中国公务车制度改革

中国公务车制度改革

公交车是国家行政机关、公司、机构和社会组织利用公共资源购买的用于公务活动的车辆。公车是为了提高公务的行政效率而设置,这是基本点和根本点,然而,现行公车管理体制的种种弊端日渐显现,且公车腐败现象愈来愈严重,已激起全社会强烈改革呼声。(一)公车消费已成为干部逐渐形成的权力机制之一目前我国到底有多少公车,一直以来见仁见智。根据中纪委、公安部、监察部、审计署最新的一份关于公车使用情况的统计结果显示:2007年11月30日为止,中国公务车共5221755辆,其中进口车辆834220辆;正在办理申请更换新车413717辆,申请增购新车282350辆。每年一辆公务车的运行成本(含司机工资、福利)估计在6万~10万元,有的甚至超过10万元。由此可推算出,全国公车运行成本约4000亿元以上,大部分均列入行政开支,再加上车辆的保养维修、汽油费用等,一辆公车一年的费用大概在20万元以上,中国公车费用每年逾万亿。按2005年末统计数据,全国总人口为130756万人来计算,中国人均每年要承担公车费用为798.7元。“车轮子腐败”一说就是指公车消费问题上的腐败,它已成为官场腐败的突出表现形式之一。主要表现在:其一,导致社会资源的巨大浪费。有政协委员调查发现,与社会轿车每万公里运输成本为8215.4元相比,党政机关等单位每辆车竟高达数万元。每辆出租车的工作效率为公车的5倍,而运输成本仅为公车的13.5%。一些地方公车消费占财政支出的比例在6%至12%之间,有的地方甚至更高。有人折算,一辆公车一年的耗费相当于17个普通农民或10个城镇居民的年收入水平,或者说可以养活40个下岗工人。其二,导致干部越来越严重的攀比之风。我国公车制度是计划经济体制下的产物,按照官位级别来配置公车档次、质量等,久而久之,就成为干部职位、权力、身份高低的象征和标志。随着某些官员攀比心理不断“发酵”,为满足追求体面生活、彰显自己身份的心理需要,于是就有了“赛豪车”的盛行。其三,导致公车不“公”现象日益严重。有政协委员提出,公车公用占三分之一、干部私用占三分之一、司机私用占三分之一,公车维修,成为深不见底的“黑洞”,公车“私用”的现象愈来愈严重,带有普遍性,已是公认的事实。据有关专业人士保守估计,每年全国各级领导干部开公车的车损费、燃油费及事故保险赔偿费等不少于50个亿。由此可见,公车的泛滥已不是一个简单的社会问题,而是假公济私、变相谋利的腐败行为,人民群众对此呼声欲疾,怨声载道。难怪,人们已把公车消费视为新形势下官场腐败的“代名词”,把公车称为,轿子文化的延伸,特权的流动广告,更是滋生腐败的温床。有人意味深长地说:取消公车是向千年制度的挑战。(二)公车改革的基本经验如果从1994年中共中央办公厅、国务院办公厅联合颁发《关于党政机关汽车配备和使用管理的规定》算起,我国的公车改革已经进行了将近15个年头。早在1997年,广东省首开我国公车改革试点,1998年黑龙江大庆市就在政府部门进行了公务用车制度改革,在当时引起了全国轰动,点起了车改“星星之火”,此后各地方对公车改革进行不同程度探索,积累相当的经验,但尚未在全国普遍展开,人们一直“只闻雷声响,不见雨下来”。如果说前几年还点“雷声”,这几年甚至连“雷声”也没有了,无疾而终。但无论如何,多年公车改革的探索,不仅丰富了车改方式和内容,也为下一步车改积累了宝贵的经验。综合现有各种车改方案,归纳为以下几种形式:1.完善协调机制,加大违规使用处置力度在完全取消公车条件尚不成熟的情况下,一些地区从公车购置开始,规范公车使用的每一个环节,通过建章立制来加强对公车的监督和管理,为下一步公车改革做好准备。各地尤其重视对公车使用的监督,开设举报专线和充分发挥人大、政协、纪检、监察、审计等部门监督作用,加强监督职能,扩大监督群体,建立多渠道举报机制,加大违规使用的处置力度。如2004年11月份,温州市委办、市府办向各县(市、区)委、政府、市直属各单位发出《关于进一步加强党政机关公务车辆管理的通知》,要求在2005年1月底之前,全市的公务用车都要贴上统一的公务车标志。该形式容易实施,但效果却并不令人满意。究其原因在于,并没有从根本上摆脱计划经济的基本框架,公车还是单位所有,单位管理,单位使用,公车资源仍是单位配置,它没有从根上触动原有既得利益者的公车管理体制。中国行政体制运行的特殊性,各种检查、会议、接待等应接不暇,人为地制造出很多公车使用的需求和借口,这为甄别公车私用还是公车公车带来难度,以至于出现深更半夜开公车为领导干部买药的怪事;其次,社会监督缺乏内在动力,即使受到举报的,往往是大量公车私用中的“凤毛麟角”,却有可能受层层袒护,最后也是不了了之,形不成有效的监督力度。2.公车服务组织中一是实行“公车租用”,即对部门、单位的公车集中管理,成立车辆管理服务中心,模拟或按市场经营实行有偿服务。如山东省泰安市于2001年下半年成立了市直机关管理局车辆管理中心,规定各部门和单位除保留一辆工作用车外,其余车辆和驾驶员全部由车辆管理中心集中管理,统一调度,计价使用。二是实行“私车公用”。即当公务需要时,利用单位人员的私车,经单位指派用于公务,并按标准给予补贴。如浙江省温州乐清市教育局自从2004年3月试行私车公用制度以来,取得了一定成效。从理论上看,无论是“公车租用”,还是“私车公用”都是可行的,有效解决派车难、节约经费开支、提高工作效率等问题,也能达到减少公车数量、方便工作的要求,但实际操作中存在诸多问题。首先是车辆管理服务中心定位问题,属于纯企业,还是事业、行政单位性质。若按市场化经营的纯企业,无疑成为专门为行政事务服务的特殊出租汽车公司,这首先对基本饱和的城市出租车市场产生冲击力和副作用;其次公车车型多、档次高,造成了维修、运行成本高、客源有限,业务有局限性,缺乏市场竞争力;再次,公车司勤人员一般不愿从事;若按事业、行政单位来经营,如何调动积极性,如何控制经营风险等一系列问题都需要解决。“私车公用”如何制定补贴标准,汽车使用的安全保障以及工作积极性等都没有较好解决方案。3.改革中未形成“星星之火”通过出售或拍卖现有车辆,逐步达到取消或保留少量公车,实行按公务人员的级别、岗位发放交通补贴,从而变过去的“暗补”为“明补”。从目前情况看,公车改革货币化是流行最广的车改方式。交通补贴的发放又分为按月发放(以现金的形式随工资发放)、一次性发放、包干使用等形式。如东莞市沙田镇、湖北省老河口市、江苏省无锡市和东台市等地先后进行了类似公车改革。从全国各地多年改革的情况看,整体效果并非“十全十美”,一些问题正在逐渐暴露,甚至已难以为续。一是现有公车难以处理。通过出售或拍卖公车,虽收回资金比较彻底,但车价低了,造成国家资产流失,车价高了处置不了。二是大批司勤人员下岗,妥善安置却成为公车改革的重点和难点。据2005年2月16日《中国青年报》报道,甘肃省政协委员、民建甘肃省委副秘书长兼调研部长贾光明在2005年省政协会议上提出《加快推行公车改革的建议》后,回到家中却接到了不少于20个谩骂和指责的电话:“你是维护官僚的利益。车改了,当官的有了车贴,我们司机怎么办,去喝西北风?”,更有公车司机扬言要砸他家玻璃的事件。三是公车费用是因公务发生的,是公务费,不是人头费。在理论上说,公车补贴不应“货币化”计入薪酬,公车货币化补贴本应是动态的公务活动的浮动补贴,客观上就没有一个科学、确切的依据制定金额标准,于是“将错就错”,按“官价”来定,官大多补,官小少补,无官不补,陷入了“官本位”的窠臼,更有甚者,将补贴标准订的过高,致使车改走入“泛货币化”“官价化”的歧路,呈“骑虎”之势。如此看来,社会上激烈指责货币化补贴是“变相腐败”、“变相涨工资”、“有损于社会利益均衡”,是有它的道理的。四是有可能诱发新的问题和腐败。已领取交通补贴的领导干部,有可能“补贴照拿,公车照用”或者利用职权向下属单位报销交通费、索要或者低价购买油料;而没有职权的职员即使领了交通补贴也不愿因公务而过多使用私车。总之,由于公车改革缺乏成熟的模式,各地只是“摸着石头过河”,改革进程中出现了许多令改革者始料未及的新问题,甚至有人担心,不成熟的车改可能会带来新的行政效率低下和新的腐败。因而这一改革的“星星之火”,至今未形成“燎原之势”。换句话说,公车制度改革的大潮或改革的可喜局面尚未到来。正因为如此,作为车改先行者的浙江省却于2005年3月份宣布暂停车改,引起全国哗然,不难让人看出车改背后的端倪。(三)城市出租车用:城市公车的“替代”大量公车存在的不合理性及其所造成的种种弊端,都是显而易见的,整个社会对这项改革的共识和呼声都是非常高的。来自中国社会调查事务所对7城市普通居民的电话调查显示,95%以上的公众赞成进行公车改革。在每年的两会上,公车改革也都是重要话题,并不时有相关议案提出。随着市场经济的建立和各项改革的深入,以及公车制度种种弊端的日渐显露,人们的思想观念已经发生了重大的变化,改革的条件基本具备,时机逐渐成熟。可以说,公车改革乃大势所趋,众望所归。那么,公车改革要走哪条路?从现有车改方案来看,无论是“缝缝补补”渐进式改革,还是大刀阔斧式改革,之所以没有达到推而广之的可喜局面,很大程度上是因为脱离了公车的实质性作用。笔者认为,还是应该还公车的本来面目,走求真务实的改革之路。其一,利用城市出租车来为公务活动服务。公车,顾名思义是为公务员或工作人员提供工作便利和效率,是保证公务外出的效率,否则就会影响行政效率。这就决定了无论公车改革的形式如何,公务活动用车必须保证。而保证公务用车的前提条件,一是随用随到,使用方便,二是使用成本要低。每辆出租车的工作效率为公车的5倍,而运输成本仅为公车的13.5%。毫无疑问,满街在跑,招手就来,使用成本较低的城市出租车是公务用车最佳“替代品”(公交汽车作为必要的补充)。把城市出租车用作为公务用车,还必须解决二个大问题。一是思想观念问题。对长期习惯于使用公车的领导干部们来说,一下子变为公务使用出租车和公共汽车,取消了原本作为官员身份“符号”的公车,这就需要先改变“官本位”的观念。好在公车并不是生活必需品,对此改革,与涉及饭碗的失业下岗相比要相对容易。如果这样的改革都无法向前实质性地推进,那么更为复杂的、会触动重大利益的改革也就更加困难。二是公务用车费用问题。跑多少报销多少,不需要跑腿的人自然不需要报销交通费。这样是最节省的、也是最公正的,并且符合公务用车的目的。但公务打的报销也需要建立制度,就像到外地出差一样。或者,对出租车的计价器功能进行升级,开通刷卡付费的功能。用车单位只要购买出租车卡,不定期充费,用车前只需到办公室或部门领卡,公务打的后刷卡付费。只要对出租车卡进行必要的管理,就可以大大减少用车过程中的一些“猫腻”。相比之下,对一张卡管理,无论难度,还是成本要远比管理汽车和驾驶员要简单多,甚至可以在8小时之外出租车计价器停止使用单位出租车卡,这在技术上也不是太难之事。其二,除特殊部门之外,严格控制新增和更新公车。在解决了将出租车作为公务用车的基础上,就要在制度上严格控制新增和更新公车,防止一边是公务用车费用大幅增多,一边是公车越改越多的现象出现。目前,公车购置或更新一般要经政府有关部门审批,只要措施有力,相信这是比较容易控制的。其三,严格用车制度,严格经费使用标准。一个不争的事实是,公车私用发生最多的机会在8小时之外。这就要对现有公车严格控制8小时外公车使用,尽量减少8小时内公车使用的总量。这完全可以通过严格用车制度,加强社会监督,限制领导干部和政府机构利用职权,超越工作需要违规使用,并形成常规化、制度化、透明化。这方面各地已有非常好的经验和做法。其四,加强公车报废制度,逐步减少公车的数量。公车数量不减少,公车私用的现象就难以消失。如此之多的公车,如果只是简单通过拍卖,也容易会造成国有资产的流失,甚至还会带来新的腐败,但汽车是个有使用年限的消费品,我们何不妨制定制度,在公车年限到期后(一般在10~15年)直接予以取消,不再给予更新(特殊部门除外),久而久之,达到逐步取消或减少公车的目的。这也为妥善解决司机分流安置创造条件,减轻改革的难度。总之,任何一项改革需要很多因素来支撑,车改也是如此,且办法总比困难多。只要抓住公车的核心、实质问题,不断进行制度创新