国内外工程建设管理模式的分析

EPC/Turnkey方式是指业主通过托付专业咨询公司研究拟建项目的差不多要求,初步确定了作为合同基础的工程总价,而后通过招标等方式选定一个设计建筑总承包商对整个项目的成本负责,由总承包商按照合同约定,完成工程设计、设备材料采购、施工、试运行等服务工作,实现设计、采购、施工各时期工作合理交叉与紧密配合,并对工程的安1.1.2工程项目治理它是指工程项目治理企业受业主托付,按合同约定,代表业主对工程招标代理、设计、采购、施工、试运行的治理和服务。划、合同结构策划、风险治理策划等。项目策划以时刻划分包括决策期的策划、实施期的策划(又分为进度策划、投资策划、质量策划)及经营策划。策划的目的是为了操纵，项目操纵(PC)的要紧措施包括：组织措施、合同措施、经济措施、技术措施。具体来讲，项目治理服务(PM)是指工程咨询公司按照合同约定，在工程项目决策时期,招标代理、设计治理、采购治理、施工治理和试运行(竣工验收)等服务，代表业主对(2)项目治理承包(PMC)项目治理承包商代表业主对工程项目进行全过程、全方位的项目治理，包括进行工程的总体规划、项目定义、工程招标，选择设计、采购、施工承包责组织设计单位完成初步设计和技术设计，提出一定的合理化建议；按照有关标准、类似项目的成本资料与体会做出投资预算作为工程造价操纵的参考；在此基础上，编制出包商能够是EPC或设计—建筑。在执行时期，由中标的总承包商负责执行详细设计、PMC的报价组成多数为工时费用部分、利润部分和风险要同在定义时期终止时批准的预算相比较，若节约了则按PMC约定的分成方法就节约部分初步运算，再按项目的可用性、性能、工期三个方面的指标考核而得最终奖励额；按照合同约定承担相应的治理风险和经济责任，是一项高风险、高回报的服务。紧密的关系，能够更充分地反映和贯彻业主的意图，同时使业主接收到合理的建议和决/PMC与设计、施工、监理比较，处于治理者和和谐者的地位1.2国内工程建设治理模式和存在咨询题1.2.1国内工程建设治理的要紧模式使得我国工程建设的水平和投资效益长期得不到提升，投资、进度、质量目标失控的现象在许多工国内工程建设治理模式的进展是与我国经济体制改革，建筑业市场化、投融资主体改革紧密有关的。从新中国成立到上个世纪期的军事化生产和治理模式。这种模式习惯于当时的中国经济、国际环境等形式，为国家基础设施的建设产生了重大深远的阻碍不作为商品，对建设项目的治理一直采纳产品经济治理体制。在这种治理体制下，设计单位、施工单位、运行治理单位均隶属于行政主管部门，它们与主管部门是上下级行政治理关系。这种治理体制下没有一个职责明确的单位对项目建设全过程负责，显现了花钞票的不管还钞票、建设的不管运行，项目投资效益无人咨询津的局面。在高度集中的打算经部，行使项目建设指挥权力。由于这种传统的工程项目治理体制不符合项目建设的经济规律，程中存在，随着我国社会主义市场经济体制的进展和深入，新的建设治理体制取代原第三时期，基于社会主义市场经济的建设治理体制。在实施了改革开放的差不多国策后，建设监理制等制度改革，形成了以国家宏观监督调控为指导，项目法人责任制为核心，招标投标制和建设监理制为服务体系的建设项目治理体制差不多格局。显现了以项目法人为设监理单位为主体的中介服务体系等市场三元主从工程的组织和项目投资主体上分析，改革开放前后显现的建设治理模式要紧有以下特（1）以专门的事业单位为建设单位1980年代往常，政府投资项目要紧由有关的对口主管政府部门（如市政设施局）下属的建设机构（性质为事业单位）承担建设任务。按照政府的要求，由建设机构编制并提出项目的打算任务书、可行性报告，并负责项目的前期动拆迁和建设治理，建成后移交（2）以政府直属的公司为建设单位1980年代以后，随着建设工程领域市场竞争机制的引入，许多政府部门都成立了直属代甲方）的名义、工程总承包的名义实施政府投资工程的治理。（3）以政府委、办、局内部的基建处为建设单位专业工程领域（即其他各委、办、局系统）的工程建设，也差不多上由各自的基建处（性质为政府内设处室）或直属的建设单（4）以专门的工程指挥部为建设单位对投资大、周期长、涉及环节多的大型基础设施项域、动拆迁量大面广、各项配套建设内容多，加之工程进度要求高，专门多地点差不多上由具有一定行政级别的领导挂帅成立工程指挥部。与之类似的机构还有项目建设领导小组，领导小组通常为纯和谐机构，由市委、市政府的领导或分管领导担任领导小组组项目批准立项之后，由有关部门组建项目法人，具体负责工程建设的项目策划、资金筹措、建设施工，并负责项目建成后的运营治理、债务偿还和资产保值责任。工程完工后，项目建设治理班子一样即转化为项目经营治理班子。1.2.2国内工程建设治理存在的咨询题按照对收集资料和文献的分析，我们把当前我国政府投资项目治理中所存在的咨询题归纳为以下几个方面。（1）造价超支严峻由于政府项目的法人机制没有真正建立起来。造成治理者的各项责任难以真正落实。更难以主动主动地操纵投资。我国政府投资工程项目真正按打算投资完成的极少。多数都超过预算的2030%,超过1-2倍的也屡见不鲜。产生这一弊端的根源在于所有者（政府）与使用者（有关建设单位）的责任与利益相分离。在这种关系中,政府投资并承担风险。使用者只受益无风险。而且有时甚至超过的投资越多效益竟而由于建设单位也是最终使用单位,花的差不多上国有资金,提升规模、提升标准几乎成为各建设单位的一种通病。据有关部门统计,仅贵州省2000年由政府投资的非经营性项目,超出概率几乎是100%,有的项目甚至超出批准概算的200（2）专业化程度低目前,大量政府投资项目是由建设单位临时组建项治理班子通常是“大而全、小而全”。由此产生的“一次性项目业主”对政府投资项目进行治理．事实上质是小生产方式在建设活动中的反映,使得政府投资工程的治理出现出临时性和自营性的特点,造成社会资源的重复配置,同时白费了大量的人力、物力和财规，对超规模、超标准工程往往只给予追补资金。另一方面政府职能部门之间相互交叉，但又有治理脱节，缺乏强有力的监督机构。此外，监管力量的缺乏也导致了大量招投标不规范的行为和暗箱操作，为腐败的滋生造（4）项目决策机制缺乏科学性由于政府投资的无偿性．即对资金治理者没有还本付息的压力，反而这种项目的实施能体现“政绩”、甚至有谋取个人经济利益的好处．因此专门容易诱发申请项目建设的单位对有限的项目投资资金的争夺。负责资金分配的部门（如计委、财政等在面临方方面面的要求和压力下．一样是采取平稳策略来分配资金以求照管到各方面的利益。在这种背景下往往专门难按照项目的轻重缓急分配资使用。至今仍沿袭着打算经济时期高度集中、高度垄断的“四位一体”（投资、建设、治理、使用）投资体制。政府有关部门负责人在建设项目整个过程中，既是行政长官。人，因此缺乏投资责任约束机制，并引发出许多的咨询题．如项目建设的权责不统一，过多的行政干预，截留、挪用、挤占建设资金，使得项目的资金难以得到有效操纵。2.1水利工程建设治理模式的现状分析从20世纪90年代中期开始推行项目法人责任制，在取得成效后，项目法人责任制的推行扩大到了包括公益性项目在内的几乎所有差不多建设领域。目前，全国所有新开工水利建设项目均组建了工程项目法人单位，形成了实行了项目法人责任制为核心，招标从理论上讲，项目法人责任制在水利工程建设中推行，解决了工程建设中责任缺位的咨询题，是建设治理体制改革中的一大成果。然而，项目法人及其机构要切实履行相应职责，承担起相应责任对项目法人提出了专门高的综合要求。关于公益性项目，项目从这些要求能够看出，水利工程建设作为专业面广、技术性强理、质量进度治理、合同执行治理、专业技术治理和外部和谐的建管班子，工作人员应具有相应的工程体会、专业水平和治理和谐能力，应有正直的品德和良好的抗腐蚀能力。单凭水利主管部门或工程业主的自有人员不可能全部满足工程对治理人员的要求，必须借助社会力量才能。因此我们又提出了工程建设监理制，在工程建设中采纳了小业建设监理制强调对工程的目标治理，期望通过对工程实施目标治理，专门是工程的造价、进度和质量目标的治理（最近又强调加上了工程的安全治理等加上合同治理、信息治理和综合和谐，实现对工程项目建设过程的全面治理。从某种意义上讲，工程监理制应该属于我国建设治理模式向国际化、现代化模式改革的一个中间过程，它的治理建设监理要紧是解决了工程建设施工期的专业治理，但工程建设的前期工作仍需要业主水平，对业主人员的要求相对较高。而前期规划审批、移民安置、招投标治理等也牵制了业主大量的人力物力，也不符合水利系统提出的目建、管、养分离的改革模式。同时，与实施工程建设监理制的初衷相悖，目前工程建设监理制的实施遇到了空前的“信任危机”由于近年来我国的经济飞速进展，拟建和在建设工程的数量急剧增加，超过了我国建设监理的承担能力，加上建设监管的缘故，大量不符合执业资格要求的监理人员涌入监理行业，引发了行业的信任度降低，直截了当导致本来能够实现“工程建设监理制”向“工程项目治理制”平稳过度的差不多条件缺失。因此，在现有条件下查找提升建设治理水平和实施建设治理体制改革的结合点成为决定“工程建设监理制”和“工程项目治理制”今后进展方向的重要工作之一。2.2水利工程建设项目法人责任制需要完善项目法人责任制推行以来，对规范建设治理、明确责任主体、提升工程质量和保证资金安全等发挥了专门好的作用，专门是经营性项目，由于责权益明确，投入与产出挂钩，项目投资方出于对投资安全及效益的关实筹划，由此确定的项目法人及其治理机构都差不多能够做到对项目策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值全过程的负责。例如水电、供水项目的法人及其机构，差不多上都能履行其职责。项目法人责任制之因此在经营性项目中得到成功运用，是因为市场经济环境为其提供了宽敞的空间，市场运作解除了旧体制对产的甚至更多的效益，必须加大治理，包括建设期间的治理。项目法人责任制为投资者提然而，作为以社会公共利益为要紧目标、资金以政府投入为主的非经营性水利工程，专门是大量的中小型工程，其建设目的要紧是为社会服务、为公众服务，反映的效益要紧定性作用，因此还不可能完全融人市场，不能完全按市场规律运作。从十几年的水利工程建设治理项目法人责任制实践情形中能够发觉，以公益性为主的项目在推行项目法人责任制的过程中，显现了项目法人责权空化、责任虚位，法人较大范畴权益失控的现象，即项目法人不能有效履行应有的责权，不能有效承担起相应的责任。造成这种状况（1）难以组建胜任职责的项目法人及其机构。这在中小型水利工程建设中尤为明显。组的咨询题，公益性为主的项目，在目前的分配体制下，大部分水管单位职工能猎取的酬劳远低于社会平均水平，缺乏对人才的吸引力；工程建成后的治理单位一样都属事业性质，人员的进出受到编制、人事、劳动等用工制度的约束；如前所述，工程建设中要能工程，专门是中小型工程建设治理的人才资源又相对缺乏，这就形成了一个突出的矛能力的人才找不到或不愿来，不想要、可不能干的人又滥竿充数、设法往里钻，在这种情形下组建的项目班子，必定良莠不齐，难以胜任工作，必定会显现只有一次教训、没益难于用市场效益进行评判，这就造成了业主对投资成效的责任心无法到位，单纯从进度、质量方面的责任来考虑建设的成效，投资的操纵仅仅是满足概算操纵的要求，手段更大的精力以达到提升投资效率的目标。（3）繁多的业主单位增加了财政的负担。按照项目法人责任制的要求，每个项目都要成立项目法人单位，每个项目法人单位都要有相对健全的组织体系和专业人员构成，这就需要相当大的一批人员进入法人单位。而我国目前的体制专门难在项目终止后迅速遣散有关人员，也就在一定时期内扩大了水利事业单位的人员。而水利工程作为公益性事业，投入都要靠财政投入来支撑，这无形中增加了财政的负担，与水利行业实施的建、（4）产权治理主体模糊，监管制度陈旧，责任意识淡化。这是公益性国有资产治理体制方面的一个深层次的咨询题，要随着政治、经济体制改革的深人才能逐步得到解决。反映在表层的咨询题是，按照有关规定，各级人民政府有关主管部门是有关的公益性国有资产的主管部门，负有对国有资产的监管职责，而在实际运作中，具体由如何样的专门机构来代表国家履行治理职能，权力与责任如何界定，由哪些部门来实施监管。有哪些措施手段保证监管到位，这些都不专门明晰，没有习惯现实变化的完整的制度和配套措施加以规范。目前主管部门的治理和监督专门宏观，多数是局限于统计、审计层面，方式单一，力度不够。由于公益性国有资产治理体制的不健全，产生的不利阻碍涉及项目（5）临时多变的法人单位无法提升工程建设的治理水平。由于法人单位是为特定项目的建设而成立，项目一旦完成就将人员分散到其他项目或其他机构，在建设过程中形成的体会无法得到全面的总结，从而使治理水平得到系统的提升。（6）临时行为专门多，易产生职务犯罪。责权不一致，使项目法人应该履行的职责专门在我国经济最发达、洪涝灾难严峻地区的流域治理机构和水利行业主管部门，如何转变政府职能，如何以宏观的方式对工程建设进行监督、治理和服务，使工作人员从具体的项目建设事务中解脱出来，把要紧精力放在制定政策、法规和监督治理上；如何达到提升工程建设治理专业化水平，以利于工程建设整体优化和全过程操纵，保证工程整体质量和投资效益的目标。这两方面咨询题必须在一种更新的工程项目治理模式下才能得到3水利工程代建制模式分析3.1代建制的定义和实施目的3.1.1代建制的定义关于“代建制”，目前尚未形成明确统一的定义，也缺乏政府机构公布的严格定义。全国各地推行的做法和实践方式也都表明了当前关于这一概念认识上当前对“代建制”最权威的讲明应来源于国家有关部门的研究报告和国务院的正式文底，国家发改委主任马凯在内部工作会议上提出，要“主动推行‘代建制'试点”。通过招标等方式，选择专业化的项目治理单位负责建设实施，严格操纵项目投资、质量也没有明确项目实施建设的法人实体怎么讲由代建企业承担，或是由其他单位承担。因模式中、建设和使用三者不分的弊端的变革，是一种全新的治理模式。它强调了代建企业在政府投资项目实施时期所代理投资主体的作用。典型的如北京市进展和改革委员会组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度代建期间代建单位按照合同约定代行项观点二：代建企业在“项目建设时期不具有法人地位”，仅就其所承担的代建功能而言，是代理或协助进行项目建设中的治理，事实上质确实是国际通行的工程项目（托付）治理。代建单位是得到业主授权的“代甲方”，按照合同约定，履行自己的治理职论，后者则是基于托付－代理理论。而从我国提出代建制的初衷来看，国家试图通过它解决传统模式中“投资－建设－治理－使用”四位一体的逆境，因此，代建制应当是指前者。同时，应当注意到，作为市场经济中的代建企业时刻有着破产的威逼，是不具备承担项目实施过程中经济主体的法人地位的。因此，承担该职责应该是由政府建立的专3.1.2代建制的实施目的程项目建设，自己监管自己，既当裁判员又当运动员，造成了“越位”。在“越位”的同时存在着“缺位”：没有一个合理的制度和方式来管好大量的政府投资工程和建筑市精简其基建处，削减其具体的项目建设治理职能，将要紧精力集中到提供公共行政服务分工的局面，真正发挥市场经济体制下分工所带来的高效率。通过这一改革，将解决“投资、建设、治理、使用”四位相互混为一体的弊端，加大政府关于建筑市场的监管（2）提升政府投资工程的投资效益和工程质量小农经济式的政府投资工程治理方式，转而推动专业化的市场的形成和进展，提升我国建设治理的市场化程度，从而最终提升政府投资工程的投资效益和工程质量。（3）促进形成市场竞争机制，建设良性循环建筑市场秩序引入代建制公司后，投资、建设、治理和运营集中于一个大系统的格局被打破，同时政企不分、行业垄断也被打破，要承接建设代理任务必须通过竞争，从而有利于鼓舞代建制公司降低代理费用、加大投治理方式上进行改革，将促进整个建筑行业（包括勘察设计）的规模调控、结构优化。（4）推动建筑业行业组织方式的改进，促进工程治理和咨询业的进展，提升我国建筑业由于工程总承包模式具有模式的先进性，高水平的代建制公司一样会倾向于选择总承包方式组织工程的实施，从而形成工程治理和工程咨询促进工程总承包进展的良性循环，持续提升我国建筑业的核心竞争力。所以，这于当前国际工程建设治理的进展趋势也是相一致的。同时，符合国际惯例的工程建设治理方式也将促进我国建筑企业实现走出去的战略，扩大在国际建筑市场的份额和阻碍力，实现从成本优势向治理优势的核心竞争3.2代建制的适用性分析3.2.1项目区别理论按照国际惯例，工程项目按资金来源不同及对社会效益的阻碍不同分为公共投资项目和私人投资项目，前者代表公众意志的政府行为，而后者是个人行为。关于公共投资项目，政府是业主，关于私人投资项目，政府除环保、劳保、安全等随着BOT、PFI模式在我国的进展，传统上由政府投资的公共项目，也开始由私人资金发起或参与，因此关于公共投资项目的认识也有了进展。目前关于公共投资项目按照项目经营属性为标准，专门是关于公共基础设施项目，能够划分为三类：（1）非经营性公共投资项目此类项目无收费机制、无资金流入，这是市场失效而政府有效的部分，其目的是为了猎取这类投资一样只能由代表公共利益的政府财政来承担。（2）经营性公共投资项目此类项目有收费机制，有资金流入，可通过市场进行有效配置，其动机与目的是利润的最（3）准经营性公共投资项目此类项目有收费机制和资金流入，具有潜在的利润，但因其政策及收费价格没有到位等客观因素而无法收回成本，附带部分公益性，是市场失效或低效的部分。因其不够明显的经济效益，市场运行的结果将不可幸免地势成资金供给的诸多缺口，要通过政府适当贴息或政策优待坚持营运，待其按照国发[2004]20号《关于投资体制改革的决定》，要紧是在“非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’”，而这也是符合国家解决政府投资体制中非经营性公共投资项目“投资、建设、治理和使用”不分的咨询题的初衷的。并不仅限于非经营性政府投资项目。在上海，初期试点项目大多为经营性项目和准经营从广义的“代建制”来讲，关于公共项目差不多上适用的，所以，其具体实践方式是有所差异的，同时，从趋势来看，它在今后也是能够用于私人投资项目中的。然而就本文严格定义的“代建制”而言，它更多的是使用在非经营性公共投资项3.3水利工程建设项目代建制的要紧模式及分析331政府托付代建模式及其分析从2001年开始，全国各地相继进行了代建制的试点，建设部确定6个代建制试点都市，要紧集中在非赢利性公共投资工程项目中，现在已在全国范畴内推广，如上海、北京、深圳、宁波、贵州等都市都相继开展了代建制的试点和推行工作。但作为一种新兴及尚有待完善中的建设模式，目前全国各地区不管认识，依旧操作模式上都还存在差异，未能达成统一成熟标准化的模式。其中，就试行成效来看，上海和深圳的模式得到了较多的认同。结合两地的做法和目前学术界的探讨，从政府托付代建模式角(1)由政府建立专业代建项目公司直截了当托付项由政府建立专业代建项目公司并直截了当托付项目建设这种模式在上海和深圳都有采项目公司向代建单位提出项目的建设目标，包括项目功能、质量、进度、投资操纵等工作，而是通过向代建单位发岀宏观指令和対后者治理工作的监督来实现的主体，又承担全社会投赞卩地轶、址轨*自来水r牧疑下到位的袋踣勺此外，关于这种专业项目公司，按照其承担和负责项目数量的范畴,可分为为单一项目而成立项目公司和负责某类项目建设的项目公司为单一项目成立项目公司要紧是在上海地区采纳，专门是在市政建设的重大项目上，是关于传统指挥部模式的革新。此外，按照上海体会，还可按照工程项目复杂程度，考虑是否吸纳承担项目治理总承包的代建单位成为项目公司的投资者。专门是关于大型的、难度较大的项目，将代建单位吸纳到项目公司中，将增加代建单位的授权和所承担的风险，以鼓舞其治理潜能，使其主单位的信心和信任。上海卢浦大桥的建设即是采纳这种治理模式。卢浦大桥建设投资有建。上海黄浦江大桥建设有限公司同时作为代建单位，其派出的治理人员融入到项目公司的各治理部门，并在工程建设的治理中起主导作用。而关于复杂程度不太高的项目，代建单位要紧承担“代甲方”的独立“治理承包人”的角色。上海市市政局和闵行城投公司共同投资的中春路工程也属此种模式，代表政府投资的闵行城投公司将资金直截了当划拨到代建单位，完全由后者进行资金治理，因此代建单位实际上承担“代甲方”的为同一类型项目成立项目公司在深圳中应用较多，按照深圳市公共项目建设治理改革的规划，除水务和交通以外的以外项目统一由公务局进行统一建设。其中，交通项目是由建设法人又承担具体建设治理的职能，比较接近严格定义上的“代建单位”。（2）政府建立专门政府代建机构直截了当托付项目建设在这种方式中，由政府部门建立专门负责公共项目统一建设治理的政府部门，作为法人负责项目治理和监督工作，它往往拥有自己的工程师和造价人员，能够对公共投资工程项目进行有效的监控。这种做法要紧是借鉴香港工务局做法而产生的。香港工务局是香港专门行政区政府建设工料测量师进行专业操纵。深圳市在全国范畴内，较早地借鉴香港的这一做法，在建设局下面建立了建筑工务局，代表市统外的由政府投资建设工程项目的组织和谐和监督治理工作。目前，也有地区将关于工程服务采购纳入区域政府采购中心的采购范畴内,相比较深圳市工务局的做法，在项目治理职能上较为弱化，不太适合在较代軽凰公司的两雅类釦从比较中能够看出，由政府建立专业代建项目公司直截了当托付项目建设和政府建立专门政府代建机构直截了当托付项目建设差不多上关于我国传统政府公共投资工程项目治理模式的变革。前者能够看作是在传统指挥部项目治理模式上的进一步进展和革新，而后者是对发达国家地区公共投资工程治理模式的借鉴，但仍处于初步进展时期，其治理能力和方式仍有待于进一步的进展和经受实践检验。从二者的适用范畴方面来讲，由政府建立专业代建项目公司直截了当托付项目建设对复杂大型公共投资项目是比较适合的，然而关于多项目的治理上就未必具有优势。而由政府建立专门政府代建机构直截了当托付项目建设适合于对大量的中等规模或以下项目的治理，关于大型复杂项目的治理可能还具有难度。于国内大型公共项目新建时期的国情是比较适用的，它继承了传统指挥部模式优点，也符合传统操作习惯，同时也解决项目法人缺位的咨询题，在一定时期