法国行政法中的公共合同

法国行政法中的公共合同

在《法国行政法》中，政府条约和公共条约是一个非常充分的话题。原因正如本文下面将详细介绍的,由公主体订立的公共合同,长期以来至少在大部分案件中被认为适用特殊规则。这些规则,既与普通合同法不同,也与适用于私主体之间订立合同的民商事法律不同。基于此原因,行政法院,特别是法国最高行政法院,发展了大量关于公共合同的判例法,从而形成了一系列精细的规则,并通过国内立法和外部法律渊源(如欧盟法),被吸收到了多种多样的成文立法中。因此,现在关于公共合同的法律是一个混合体,不仅包括大量的法理性解释,还包括大量的成文规则。一、公共合同的管制在所有主要的工业化国家,我们可以发现一个共同的趋势:行政机构与社会之间的关系以及行政机构自身之间的关系越来越多地被“契约化”。这种现象也同样出现在法国的制度中。1.公主体与私主体之间合同运用逐步扩张,合同的数量及其中的经济性利益日益增多。在这些合同中,公共当局同意由私人提供一些供应品,如一些服务、工程建设等。这种合同一般被称为公共采购合同。2.一个核心的现象是“外包”的兴起。在这种外包合同中,公共当局将法律上由其负责的一些职责委托给私人合同方。这些合同采取各种法律形式,并有着不同名称,但共有的基本特点是都很好地表达了公私合伙的概念。由于他们在根本上均认为,不管是私人或者公共的方式,还是经济或者法律手段,均为实现公共职责的手段,公共合同也正因此成为这样的工具。3.与其他类似体制一样,在法国也看到了这个现象:越来越频繁地运用合同作为管制的工具。首先,即使欧洲公共采购的相关规则也认为公共合同作为一种间接追求公共政策目标的方式不太可行,并不能实现主要的政策目的。因此,在公共合同授权时,通常采取公共采购的方式,但可能还有其他的合同类型,或者优先面向小型工业国家,或者选择面向位于特殊经济困难地区的公司。4.最后,值得关注的是公主体之间正在频繁地使用合同工具。在法国的行政体制中,这一现象似乎寻找不到任何起源。不同类型的协议在地方与国家之间、在不同类型的地方政府之间,以及相同类型的地方政府之间,已经成为地方政府协调公共政策和公共服务事项的主要方法。其中,计划合同已经成为这些合同中的主要类型,并且他们在合同中就这种管理与国家财政支持等目标达成一致已长达数年。二、公法上的合同类型即使与欧洲大陆法系的其他国家相比,关于公共合同的法国法律也具有很强的独特性,不过这与其他欧洲国家还是有一些共通之处的,主要体现为对公法合同概念的认可。我们将对这个概念作一些分析。1.必须着重强调的是,在法国行政法中,行政合同通常(或至少大部分)受特殊规则调整(相应的诉讼通常是在行政法院管辖范围内),而不是一般民法或商法。这并非对所有行政合同都适用,但适用于其中的大部分,因为被认为是行政合同应当遵从的、从而能够合格地使行政合同或者公法合同区别于行政部门的私法合同的公法标准,是非常开放的。而包含这样标准的条款,会将公共服务职责委托给缔约当事人。进一步来说,这一现象主要来自最近的成文立法规定。该立法将所有公共采购合同规定为公法合同,而无论其合同的内容。2.应当予以说明的其他两个重要的特征。一是对标准化程度相对较高的合同,公共机构具有追索权。我们将在下面描述不同的合同类型。在这里我想强调的是愿意签订合同的公共机构通常不能够选择使用合同的类型。行政法院被赋予权力对合同的类型进行重构,这一权力本应当属于它。二是法国与欧盟内的所有公共合同法律共同具有,即都受到了欧洲法的强烈影响。这一观点可以从下面四个方面来阐释。首先,欧洲法律规范中最重要的部分来自于各种指令。在关于政府采购合同问题上,这些指令是欧盟法的一种次要性立法工具。在这种关于采购合同的规定中,有的是关于服务合同的规定,有的是关于货物合同的规定,有的是关于工程合同的规定,以及前三种合同类型在特殊领域的适用,比如供水、电信、能源等,还有的是关于司法行动的规定。其次,欧洲立法对工程特许的规定,例如与公共工程相关的合同类型。实施该工程的对价或者单独存在于开发该工程的权利中,或者存在于该开发权利的取得权利之中。第三,欧洲判例法的影响。在这些判例法中,产生一些经济影响的所有公共合同必须遵循一些根本原则,比如对透明度以及缔约过程中最低竞争度的规定。最后,欧洲委员会已经为今后可能的立法做了一定时间的准备工作,这些未来可能出现的立法提供了欧洲法尚未涉及的不同类型的公私合作关系。三、法国公共合同的特点在法国行政法中,行政合同事实上的范围是很宽的,而且它变得越来越宽。行政合同的主要类型如下:1.在经济、法律方面不断显示出它的重要性的最重要的一种行政合同,就是公共采购合同。立法中将这类合同定义为为金钱上的利益,私人与公共主体缔结的,为满足公共主体在货物、供给以及服务方面的需要的合同。但事实上,这个定义不是很完整。因为通过司法裁判来看,这类合同的特点是承包商接受来自公共机构的支付,但是并没有从他所提供的服务或者开发的工程中获得利润。2.公共服务委托合同,它是指订约方被委托提供公共服务,从而完成公共任务的合同。与采购合同不同的是订约方对提供的服务负责,而且订约方将从他提供服务的过程中获得报酬。一般来说,这些费用应当来自服务的使用者,但是相反,事实上,除了其中很少的一部分来自使用者,大部分却由合同签订的另一方即公共机构支付。3.经过很长一段时间的争论,法国仿照英国PFI合同的例子,给予了公私伙伴合作关系一种特别的地位。这一合同类型法语称为合伙合同。这种合同有三个主要的特点。第一个是签订合同的人被赋予一项全球性的任务,包括预算、建立公共设施并且维护和运营它。第二个是合同订立一方从合同订立另一方,即公共机构所支付的款项中得到他的报酬。第三个是公私伙伴关系在通过合同降低确认的风险,以及在公私主体之间权责分配方面特别精确。4.另外一类公共合同是私主体被允许在一定时间内使用公共资产(经营合同),作为交换有规律的租用并付费给公共业主。大部分关于这类合同的规则来源于判例法,其中一些通过书面立法规范,特别体现在公法人财产的一般规定中,最近编纂的大部分关于公有资产的法规都在这部法规中得到体现。5.在规划法领域,我们可以找到特别类型的合同。它的目的是为了市民而委托公共或者私人开发者创造新的城区,或者修复现有的城区。这类合同被称为城区管理合同,它遵循一些特殊的规则,目前主要是依照2005年7月20日的法案。6.最后,我们将描述公共雇佣合同。在法国的体系中,大部分行政人员都是公务员,他们与雇佣者的关系并不是合同关系。但是在某些领域内,公共机构可以通过合同来雇佣工作人员。这些合同遵循不同的法律,他们的地位因不同的行政部门而有所不同,这些立法特别规定诸如可以签订哪些内容,以及如何终止合同等事项。四、公法合同的适用公共合同在实施中也存在许多法律问题,被涉及的主要包括期间单方修改、单方中止、对意外事件的处理等。1.一般来说,公共当局在确定合同期限事项上有着较大的裁量权。尽管在一些案例中,这种裁量权一定程度上受到限制。2.有一条规范公共合同的非常原始的原则,就是行政机关基于公共利益的考虑,可以单方面终止合同。这种单方面终止的权力是被判例法赋予的一项一般原则,适用于所有的公法合同。例如,它允许一个已经签订承揽合同的政府当局,如需放弃这个工程计划,即可以单方面取消合同。3.与上文提到的原则相似,还有一种一般原则,适用于所有的公法合同,那就是签订合同的政府当局为了公共利益,有权单方面修改合同(法国最高行政法院,1983年,公共交通联盟)。在上面那个案例中,当政府当局认为在与公共汽车运输机构签订的合同中修改合同内容能够更好地提供公共服务时,它将单方面地把行车路线、停站次数等内容的改变强加于公共汽车运输机构。4.在公共合同实施中会遇到一些预料外的困难,对于这些问题的相关法律包含若干特殊规则,这些规则中的两条特别值得我们注意。第一,如果公共当局的决定将使合同签订遭遇困难(这里的公共当局包括任何公共机构,包括签订合同的机构,但不包括境外的