论地方团体对海关与私权的挑战1930年代瓯海关与反日会缉私权之冲突

论地方团体对海关与私权的挑战1930年代瓯海关与反日会缉私权之冲突

近代中国海关史的研究取得了许多成果，但关于海关与地方团体、海关如何实施关税政策、海关如何保护关政和关权的研究很少。而这一问题，既关系到海关如何在地方扎根以及海关如何与地方社会进行互动，又涉及到海关如何在地方维护国家税收机关的权威。从这个意义上说，近代中国海关与地方社会关系的研究，应该是近代中国海关史研究不断向前努力的方向之一。1931年“九·一八”事变之后，全国各地掀起了抵制日货的高潮。同年12月以后，上海出现了更为激进的“上海民众反日救国联合会”的组织(一般称为反日会)，主张“彻底抵制日货，组织人民检察日货队，拍卖没收日货。”一、博特权致南京国民政府政府呈“新关”政策清朝康熙年间解除海禁之后，在宁波设立浙海关，下设分口温州、瑞安等处。鸦片战争之后，宁波开埠，设立宁波新关，原浙海关改称浙海常关，温州关也成为浙海常关的下属机构。同治四年(1865)浙海常关温州关改组为瓯海常关，由温处道兼任瓯海常关监督，瓯海常关税收仍需通过浙海常关奏报。光绪二年(1876)，中英签订《烟台条约》，温州开辟为通商口岸。次年4月，英籍税务司好博逊(Hobson)于温州建立海关，始称温海关，称为“洋关”或“新关”。半年多后，根据总税务司署的指令，温海关改名瓯海关。1901年《辛丑条约》签订，规定通商口岸五十里以内的常关改归各关税务司管理。不过由于各种原因，瓯海常关五十里以内的关口直到1913年才全部转归瓯海关管辖。南京国民政府成立后，对于关税行政进行了一系列的激烈改革。财政部长宋子文的改革方针是裁撤机构，裁汰人员，把主要的关税行政归海关统辖。1929年之后，国民政府颁布了《国定税则》，并提高了进口税税率。为了应对海关进口税率提高后出现的沿海走私，1931年总税务司曾向关务署呈报加强缉私措施，对于五外常关裁撤之后的缉私办法，“派员调查闽、粤、浙边界海口，除设海关分关、分卡外，有直接贸易各海口，由就近海关税务司派员接收管理”，各税务司也赶速拟具防止走私办法。在1930年代白糖成为温州主要进口商品之一之后，商人进口白糖获利颇丰，沿海白糖走私自然就应运而生。1932年的瓯海关贸易报告中提到:“本年进出口货物无不低落。直接进口洋货向来无足重轻，减少尚微，其中惟香港白糖为主要货物。盖因此项白糖多被当地糖坊吸收，用以制造冰糖，而剩余之渣滓尚可利用制造橘饼，于是白糖一物遂为本埠两重之商业，经营之人获利颇丰。”二、糖厂中的行动及态度1933年3月3日，瓯海关海门分卡根据线人报告说有人走私洋糖到海门，果然海门分卡在警察和反日会的协助下缉获859包白糖，但是“海关缉获的洋糖被反日会密封在租赁的货仓里，反日会认为这些糖属于日货。”海门分卡丛卫良稽查员认为由于他曾写信向当地民团和警察局求助，而“民团的首领是反日会的成员，在收到丛的求助信后，民团首领和反日会的其他成员来到公海上以反日会的名义缉获了这些私糖。”反日会将白糖强行封锁之后，税务司周子衡要求海关监督贝志翔为避免反日会将糖运走，周子衡请求监督贝志翔向海门警察局发函协助关员将白糖转运温州，未料在海关监督发电“该地公安分局请其会同驻军妥派军警协助押装，以免阻扰”在海门分卡加封货栈准备“听候解决”之后，反日会却率先采取行动。3月23日，反日会会同武装民团将白糖从货栈运走。税务司按照海门分卡稽查员王文华的汇报向总税务司报告此事经过:3月23日上午10点45分，反日会10多人以及武装民团30多人(后来知道是来自第二民团)，100多个苦力和一群暴徒，他们撕开了海关的封条闯入了货栈。为了避免意外事件的发生，他(指王文华———引者注)没有阻止他们将白糖运走，但是他让两个稽查员带着一封信到警察局，要求警察局派警察过来记下他们非法的行为。稽查员去了警察局四次，但是他们说警察局长出去了，警官不能在局长不在的时候采取任何行动，因为他们不敢承担责任。直到正午白糖已经装运到两艘帆船，帆船在‘运大号’的牵引下驶往临海县的时候，一个警官和一个警员才在12点45分出现并对空空如也的货栈做了一下检查。在反日会将白糖运走之后，监督贝志翔即向财政部以及关务署呈文汇报此案详细经过，强调“海门分卡此次缉获私糖本不论是否日货，均应听由该分卡照章处分，乃该地反日会倚众强封不听办理，殊骇听闻”，而且反日会会同武装军人将白糖拆封搬运，“并未通知分卡”，极属不合情理，请求财政部以及关务署“迅予电省饬县切实制止该地反日会此种妨碍关政之行为，并实行饬警将糖协助押运来温核办，以维关务。”在得到浙江省民政厅的答复之后，海关即提出白糖系海关首先查获的证明:“该项私糖确系海门分卡据线人报告于上月三日函请浙江外海水警局第六水巡队协助缉获，由该分卡商借永宁利记轮船局栈房堆放，有该水巡队复函暨轮局催请该分卡将货出栈一函，足为证明该糖确系该分卡所先缉获，毫无疑义。”可是，反日会复函却称:“该日糖系本会于三月三日据密告人周文清来会具结报告，饬检查科查缉，并函请海葭临时基干队第一区队派武装兵士六名协助，雇永新小轮前往海门关外腾云山脚洋面缉获日糖八百五十九包，计装帆船五只(一大四小)押解至福建道头后，雇义渡轮拖至第三码头雇工搬上永利栈封存。众目共睹，事实昭彰，有人证可对，有物证可考。”反日会并将各类收据附上，指责海门分卡主任陈惠良“利令智昏，贪图奖赏，异想天开，颠倒事实”，“又复捏造种种虚词，朦报瓯海关监督转函省政府，施其一手遮天之手段。该陈惠良身为税务人员，对于全县民众组织反日救国团体，竟用此魑魅魍魉之伎俩，欺骗讹诈，实堪痛恨。”反日会对于海关指责其干涉关政的说法大呼冤枉，并称其查缉走私白糖“在事前既接准临海县政府转本省政府暨外交部密令有案，并非妄行干涉”，而缉获的白糖反日会也没有随便处置，而是“经各界代表大会决议，将该日糖没收充公，估价拍卖，除依法充赏外，余款悉数拨助购买临海号飞机”。反日会还请求临海县执委会“主持公道，转呈省党部函县政府将此案真情转呈省政府，勿为宵小所惑”。临海县执委会支持反日会的立场，并向临海县政府申诉:“此次日糖确系临海县各界反日救国会查获，周地皆知，人证物证俱属确凿可考，而后海门分卡主任稽查员陈惠良贪图提奖重赏，颠倒是非，有意破坏抗日救国工作，实属不是已极。”三、规范缉获私运藩等协同处理，规范意义率高在白糖案的争端中，临海县党部以及临海县政府是站在海门反日会一方的。临海县党部本就有负责指导反日会这类民众团体的责任，自然不可能损害反日会查缉日货的热情。而在反日会打开海关货栈封条运走白糖的时候，给予支持的民团武装，实际上也是临海县长所派。在瓯海关向财政部寻求支持之后，财政部向浙江省政府发函要求“请迅予严饬速将该糖送关处置，并饬该抗日会以后不得干涉海关行政，致蹈犯法之咎。”4月11日，浙江省政府主席鲁涤平回复称:据临海县政府电呈报称该项白糖确系本县各界反日救国会查获，并经该会估价拍卖完罄，计得货价大约二万二千余元。除去充赏及提充反日会经费外，余洋一万六千余元，缴由临海县党部转解县政府函送临海号飞机捐款保管委员会暂为收存。且查缉是项密输日货，中央原有命令，不能认为侵害海关职权等语。现在是项白糖既据该县政府查明确系反日会查获，并经反日会审查结果确系日糖，复经在先拍卖变价缴解归公。究应如何办理，相应抄同临海县政府先后来呈三件，咨请贵部查核见复，以凭转饬遵办。再日糖大批向华密输，乃已屡见，嗣后类似案件仍有随时发生之可能，下略数端似有先事商确之必要:(一)据瓯海关监督声称，临海县政府在奉前项密令系在海门未设分卡之前，现在海门既经设卡，前项密令所称由各地查办一节自不适用等语。而查外交部原咨，并无不适用于没有关卡各处之规定，且爱国团体查缉仇货亦系出于自动，可否加以取缔?(二)海关处罚漏税私货与爱国团体惩办奸商仇货方法，程度各有不同，如人民团体缉获走私仇货送交海关，而海关除照漏税章程处罚之外，对于惩办奸商、抵制仇货似已无权处理，人民团体岂肯置不过问。是关于提奖惩办之手续，似均应有详密之规定，预先通饬遵照。(三)在未设关卡之区，人民团体缉获私运仇货应如何处理。上述三端并请贵部查核见复，以便并饬遵照。鲁涤平首先说明白糖据临海县政府查明确系日糖且被反日会查获，反日会已经拍卖归公，彻底断绝了将白糖送归海关处置的想法。同时还提出以后遇到类似案件时需要商量的三个问题:一是反日会查缉仇货系出于自动，是否可以取缔;二是反日会缉获私货送交海关，应详细规定提奖办法;三是未设关卡地区，反日会缉获私货该怎么处置。财政部回复浙江省政府称:“查获私糖前据总税务司呈报为海关所获，来咨据临海县政府声称系为反日会查获，双方情词各执，莫衷一是。惟该项糖货即使为反日会查获，亦应送交海关照章处理，良以海关既有查缉漏税货物之权。无论该货物来自何处，但既属走私之件，惟海关得以施行其查缉处理之权。故无论何人查获，应送交海关交办，未便任听其他团体或人民藉故自由处分。所有该项走私糖货，仍应请由贵省政府转饬全数交海关照章处理。”即使反日会已经将白糖拍卖，财政部认为应将拍卖所得送交海关处理。对于浙江省政府提出的三个问题，财政部认为:“(一)外交部原咨是否指定由反日会查缉，应请转将此项问题审核明晰，以资解决，则以后无纠纷可言。至爱国团体查缉仇货亦系出于自动，应否取缔，非属本部主管范围。(二)海关祗受处罚漏税事项，其他惩罚奸商，抵制仇货不在海关职权之内。至人民如将查获私货送交海关处理，海关自可照眼线提奖办法办理。(三)未设海关之区，海关自有巡轮查缉，人民团体如查有漏税货物，应报告或送交就近海关处理之。”为了避免以后发生类似的纠纷，瓯海关税务司杨明新提出对沿海分卡查缉私货及处理职权，应该明白规定，以免纠纷。他拟具了两项办法:“(一)由各关监督与税务司会衔布告，声明权限，处理私货系海关专责，凡当地公共团体如抗日会等，不得横加干涉。(二)由行政院通令设有海关之各省市政府，凡当地各行政机关有协助海关缉私之责，对于公共团体，应严禁干涉关务。如抗日会等不得再有武力提货情事。查第二项办法，前奉通令已有院令饬遵，但闻温州附近沿海各县公署，迄未奉令遵行，所拟是否可行，应请转呈鉴核。”总税务司将其办法转呈财政部后，财政部认为杨明新所拟会衔布告“自属可行，应请通饬各关监督照办。至所拟第二项办法，前以潮海关东山分卡缉获私糖被抗日会武力提取，亦经呈奉钧令，闻案经由部呈奉行政院令饬福建省政府严令该会将货交还，并通令各设有海关之省市政府切实防止等因在案。现据称温州附近沿海各县公署尚未奉令遵行，当系各省市政府尚未转行院令，以致此等团体触处皆呈越俎之端，非竭力遏止，不知伊于胡底。拟乞再行转呈行政院重申前令，务使恪守范围，以维关政。”9月底监督贝志翔将会衔布告发给税务司签发张贴，并分送沿海各县政府，但永嘉县反日会对此并不理会。他们对来函称奉浙江省党部执行委员会命令，“关于处置查获进口仇货案件，经规定下列两点:(一)海关查获漏税没收之仇货，应加以封存，不能即时拍卖，如有必须拍卖时，应通知当地反日救国会征求同意，以免误会。(二)已经反日救国会查获之仇货，不论已否向海关报税，均应由反日救国会联合会办理，海关不得再加干涉，以免冲突。”瓯海关认为永嘉县反日会所奉浙江省党部规定处置查获进口仇货办法，与财政部令“处理私货系海关专责”大相抵触。“其第一点，海关查获漏税没收仇货，须先得反日会同意，方能拍卖，是无异以公共团体干涉关政。其第二点，反日会查获仇货，不论已否完纳关税，海关均不得干涉。则‘漏税货物应归海关完全处理’之规定，必致徒成具文，不独损害海关权限，抑亦有妨关税。查本关所属各分卡在沿海各县办理缉私，前此如海门抗日会等，已有强提私货干涉关政情事发生。此种越俎举动，竭力遏止，已虞不及。今永嘉反日会恃有明令，势必变本加厉，设此纠纷，正复何堪设想，关务前途，影响实巨。”因此，瓯海关再次请求财政部“咨复浙江省党部变更前项规定，仍遵行政院通令办理，以免纠纷，而维关权。”目前并不清楚浙江省党部以及县党部对于行政院“禁止干涉海关处分私运权限”的态度，但以后来的事例来看，行政院维护关权的命令还是起到了一定作用。1934年1月16日，税务司杨明新向总税务司报告海关与当地反日会的关系时提到，瓯海关在温州东门缉获日货(人参等)之后，反日会仍要求该项日货应该由反日会查封，而且海关不能在未经反日会的允许下拍卖。为此，财政部再次重申称:“不管是日货还是其他私货，只有海关有权力处置”，并命令海关稽查员将缉获的日货人参和鹿茸运往上海公开拍卖。四、海关对盐矿、政策的监督国民政府的行政命令对于维护海关关权虽有很大帮助，但若要完全杜绝海关与地方反日会的冲突，还需要从缉私奖励上着手。反日会积极参加沿海缉私日货，除了抵制日货的爱国热情之外，更主要的动力是拍卖私货所得的利益。行政院明确反日会无权处置私货之后，如果不对反日会缉获私货的行为进行奖励，那就将彻底恶化海关与地方反日会的关系。而且，在30年代沿海走私猖獗的情况之下，海关面临的缉私任务非常严峻，地方反日会的缉私力量实际上对海关也是不小的助益。因此，海关很有必要提高对地方团体缉获私货转交海关的奖励。正如1933年4月11日鲁涤平所提到的第二个问题时所说:“是关于提奖惩办之手续，似均应有详密之规定，预先通饬遵照。”10月5日，总税务司呈请关务署提高对地方当局将私货移交海关处理的奖励:查海关对于公安邮政等局协助缉获私货，移交海关处理者，向视同眼线，普通货物给奖四成，违禁品则视其数目大小，与人贩是否就获，按三成至五成给奖，历经办理有案。现按其他各机关协助缉获私货情形，与此相同，给奖似未便独异。为推行缉务暨维持税课起见，拟援邮政公安等局给奖成例，凡当地政、税、警、陆海军各机关，协助缉获私货移交海关处理者，一律亦按眼线给奖办法办理，以资鼓励，而昭允协。行政院同意了关务署转来的呈请，并令行沿海各省政府。海关提高了对地方当局缉获私货转交海关的奖励，自然增加了反日会将其缉获的私货转交海关处置的诱惑力，从而使反日会与海关的关系逐渐由冲突转为合作。我们可以从下面的例子中看出海关与反日会这种关系的变化。1934年5月28日，瓯海关税务司克萨悌(Casati)向代理总税务司罗福德(Lawford)报告乐清反日会缉获了240包私糖。在得到消息之后，海关监督请求行政督察专员采取行动将糖由反日会转交海关。税务司认为“就我所知，反日会的态度是如果私糖不是日货，就将其移交给海关，但如果是日货，反日会将自己处理。行政督察专员看起来没有权力反对直属于浙江省执行委员会的反日会。”而且这批糖到底是不是日货很难说得清楚，反日会肯定会说这批糖是日货，“这里的反日会完全无视政府的命令，看起来我试图让反日会将糖移交给我是毫无用处的。”但是税务司也认为从海关缉私的角度来看，“这个地区的反日会的行动是有利于我们的，他们在沿海的行动毫无疑问极大地减少了台湾向大陆走私的行为，增加了从上海合法进口的洋糖比例。”不过，税务司从海关监督署课长那里得到消息说浙江省党部执行委员会已经命令乐清反日会将缉获的私糖交给海关，并领取40%的奖金。税务司认为缉获私糖的奖金应该这样分配:“(一)缉获私糖的反日会将获得首要的奖励;(二)提供信息以及协助的线人，如果没有他我可能不会注意到这个案件。在反日会缉获私糖之后，给海关提供信息的线人当然不能获得所有的40%的奖金，但是他有权获得10%或者20%。”但是，税务司也担心如果给予反日会的奖金少于40%的话，是否会引起反日会的不满”。代理总税务司罗福德在收到报告后，6月8日特别指示税务司:“立即提取洋糖，对反日会给奖40%，线人可以得到额外的10%奖金。”五、维护海关缉私权，提高缉私奖励1930年代，南京国民政府曾对关税行政进行改革，将内地