土地征收中公权与私权的博弈土地征收中农民权益保护的法律问题

土地征收中公权与私权的博弈土地征收中农民权益保护的法律问题

近年来，随着我国社会工业化和城市化发展的加快，国家对土地的需求迅速增加。但在征地过程中诸如:圈地运动、强征滥用、征而不用等损害农民权益,浪费土地资源的行为屡禁不止,保护耕地的红线和农民权益的底线遭到了罕见的践踏和扭曲。一、市规划采用“土地征收”的方式笔者于2010年4月至10月用6个月的时间对湖北省X市Y区Z村120户失地农民家庭进行了抽样调查,以了解农民。Z村位于城市西部,幅员面积25.4平方公里,其中城市规划面积13平方公里,建成区面积7.9平方公里。全村总人口3467人。在调查的过程中共发放调查问卷200份,收回182份,有效问卷170份。问卷调查的结果表明,第一,被征地农民对于自己的土地为什么被政府征收比较清楚,但对国家征收法律法规并不是很清楚;第二,失地农民很大一部分在失地之后没有得到妥善的安置;第三,大部分农民认为失地之后自己的生活水平下降了;第四,农民的心理是一种一方面希望通过土地被征收这个途径使得自己变为城里人,一方面又对失地后政府的补偿安置政策不满意的矛盾心理。二、土地征用中农民权益损害法律分析(一)本文从实体法上分析了土地征收中农民权益损害的原因1、土地征收目的的界定以“公共利益”需要为土地征收的必要条件已经成为世界各国的土地征收的前提。在我国虽然《宪法》、《土地管理法》中都做了以下规定:为了公共利益的需要,政府可以遵照法律对土地实行征收。《物权法》也明确规定公共利益是土地征收的目的,但何为公共利益?公共利益包括哪些事项,其范围如何界定?对于这类问题现行法律并没有予以明确规定,这也是《物权法》中最具争议的条款。正因为公共利益的概念具有模糊性、不确定性,导致在现实社会中,各方利益都打着公共利益的幌子,公共利益的含义和范围被无限扩张。在具体的土地征收中,一些政府更是打着发展经济的旗号,使大量的商业盈利性的征地变成因公共利益而征地,泛化了土地征收的目的,一方面既严重损害了农民的权益,另一方面浪费了大量的土地资源,更为严重的是使得群体暴力性事件时有发生,造成了社会的不稳定,这完全背离了征收制度的本质和目的。(二)土地征用和赔偿制度不合理土地征收的补偿合理性的基本特征在现行的补偿政策中还不足以全面、科学和公平地体现。我国现行土地征收制度在补偿上的不足主要表现为:1、土地征收补偿我国对于土地征收补偿费种仅列土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等四项,与其他发达国家或地区的土地征收补偿相比,缺少残余地补偿、连接地补偿、经营损失补偿、租金损失外偿、迁移费用补偿等五项。2、社会保障与就业培训缺失。在思我国对于土地征收的补偿大多以一次性货币安置为主,其他补偿方式处于摸索状态。货币安置仅仅是低水平的生活指向性安排,并没有关注到失地农民的社会保障与就业培训。由于大多失地农民文化程度不高,又缺乏劳动技能,很容易陷入失地又失业的困境。货币安置只注重被征地农民眼前的生活安排,缺乏对失地农民日后生活的长远考虑,因此,由土地征收引起的征地纠纷时常发生,严重影响了社会安定。(三)农地征收法律程序的现状及问题1998年《土地管理法》在农地征收的程序上作出了较大的改进,但是从近年来农地征收的实际情况来看,我国农地征收的法律程序还存在着诸多问题,亟待进一步完善。1、农地征收的法律程序目前,我国尚无一部专门规范征收的法律法规,专门规范征收程序的法律法规就更不可能存在了。在我国现行的法律体系里,关于农地征收的法律程序主要散见于四个层面的法律制度中。一是法律层面上的规定,最主要的是《土地管理法》。二是行政法层面上的规定,最主要的是国务院颁布实施的《土地管理法实施条例》。三是部门规章层面上的规定,主要是国土资源部的规章。四是地方性法规和规章。由此,导致了在实际的农地征收过程中出现了大量的违法违规问题,严重侵犯了农民的合法权益。2、民法的财产性财产权在法律中的体现,可以下好以公共利益为目的是各国规定征地农地征收的法定要件,公共利益为目的既规范了农地征收权的正当行使也有效地保护公民合法财产权。虽然《宪法》、《土地管理法》中都做了以下规定:为了公共利益的需要,政府可以遵照法律对土地实行征收。《物权法》也明确规定公共利益是土地征收的目的,但何为公共利益范围界定不清,导致在农地征收的实践中,由于缺乏征地目的的合法性,审查机构及其相应的程序,各种利益群体的非公益用地也通过农地征收获得,我国农地征收严重失控。3、征地程序的事后审查我国《国土资源听证规定》明确规定了征收农地必须进行听证。征地与补偿安置公告主要是在征地申请批准和补偿安置方案制定之后的公告,属于事后程序。主要表现是:在审批通过后的征地过程中,农民才有对补偿、安置方案提出意见和要求举行听证的权利,这种听证对于农民而言无实质意义。因此,我国现行农地征收程序基本上是内部程序。同时,由于一些政府官员对于听证重要性的认识不足,听证在实践中很少真正实施。其结果是相关权利人没有参与和申辩的机会,社会舆论也无从监督。三、加强对土地征用中农民权益的立法建议(一)加强对土地征用中农民权益的保护1、国家为实现公共利益的需要,可实行土地征收权正确界定公共利益,可以选择概括与列举兼采的立法方式,明确规定可以动用征收权的“公共利益”。梁慧星教授拟定《物权法》草案稿时对“公共利益”作出了如下解释:国家为了公共利益的需要,可以依法律规定对农民集体所有的土地实行征收,并给予公正合理的补偿。在为举办下列事业必需时可行使土地征收权:(1)国家机关用地;(2)国防军事用地;(3)国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地;(4)城市基础设施、公益事业用地;(5)法律规定的其他用地。法律还必须规定禁止性的兜底条款,在王利明教授和梁彗星教授主持起草的《物权法草案》中都有关于不得以商业为目的征收征用个人和法人财产的条款。2、完善征地补偿标准,降低征地损失第一,拓宽土地征收补偿范围。结合我国的实际情况,在我国土地征收的范围除现行法律规定的土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费外,还应当把土地承包经营权损失补偿,间接损失补偿,细化社会保障费用囊括其中。国家应该对被征收人的直接损失与间接损失都给予补偿,把被征地农民的损失降到最低。第二,提高土地征收补偿标准。依据土地类型、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素,划分区片并测算的征地综合补偿标准。第三,建立多元化的征地补偿方式。从我国进入城市后就业困难的现状出发,针对失地农民劳动技能低下的情况,除一次性货币补偿外,增加以下几种补偿方式:分期或终身性货币补偿,债券或股权补偿就业安置补偿和社会保险安置补偿等。(二)通过程序法加强对土地征用中农民权益的保护1、建立农地征收条件和程序的长效机制(1)要尽快颁布实施《行政程序法》,统一不动产征收程序、财产征收程序和农地征收程序的规定。(2)要尽快颁布实施《土地征收法》,详细规定农地征收主体的实体性权利义务和程序性权利义务。(3)在《物权法(草案)》,对规定征收的条件和程序要进一步完善。(4)通过《行政强制法》、《行政救济法》、《人大监督法》等法律,对农地征收的强制执行程序、救济程序和监督程序的实施提供法律保证。2、征地征收补偿的确认笔者认为,行政程序和司法程序是界定农地征收公共利益的两种途径。(1)听证程序。尽管行政机关有着具体确认公共利益的权力,但这种权力有着它的局限性,即行政机关并不能完全按照自己的意志决定,相反,必须征求公众和其他权益相关认得意见,通过对多方意见的采纳来最终判断是否符合公共利益。还有一种方式是即通过行政机构或其他机构的广泛调查,也可以向具有一定独立性和专业性的机构咨询来确认农地征收公共利益的范围。(2)司法程序。司法程序有效避免了行政机关在确定农地征收公共利益范围这个至关重要的问题上滥用权力,充分保障了公共利益。如果相对人对行政机关的决定不服,相对人可以通过诉讼的方式对农地征收公共利益予以最后的确认。在个案的审判中多会通过司法程序来确认农地征收公共利益。由司法决定是否公益的方式,可以通过审判程序来实现,在处理案件时对所援引的公益条款根据个案做具体解释也是司法决定的一种方式。3、完善征地补偿程序(1)征地机关在接到申请后应将用地单位的用地目的、范围、期限、面积等内容进行公告,并单独通知被征收的集体和农民,否则视为程序违法必究。(2)被征收的集体和农民可以通过递交书面意见提供证据、要求举行听证会等方式分别对征收目标的合法性、征地的范围、期限、面积等提出自己的意见。(3)要明确集体和农民参与的程序,需要举行举行听证的,应对参与人的选定方案、参与的方式、时间、途径、参与人表达意见的具体方式、步骤等问题提前进行公告,保证公众参与切实可行。(4)双方磋商。在初审阶段,征地方与被征地方就征地方案、补偿费用等问题直接进行协商,