农村土地资产市场存在的问题及对策

农村土地资产市场存在的问题及对策

受城乡规划战略的大力支持，中国农村土地市场进入了快速发展阶段。十八届三中全会提出制约城乡一体化发展的主要障碍是城乡二元土地困境,必须要进行农村土地制度改革让广大农民共同分享现代化成果、平等参与现代化进程、赋予农民更多财产权利。但是在我国现有的农村土地资产市场中,农民并不是市场交易的中享有真正权利的明确主体,而政府作为唯一寡头垄断着农村土地一级市场,农民除了有限地征地补偿金之外,并没有享有土地的任何增值收益,更不要说实现平等参与现代化进程一级共同分享现代化果实。如果通过我国农村土地资产市场的不断完善,能够真正完成农村土地的市场化和资本化,让农民能够作为农地入市的交易主体绕过政府直接与征地人对话,使得农地直接进入一级市场进行交易,这样一方面可以减少交易成本、提高农民议价能力,提高农民在土地增值收益中的分配比重;另一方面还有利于扩大建设用地的供给平台,抑制房价的虚高增势,进一步推动我国城乡统筹规划战略。一、土地发展权制度与当今的中国一样,美国在20世纪中叶也曾今经历了一个经济快速发展、城市化进程迅速加快的高速发展时期。迅速扩张的城市版图以及城市人口迅猛增加带来了政府与农民、农民与市民、联邦政府与地方政府之间种种不堪其忧的社会矛盾。出于保护耕地均衡城乡发展等目的的考虑,美国政府决定在土地法律体系中配置“土地发展权”,并且确立“土地发展权归原土地所有者”的私权性质,从而引入土地发展权制度。土地发展权的概念最早来源于英国,它是指发展土地的权利,对土地除了耕种之外进行再开发利用的权利。土地发展权与土地的所有权、使用权、承包权、经营权等权利一样,是土地产权权利束诸项权利中的一项。要考虑设置土地发展权制度,就必须要考虑到土地发展权与其他土地财产权的区分。以“土地变更使用类别”为界,之前一切土地的财产权或所有权以目前已经编定的正常使用的价值以及已经依法取得的既得权利属于土地所有权的范围,而此后变更土地使用类别的决定权则属于发展权的权利范畴。与最早设立公权性质的土地发展权的英国不同,美国的土地发展权制度有以下三个特点:1.土地发展权是国家所有的权利美国当初引入英国的土地发展权制度之初,就变更了权利性质。土地发展权在权利归属上有着“归国家和政府所有”和“归土地原所有权人所有”这两种模式。英国基于“公平性”及“可行性”的要求,确立了土地发展权归属于国家所有的性质。美国为了保证市场经济的公平性,要求以及美国国体的本质要求,充分强调了土地发展权的私权属性,规定了土地发展权归原土地所有者所有。土地发展权和土地的其他权利一样都属于原土地所有者所有,无论他们是通过何种方式将土地发展权出售或者转让,土地发展权的私权属性确保了他们合法权利不受侵犯保证了他们在交易过程中核心利益。在美国的市场经济高度发达的土地资产市场中土地发展权的私权属性是确保土地资产市场合理运营的基本前提,政府可以以公共事宜的管理者出现在土地资产市场中,但绝对排斥其充当土地市场交易主体的角色。2.土地发展权转移美国政府对于美国土地发展权制度的设立基于对于美国土地的行政划分,政府划定了“土地发展权的转让区”(SendingAreas)以及“土地发展权的受让区”(ReceivingAreas),并且通过两种模式运行,即土地发展权转移(TransferofDevelopmentRight简称TDR)、土地发展权征购(PurchaseofDevelopmentRight简称PDR)。土地发展权转移是在1968年美国纽约市的《界标保护法》(Landmarkpreservationlaw)中首次被具体规定出来,它是在市场机制环境下由土地所有者将其土地的发展权转让给受让人,从“土地发展权的转让区”转移到“土地发展权的受让区”,土地发展权受让人支付给土地原所有者经过双方商议协定好的土地发展权价格从而获得土地发展权。而土地发展权征购则是由美国各州及地方政府公共资金(如:农地保护基金、财政拨款等)和非公共资金(非营利性组织、企业或者个人的捐款)通过从土地所有者手中购买土地发展权的方式将该土地发展权掌握在政府手里,从而保护了农耕用地以及城市周边的优质耕地。美国土地发展权征购制度已经形成了一条比较完善的运作体系,主要包含以下几个部分:申请与初步审查、综合评估与价格确定、签约、备案与监督等。3.美国土地发展权制度的市场机制在市场机制的设计中进行了由于美国国体的本质要求,美国宪法规定“公民的私有财产神圣不可侵犯”,而土地发展权也是作为一种“神圣不可侵犯的”私权归属于土地的原所有者。不管美国联邦政府还是州政府,出于保护自然资源还是城乡统筹规划的目的,美国的土地发展权制度运作一定是在市场经济运营体系中进行的。首先,对于土地发展权的流转来说,土地发展权按照转让方和受让方协定的土地发展价格从政府规划的转让区流转到受让区,没有受到任何来自于政府的强制性政策壁垒的干扰,完全在市场经济运作机制下完成流转。政府只做了规划转让区和受让权这样的基础性服务工作。其次,虽然政府参与了整个土地发展权征购制度的运行和操作,但是关于土地发展权的申请与初步审查、综合评估与价格确定以及签约等环节都处处在市场机制的运行环境中完成。甚至政府在最初从土地原有者手里征购土地发展权所用的资金,都有相当一部分来源于市场机制的筹集方式,比如基金、发行债券。二、土地发展权的私权属性与美国的土地私有制不同,我国的土地资源一直被列入公有产权形式。政府通过“征地—卖地”模式获得城镇化的巨额资本,而只支付给农民一次性的有限的征地补偿金,却忽视了农民也应具有参与土地用作非农用开发之后所产生的增值收益分配的权利。相对于美国土地发展权的私有性质而言,我国法律虽然从未明确提出“土地发展权”这一概念,更没有涉及到土地发展权的归属问题,但实际上在国家对于农村土地的诸多管制之下,我国农村土地的发展权却近乎采取了土地发展权国有模式。虽然在城乡统筹规划战略的推动下,我国土地资产市场已经较以前有了很大的发展,但是依然存在着四大矛盾:1.土地发展权评估缺失在市场经济运营机制中,价格的确定受价值评估的影响,而资产价值的评估,不能由政府一方强制决定。对于城市的国有土地的资产价值评估基本由具有相应资格的资产评估机构来完成,而面对农村土地流转市场的不断发展,尚未充分把土地发展权考虑进来的农村土地资产评估已经阻碍了农村土地资产市场的进一步发展。在面对农村土地流转市场的不断开发,农民具有很高的参与热情,但是并不知道自己拥有的土地权利除了使用权、承包权、流转权之外还应该拥有哪些权利,更不知道如何去计算和评估自己所拥有的土地资产包含土地发展权在内的综合价值。由于农民对于土地资产价值评估缺乏理性认识,从而造成了一些农地撂荒闲置、宅基地空置的现象。同时,农村集体乡镇企业也由于无法将已拥有的集体土地资产价值准确评估,所以缺乏抵押贷款的基本条件,从而出现了融资困难的局面。2.征地程序不规范我国现行的土地管理制度是以政府为主体的土地管理制度,农村土地管理机制较为薄弱,主要体现在“流程不规范”以及“土地监察执法机制不完善”这两个方面。《土地管理法》及《土地管理法实施条例》中明确指出我国征地程序包含申请、审批、公告、实施等环节,甚至还规定了被征地农民的知情权、参与权和上诉权。但是由于政府在征地过程中既是权利的主体,又是行使管理权力的管理部门,造成了程序到具体实施的阶段,很多流程规定难以发挥实际效力。同时,由于政府在征地制度中并未提及农民的土地发展权,以至于农村在征地程序过程中缺少参与权、议价权和话语权。当矛盾产生时农民无意成了绝对的受害方,纠纷解决机制的缺失使得农民在现有的农村土地资产市场中常常连有限的权利也无法保障。另外,土地监察执法机制不完善也是阻碍农村土地资产市场良性发展的一个因素。由于土地监察执法机制不完善,一些腐败群体成为了集体建设用地市场的“偷渡者”,用各种违法手段规避中央和省级政府的规划管制,达到用“以地生财”的私人目的。3.土地流转中介作用有限资产化的矛盾金融体系的完善程度是市场经济发展水平的主要衡量指标之一。我国现在的农村土地金融服务体系已不能满足农村土地资产化的需求。存在着来自两方面的矛盾:一是土地流转中介机构的欠缺,我们知道在美国土地发展权制度中引入了“土地发展权转移银行”来实现土地市场中介作用,同时也稳定了土地资产市场。而在我国农村土地资产市场还没有完善成熟的条件下,虽然一些地区已在积极培育土地流转中介机构,但是还没有形成规范统一的“土地流转银行”,分散的土地中介无法达到农村土地资产化和市场化的需求。二是农民作为农村资产市场的主体具有强烈的融资需求,却没有完善的农村土地金融服务体系来提供相应的金融服务。长期以来,我国农村融资方式主要来自于农村信合以及民间借贷,在农村土地资产市场不断发展的环境下,单一的农村信贷方式已经无法满足日益旺盛的农村土地资金需求市场。三、关于政治建议1.完善农村土地产权制度基础从美国土地发展权制度的成功经验,我们得出确立土地发展权的私人归属、引入市场机制充分发挥市场经济的手段,加强政府的土地管理地位是保护自然资源、统筹城乡发展、均衡土地增值收益、建立起完善的农村土地资产市场的可行性路径。想要我国农村土地资产市场能够不断完善,应该要做的是完善农村土地产权制度基础:首先,我国应该配置土地发展权。在我国现行的土地政策里,由于政府对于土地一级市场的垄断,政府虽然没有明确在法律中提及土地发展权概念,但实际上中国政府却通过征地政策和一系列的强制性土地政策牢牢地将我国农村土地发展权的转移和交易掌握在自己手里,不论是作为土地所有者的集体还是作为用益物权人的农民个人,都没有权利去实现土地使用目的的变更以及参与土地的增值收益。所以想要真正实现我国农村土地资产市场的完全市场化机制、保护农民土地权利,就有必要借鉴美国土地发展权制度中的一些具体办法,在我国相关法律中配置土地发展权,不断完善我国农村资产市场,真正实现让广大农民平等参与现代化进程。其次,确立农村土地发展权的私权属性。2.土地市场的管理者角色农村土地资产的市场化进程不断加快,要求政府逐渐退出一级土地市场,将越位行为回归到政府应有的在职责范围内。农村土地资产市场的不断完善需要创新土地管理机制以及良性推进制度变迁。在这里,政府的角色转化就显得尤为重要,从以往的土地市场的主体角色转化为以下三种角色:第一,土地市场的管理者。我国政府应借鉴美国政府的做法,政府出面确定土地发展权的转让区和受让区:建立以“保护类区域”作为“土地发展权转让”和以“开发类区域”作为“土地发展权的受让区”所形成的区域间土地发展权流转机制。3.评估机制有待健全首先,价格是市场的灵魂,农村土地资产的不断发展离不开农村土地资产评估机制的不断完善,农村土地资产价格评估的合理性安排是我国农村土地资产市场建设平稳发展的前提保障。我国农村土地资产评估机制还很不健全,虽然国土资源部发布的《征地区片测算指导性意见》以及《征地统一年产值标测算指导性意见》中强调了“同地同价,保护农民土地权益和保障农民长远生计相结合”。但是,主要基于农业用途的核算方法,使得农村土地价值严重被低估、农民的合法权利受到侵害,其中一个很重要的原因就是并没有将农村土地的发展权考虑进来。4.建立土地中介,完善农地资产市场的中介金融服务城乡二元土地困局是阻碍我国农村土地资产市场机制发展的重要障碍。集体土地所有者、使用者权利缺失和计划行政过度干预,必然会导致农村集体土地被隔离在土地市场