论自然资源国家所有权和自然资源国家管理机构的适用

论自然资源国家所有权和自然资源国家管理机构的适用

近年来，乌木事件、气象资源法和狗头金事件等自然资源所有权纠纷引起了科学家对自然资源所有权性质的争议。在探讨的过程中,学者提出了一些有启发意义的观点,为我们深入研究自然资源国家所有权的性质问题提供了丰富的理论资料。毋庸讳言,自然资源国家所有权性质问题仍然需要深入研究。本文认为应当从法律体系和法律实践需要的角度审视自然资源国家所有权性质,区分自然资源国家所有权和自然资源国家管理权,不能将自然资源国家所有权的内容界定为立法权、行政权和司法权。一、自然资源国家所有权的性质(一)自然资源国家所有权的物权法意义有学者认为,不应当采用宪法上的所有权与民法上的所有权这种区分理论来处理我国的自然资源的国家所有权问题。因为这种理论处理,不仅没有什么实际的效果,反而容易把属于民法学范畴的所有权概念复杂化,导致望文生义和理解上的混乱。基于这样的认识,学者认为应当从物权法的层面来理解我国现行的自然资源的国家所有权制度。为此,我们主要是需要借鉴大陆法系国家的相关制度。具体可以将我国的自然资源国家所有权制度框架概括如下:首先,自然资源国家所有权是民法上的一种权利类型。学者提出的自然资源国家所有权客体不特定的问题,可以通过更加明确具体的界定加以解决。其次,我国物权法上的自然资源国家所有权的范围应当不包括像水资源这样的受行政法规则调整的“公物”,而仅包括适用民法上的所有权规范的狭义的国有物。再次,可以将国有物区分为不得处分的国有物和可以处分的国有物。未来我国应当完善法律,限制对国有物的处分。为了保护我国环境和生态,应当把不属于公物的自然资源的绝大部分归入不得处分的国有物范畴之中。“总的来说,我国的自然资源国家所有权制度是一个民法层面上的制度,在物权法中对其作规定不存在任何体系上的问题”(二)自然资源的公共权利理论这种观点认为自然资源国家所有权的性质不是私权,而是一种公权(三)自然资源国家所有权结构这种观点认为,宪法上规定的自然资源国家所有权并不是单纯的公权,而是一个混合性的所有权,存在三层结构(四)宪法上的所有权和民法所有权这种观点认为,自然资源国家所有权存在宪法所有权和民法所有权两个位阶的权利。宪法所有权和民法所有权不属于同一效力位阶,两者之间没有冲突,而是相辅相成二、自然资源法关于国家所有权性质的争议(一)采用单一部门法思维进行研究自然资源国家所有权性质的创新在研究法律问题时,可以有两种不同的思维,一种是部门法思维,另一种是法律体系思维。所谓部门法思维,就是从单一的部门法角度来研究某一个问题,即从宪法、民法、经济法或者行政法等某一部门法的角度在研究某个问题。而法律体系思维则是从所有部门法的角度来研究某一个问题。学者在研究自然资源国家所有权性质这个问题时,可以采用这样两种思维。自然资源国家所有权私权说或者自然资源国家所有权公权说就是采用单一的部门法思维研究自然资源国家所有权性质的产物。自然资源国家所有权私权说是从民法角度来研究自然资源国家所有权的性质。当我们从民法角度来看自然资源国家所有权的性质时,我们当然可以得出自然资源国家所有权属于私权的结论。因为,根据民法理论,国家作为一个法人,拥有私法主体资格,可以和其他法人及自然人一样成为所有权的主体相比较于自然资源国家所有权私权说和自然资源国家所有权公权说,自然资源国家所有权三层结构说和自然资源国家所有权双阶构造说的视野要开阔一些,能够超越单一部门法思维来审视自然资源国家所有权的性质,认识到自然资源国家所有权的性质具有复杂性,不是单一的公权或者私权。虽然如此,自然资源国家所有权三层结构说和自然资源国家所有权双阶构造说依然存在可以商榷的地方。这两种学说与自然资源国家所有权公权说一样,将国家在自然资源管理方面的职能纳入了国家在自然资源上的所有者职能,没有认识到存在着与自然资源国家所有权不一样的自然资源国家管理权。(二)自然资源国家所有权的性质和作用美国的大法官霍姆斯曾经有过一句名言:“法律的生命不在于逻辑,而在于经验。”霍姆斯说:“法律的生命不在于逻辑,而在于经验。对时代需要的感知,流行的道德和政治理论,对公共政策的直觉,不管你承认与否,甚至法官和他的同胞所共有的偏见对人们决定是否遵守规则所起的作用都远远大于三段论。法律包含了一个民族许多世纪的发展历史。它不能被当作由公理和推论组成的数学书。”自然资源国家所有权公权说否认民法上的自然资源国家所有权的存在,是固守传统民法物权理论的结果。传统民法物权理论建立在私人所有权基础上,要解决的是财产在私人之间分配和交易问题,而国家之所以要建立自然资源国家所有权制度,是因为实践中存在保护稀缺资源的需要。国家要防止稀缺资源被过度、低效开发利用和浪费,影响经济可持续发展。用传统的民法物权理论来审视自然资源国家所有权制度,当然可以发现两者存在许多不一致或矛盾的地方。虽然自然资源国家所有权制度与传统民法物权理论存在许多差异,但是从民法的角度来看,自然资源国家所有权制度要解决的还是一个定纷止争的民法问题。在自然资源稀缺的背景下,将自然资源的所有权归属于国家,有利于国家从公共利益的角度来开发利用稀缺资源,避免私人无序开发利用。自然资源国家所有权私权说否认宪法上的自然资源国家所有权的存在,是片面运用民法物权理论的结果。虽然自然资源国家所有权私权说正确认识到了国家作为私法主体在自然资源上的所有权,但是不肯从实践出发,考察自然资源国家所有权在实践中是如何创建和实现的。自然资源国家所有权三层结构说的观点与实践不符。虽然这一观点认识到了宪法上的自然资源国家所有权的特殊性,即国家拥有自然资源所有权是为了人民(包括未来的人民)的公共利益,国家对人民负有信托义务。但是这一观点与实践存在两点不符。一是宪法上的自然资源国家所有权具有私权权能与《宪法》上的条文内容不符。《宪法》上的条文只是大致划定了自然资源国家所有和集体组织所有之间的范围,不能起到确定自然资源国家所有权具体范围的效果。二是宪法上的自然资源国家所有权具有立法、行政和司法方面的权能与实践不符。国家的立法、行政和司法权是公权力,适用对象是所有的自然资源,包括国家所有和集体组织所有的自然资源。自然资源国家所有权双阶构造说虽然视野要更开阔一些,能够从宪法、民法和行政法的角度来审视自然资源国家所有权的性质,而且也认识到国家具有所有者和管理者双重身份,更符合实践。但是没有认识到自然资源国家所有权与自然资源国家管理权之间的区别,而将自然资源国家管理权纳入宪法上的自然资源国家所有权范畴,将其视为宪法上的自然资源国家所有权的义务。三、自然资源国家管理权适用对象不同如果我们从法律体系和实践需要的视角来审视自然资源国家所有权的性质,可以发现,众多的法律部门都会调整国家所有的自然资源,不仅存在自然资源国家所有权,还存在自然资源国家管理权。自然资源国家所有权和自然资源国家管理权存在一个显著的区别:两者的适用对象不同。自然资源国家所有权的适用对象只有国家拥有所有权的自然资源,而自然资源国家管理权的适用对象既包括国有自然资源,也包括集体所有的自然资源。自然资源国家所有权不仅存在宪法上的自然资源国家所有权,还存在民法上的自然资源国家所有权和行政法上的自然资源国家所有权。同样,自然资源国家管理权不仅存在宪法上的自然资源国家管理权,也存在经济法上的自然资源管理权和行政法上的自然资源国家管理权。宪法上的自然资源国家所有权功能在于调整国家和集体在自然资源之间的分配关系,划定国家可以拥有的自然资源的大致范围。民法上的自然资源国家所有权功能在于详细地规定国家拥有所有权的自然资源的范围。行政法上的自然资源国家所有权功能在于解决谁来代表国家履行所有者职能以及如何履行所有者职能。而宪法上的自然资源国家管理权功能在于要求国家运用权力保证自然资源的合理利用,自然资源国家管理权的适用对象是所有的自然资源。经济法上的自然资源国家管理权功能在于为了保证各类自然资源的合理利用而规定各类利用主体在利用资源过程中必须履行的义务。行政法上的自然资源国家管理权功能在于授权特定的行政机关负责督促义务主体落实资源利用过程中应当履行的义务(一)国家是一个拥有人格的法人国家是否拥有人格,是一个有争议的问题。有些学者认为国家没有人格,另有一些学者则认为国家有人格。主张国家没有人格的学说中,马克思主义、狄骥和凯尔森的观点影响非常大。马克思主义认为国家没有人格。马克思指出:“国家是社会在一定发展阶段上的产物;国家是承认:这个社会陷入了不可解决的自我矛盾,分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面,这些经济利益互相冲突的阶级,不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭,就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量,这种力量应当缓和冲突,把冲突保持在‘秩序’的范围以内;这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量,就是国家。”狄骥认为主张国家是一个拥有人格的法人的观点是脱离客观现实的形而上学的先验构想。原因在于,国家作为一个社会集体并没有自己独立的意识和意志,并不存在区别于众多个人意识和意志的意识和意志。我们通过观察能够实证的意志只有个人意志,“我们所看到的是那些被授予了权力的个人———国家元首、议员以及政府官员;除了那些被授予了权力———无论是通过什么方式———的个人所具有的意志以外,不存在关于其他意志的问题”凯尔森否认国家拥有人格的理由和狄骥基本相同。凯尔森认为国家并非一种有统一意思的实在的共同体,将国家理解为有统一意思的实在的共同体,“具有鲜明的意识形态目的”另有学者则主张国家拥有人格。主张国家拥有人格的观点分成两大派。一派是受罗马法传统影响的观点,这派的观点认为国家只有虚拟的人格,国家的人格是拟制的。另一派则是受日耳曼法传统影响的观点,这派的观点认为国家拥有实在的人格,国家是真正的人。罗马人认为,国家作为一个整体,从来没有以独特人格的形式出现过,而是在前期体现为全体罗马市民的总和,后期体现为罗马的皇帝。后来,罗马人将皇室的国库人格化为拥有法律权利和义务的主体。这时,根据罗马人的观点,国家是一个拥有人格的人,但是有两个限制:一是国家只有通过虚构才能成为一个人;二是只在涉及共同体整体的财产关系的情形下国家才能拥有法律人格而深受日耳曼法影响的学者则认为国家是拥有法律人格的真正的人。1835年,卡尔·格舍尔(KarlGoschel)最早为“国家是法律人、真正的人而且是最高统治者”这一命题进行辩护。格舍尔强调,国家具有法律人格是因为国家具有意志,能够使国家作为一个整体成为权利和义务的承担者本文反对国家人格否认说和国家人格拟制说,赞同国家拥有实在的人格这种观点。主要理由是:1.主流观点关于国家的界定法学家在分析国家的构成要素时,存在着争议。主流的观点认为国家由居民、领土、政府和主权四个要素组成。另有学者则提出了不同的看法。国内有学者认为,国家由人民、土地和主权三个部分组成2.个人意志是一种相对人反对国家拥有人格的狄骥认为,从实证的角度看,只有统治者的个人意志,而不存在大众意志。狄骥认为,“大众意志是一种无根据的假设,是一种站不住脚的假设,因为它涉及到这样一种科学上无法证明的假设,即个人意志会集合成为不同于其成员个人意志的一个大众意志”。“在一个国家,一个议会中,当国家首脑表达其意志时,不应该认为,也不能认为他们表达的是国民意志,这只是一种虚构;他们表达的是他们自身的意志。这就是事实,这就是现实。法律、法令所表达的是投票通过它们的议员的意志,是颁布该法律、法令的共和国总统的意志。行政行为或司法行为所表达的是作出该行为的行政人员或法官的个人意志”3.联邦各主体对自然资源国家所有权和管理权的保护在权利方面,虽然不同时代、地方和性质的国家所拥有的财产并不完全相同,但是不同时代、地方和性质的国家都拥有自己独立的财产,这是一个可以实证的不争的事实。国家所拥有的财产独立于该国统治者和国民的财产。例如,《俄罗斯联邦民法典》第212条规定俄罗斯联邦可以成为所有权主体,第214条规定俄罗斯联邦的国有财产包括属于俄罗斯联邦所有的财产和属于俄罗斯联邦各主体所有的财产。俄罗斯联邦各主体包括各共和国、边疆区、州、联邦直辖市、自治州和自治专区。不属于公民、法人或任何地方自治组织所有的土地和其他自然资源是国有财产既然国家可以和自然人一样,是一个客观的物质实体,有自己独立的意志,也能够独立地享有权利和承担义务,国家也应当可以和自然人一样,是一个拥有人格的主体。在肯定国家拥有人格的前提下,还需要进一步研究的问题是:国家的人格是单一的还是双重的?有学者认为国家的人格具有双重性:既有公法人格,也有私法人格国家人格的双重性决定了国家对自然资源既可以拥有所有权,也可以拥有管理权。国家基于私法人格对自然资源拥有的所有权属于私权,而不是公权。国家基于公法人格对自然资源拥有的所有权和管理权属于公权。(二)水资源国家所有权公权的内容决定。为仔细分析《宪法》关于自然资源的规定,可以通过法律文本分析实证自然资源国家所有权和自然资源国家管理权并列,自然资源国家管理权并不属于自然资源国家所有权。《宪法》关于自然资源的规定,有第9、10两条。许多学者在探讨自然资源国家所有权的性质时,只探讨了《宪法》第9条的规定,是不完整的《宪法》第9条分成两款,第1款规定:“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”该款规定的是自然资源所有权范围在国家和集体组织之间的划分。由于《宪法》不能详细地划分自然资源国家所有权和自然资源集体所有权之间的范围,加上大部分的自然资源将被划归国家所有,所以,《宪法》先从正面规定矿藏等自然资源,都属于国家所有,然后从反面规定集体所有的自然资源的范围由法律规定,也就是说,在我们国家,自然资源的所有者并不是只有国家,集体组织也可以成为所有者。自然资源国家所有权公权说对《宪法》第9条第1款关于集体所有自然资源的规定视而不见《宪法》第9条第2款规定:“国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”该款规定的是自然资源国家管理权。需要特别指出的是,这里的“自然资源”是中国所有的自然资源,不仅包括国有的自然资源,也包括集体组织所有的自然资源。也就是说,《宪法》第9条第2款所说的自然资源是一个整体,而《宪法》第9条第1款所说的自然资源是分成了国家所有和集体组织所有两个部分。《宪法》第9条第2款的自然资源之所以是一个整体,原因在于,不管是国家所有的自然资源,还是集体所有的自然资源都应当合理利用,国家作为主权者,有权要求所有主体合理利用所有自然资源。当我们认识到《宪法》第9条第2款的适用对象是中国所有的自然资源时,我们就会发现,自然资源国家所有权公权说认为《宪法》第9条第2款“第1句‘国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物’,正面阐释了资源国家所有权的实质内容”同样,《宪法》第10条总共有五款,内容也是分成两个部分,前面两款是关于土地资源所有权范围划分的规定,后面三款是关于土地资源管理权的规定。第10条第1和2款规定:“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。”根据这两款的规定可知,国家所有的土地包括城市的土地以及农村和城市郊区中不属于集体组织所有的土地,而集体组织所有的土地则不包括城市的土地,仅限于农村和城市郊区。第10条第3款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这一款很显然是关于土地资源管理权的规定,根据这一款,国家为了公共利益的需要,不仅可以强制性获得集体组织所有的土地所有权或者使用权,也可以强制性获得国家所有土地的使用权人的使用权。也就是说,这一款的适用对象是所有的土地,而不限于集体组织所有的土地。第10条第4款规定:“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”这一款是关于土地所有权和使用权流转的管理性规定。根据这款规定,土地的所有权不能流转,而土地的使用权可以依照法律的规定流转。第10条第5款规定:“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”这一款是关于土地资源合理利用的管理性规定。总结《宪法》第9和第10两条规定可知,《宪法》对自然资源的规定明显分成了两个部分:一是大致划分自然资源国家所有权和集体组织所有权的范围;二是规定了国家对自然资源使用的原则性态度,体现了国家对自然资源使用的管理权。如果我们对自然资源集体组织所有权的规定视而不见,认识不到自然资源国家管理权的适用对象是所有的自然资源,得出自然资源国家所有权性质是公权的逻辑推理值得商榷。(三)制定法律,规范国家的立法和司法美国学者在研究各州保护自然资源的问题时,明确区别了各州对自然资源的所有权和各州对自然资源的管理权。美国学者将各州管理自然资源的权力称为警察权。需要指出的是,美国学者所说的警察权与我国学者所界定的警察权不同,美国学者所界定的警察权是指一个主权国家为维护社会正义、公共安全、社会利益和社会公德等所享有的、由法律规定的内在和绝对的权力这里还要特别指出的是,将自然资源国家所有权的内容界定为立法权、行政权和司法权存在逻辑上的问题。因为从国家主权性权力和权利的功能角度来看,所有权应