放热”的现象，这与我国匮乏的人均能源占有率相比，显得极不协调。随着供热改革的深化，普通居民即将成为交费主体，这种粗糙的热价体制的受到质疑，现在供热改革的方向就是要逐步取消按面积收费，建立按用热量计算的热费体制。2．按流量收费，即热费按照供热介质总流量、供热时间以及流量热价的乘积收取，一些使用工业蒸汽的用户与供热单位之间多采用这种热费体制，在这种收费方法中，只需在热力入口处记录流量，蒸汽质量由购热合同加以保证。3．按散热器数量收费，这种方法在个别中小城市中有所采用，主要是为了控制某些居民随意在室内增设散热器，在管理尚不完善的地区具有一定的效果。4．按热量收费，该方法在热量表试用阶段尝试过，虽易于被用户理解和接受，但是供热的固定成本是不随实际热消耗而变动的，所以完全按照热量收费不能反映真实供热成本构成。另外，在实际操作过程中发现，由于热费与用热总量密切相关，极易挫伤用户的用热积极性，不利建筑物的正常使用和供热质量的保证。除了单一制热费以外，另外一种类型就是两部制热费。在两部制热费体系中，热费被分为固定容量热费和计量热费两个部分。其中固定容量热费是为了补偿与热量消耗多少无关的固定成本，例如锅炉房、热力站、供热管线的折旧费，固定资产的投资利息等；计量热费是为了补偿除固定成本外的可变成本，如燃料、水、电、劳动力等，它与热用户的用热量成正比。两部制热费具体的表达公式如下：每户热费总额=固定容量热费+计量热费；固定容量热费=固定容量热价×用户建筑面积；计量热费=计量热价×每户实际用热量；固定容量热价=（年折旧费+年投资利息+年维修费）/供热建筑面积；计量热价=（成本+税金+利润-固定容量热费）/售热量。目前许多欧洲国家采用了这种热费体制，例如，在欧洲计量供热协会的“计量供热结算指南”中，对采暖运行费用的分摊与结算作出明确的规定，其中固定容量热费占总热费的30%～50%，计量热费占总热费的50%～70%。两部制热费鼓励热用户根据自身舒适性的需要减少或增加热量消费，不仅节能效果显著，供热企业的运营成本也相应降低。三、供热成本的制定合理的供热定价是保证供热事业持续发展的关键，如果热价高出供热成本过多，等同于对热用户进行征税，使消费者利益受损；如果热价过低，一方面，政府必须实施较大的财政补贴，使财政负担加重，另一方面，必然影响供热的数量和质量。因此，供热成本是热价制定的主要依据之一。从利润最大化出发，供热企业根据边际收益MR等于边际成本MC原则定产定价，此时供热量Q从资源的有效利用和社会福利出发，可以以边际成本曲线与需求曲线的交点P从充分补偿供热成本角度考虑，热价也可以按照平均成本曲线与需求曲线的交点P上述分析表明：热价的制定必须在收支平衡和社会福利之间做出权衡。折中的定价原则是：在力求保证补偿成本和适度利润前提下，追求社会福利的最大化，这样的定价方法又被称为次优定价或拉姆齐（Ramsey）定价。前面提到的两部制热价就是一种拉姆齐价格。例如，热价可以定为P另外，在实际操作中，固定容量热量所占总热费比重应慎重确定，因为较大的基本费对少量需求的用户可能是不合理的。四、供热消费外部性的提高通过分析总结多年的供热运行经验，我们发现———供热消费具有较强的正外部性，即当一个用户停止采暖，其室内温度也不会完全降低，这是因为热具有的传递性，热量可以自动地通过相邻用户的隔墙、地板和天棚向温度较低的房间传递，而停止采暖的用户却不必为这种得热支付费用。在传统的供热设计中，由于集中供热用户的室内管道大部分为单管顺流式系统，无需考虑用户自身的调节活动，因此这种户间热量传递占整个供热量的比例较小，可以忽略不计。但是，在供热货币化以后，用户可以自主地决定购买多少热量。在没有室内活动时，用户完全可以选择关闭采暖阀门。而研究发现，在户与户之间的温差达到10℃时，户间传热量可达23～28W/m解决供暖消费外部性的思路是将外部效应内部化，一种方法是房地产商在新房定价时，不仅要考虑房子的地理位置、使用价值、居住舒适程度等因素，还要考虑因为处于不同位置而造成热消费的差异情况。另外一种方法是对不同位置用户的热价进行修正。其中主要包括：所处位置修正、朝向修正、层数修正。而导致户间传热增加的主要原因是：在用户缴费制度下，热用户节能积极性得以发挥，在没有室内活动时，一般选择关闭供热设备。因此，造成用热量的高峰一般出现在晚间，而白天一般用热量较小。为了鼓励用户积极用热，保证室温处于一定范围，减少供热消费的外部性，供热公司可以按照一天时间内不同的热量需求，制定出分时热价（高峰期热价较高和低谷期热价较低）。通过建筑物的蓄热功能，将一部分晚间承担的热负荷转向白天，这样不仅减少了户间传热量，而且由于温度波动范围较小，又可以获得较为舒适的室内热环境。五、．政府的热价规制福利供热的种种弊端表明，热用户缴费制势在必行，而建立科学合理的热费体制则是供热改革中的焦点问题。由于供热的公用事业特点和天然垄